II OSK 286/23

II OSK 286/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 638/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-07-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 638/22 w sprawie ze skargi M.S. i T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO-ZP-415-253/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 638/22 oddalił skargę M.S. i T.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 24 stycznia 2022 r. znak SKO-ZP-415-253/21 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 14 października 2021 r. nr PP.I.6730.14.2017 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...], [...] i [...] w W. zabudowy zagrodowej obejmującej budynek mieszkalno-gospodarczy, budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną.
Sąd I instancji, rozpoznając sprawę po raz drugi uznał, że organy administracji prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 356/19. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przeprowadzono wszechstronną analizę i zasadnie uznano, że rozproszone na znacznym obszarze gospodarstwo skarżących nie tworzy funkcjonalnej całości gospodarczej, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: upzp). Planowana inwestycja nie spełnia również warunku kontynuacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: Ppsa) w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa), poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a to na skutek uznania, że wytyczne co do dalszego sposobu prowadzenia sprawy administracyjnej, jak i oceny prawnej zawarte w prawomocnym wyroku z 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 356/19 zostały zrealizowane przez SKO w całości, podczas gdy zaistniałą nieprawidłowość należy wiązać z faktem, iż błędnie zostało przyjęte, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego podjęto czynności dowodowe mające na celu ustalenie możliwości zastosowania w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego skarżących regulacji w postaci art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanym wyroku, a tymczasem zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia ustaleń, do których obowiązane były organy administracji publicznej, jak również z pominięciem wytycznych co do oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku, skutkiem czego winno być uwzględnienie wniesionej skargi przez Sąd jako uzasadnionej, a następnie wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji;
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy przeprowadzenie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skonfrontowanego z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, winno doprowadzić Sąd do uznania, że twierdzenia zawarte w nim należy uznać wyłącznie za zbiór hipotez organu, gdyż nie sposób ustalić na jakich dowodach oparto się podnosząc tak ustalony stan faktyczny, co jest tym bardziej trudne do zaakceptowania, że również akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego, który byłby należycie zgromadzony;
c) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 Kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, podczas gdy została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem obowiązku przeprowadzenia dla sprawy tak istotnych dowodów jak dowód z oględzin nieruchomości z udziałem skarżących, dowód z opinii biegłego z uwagi na potrzebę pozyskania wiadomości specjalnych, jak również ze względu na fakt, iż nie rozpoznano pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, takich jak chociażby dokumentacja wskazująca na rejestrację pasieki, stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntów na potrzeby prowadzonej działalności pszczelarskiej, pierwotnej pozytywnej analizy urbanistycznej sporządzonej w ramach postępowania,
d) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, podczas gdy zdaniem skarżących okolicznością, która została pominięta jest fakt, iż w sprawie nie dość że nastąpiła niczym nieuzasadniona zmiana stanowiska w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych uzasadniających wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na etapie organu I instancji, to w dalszej kolejności wszelkie czynności wyjaśniające podejmowane przez organy ograniczały się wyłącznie do ustalenia okoliczności negatywnych dla skarżących, tak aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został uwzględniony,
skutkiem czego winno być uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, a następnie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez jego niezastosowanie, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, iż obowiązkiem organu było badanie w sprawie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa również w przypadku zamierzenia inwestycyjnego skarżących odnoszącego się do zabudowy zagrodowej pozostającej w funkcjonalnym w związku z prowadzonym gospodarstwem pszczelarskim o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnie gospodarstwa rolnego w gminie skutkiem, co jest działaniem niedopuszczalnym w świetle obowiązujących przepisów prawa,
b) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 59 ust. 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego, poprzez niezastosowanie wskazanych regulacji o charakterze materialnym, z których wynikają wprost odstępstwa od zakazów realizacji inwestycji na danym terenie, w związku z istnieniem których nie można mówić o sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, czego nie uwzględnił Sąd I instancji,
c) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 59 ust. 1 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych regulacji materialnych, a tym samym przyjęcie że istnienie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu oznacza brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, podczas gdy ograniczenia wynikające z przepisów prawa winny zostać uwzględnione w ramach warunków realizacji zamierzenia budowlanego,
d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię wskazanych regulacji, a tym samym nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie, skutkiem czego jest błędne przekonanie, że przesłanka ustawowa nie zaistniała w sprawie.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny rozpoznać skargi (art. 188 Ppsa), albowiem nie stwierdza naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej nie stwierdza naruszenia prawa materialnego, które dawałoby podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego, skarga podlega oddaleniu.
3.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa, który skarżący powiązali z zarzutem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący błędnie utożsamiają niezrealizowanie wiążącej oceny prawnej z wydaniem rozstrzygnięcia, które nie jest dla nich korzystne. W ww. wyroku z 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 356/19 Sąd I instancji zobowiązał organy do przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy gospodarstwo skarżących, pomimo jego rozproszenia, stanowi funkcjonalnie powiązaną całość gospodarczą, zdolną do prowadzenia działalności rolniczej o profilu pszczelarskim. Organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę dokonały takiej analizy, co znajduje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy K. z [...] października 2021 r. oraz w zaskarżonej decyzji Kolegium. Organy oceniły charakter posiadanych przez skarżących gruntów, ich położenie, wzajemną odległość (ok. 33 km), strukturę (91% areału w gminie J.), a także logistyczne i ekonomiczne aspekty prowadzenia pasieki wędrownej w takim układzie. Wyciągnięty na tej podstawie wniosek, że gospodarstwo to nie stanowi zorganizowanej całości gospodarczej, jest wynikiem realizacji wytycznych Sądu, a nie ich zignorowania. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie zatem ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zaleceniami, a jego wynik merytoryczny nie świadczy o naruszeniu art. 153 Ppsa.
3.4. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 4 upzp. Istotą tej regulacji, jako regulacji szczególnej wobec zasady kontynuacji, jest stworzenie wyjątku dla inwestorów, których planowana zabudowa zagrodowa ma służyć realnie prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o odpowiedniej skali. Należy podkreślić, że inwestor występujący o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej z zastosowaniem art. 61 ust. 4 upzp zobowiązany jest wykazać, że planowana inwestycja służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego – stanowiąc faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1735/19). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że powiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem nie znajduje już uzasadnienia normatywnego. Produkcyjny charakter nowoczesnego rolnictwa powoduje, że poszczególne budynki i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2951/17). W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji, wykonując wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Sądu I instancji, dokonały wnikliwej oceny i zasadnie uznały, że rozproszone na znacznym obszarze gospodarstwo skarżących nie tworzy funkcjonalnej całości gospodarczej, która uzasadniałaby zastosowanie omawianego wyjątku.
3.5. W konsekwencji stwierdzenia braku podstaw do zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 upzp, organy administracji były zobowiązane rozpoznać wniosek w oparciu o zasady ogólne, wynikające z art. 61 ust. 1 upzp. Kluczową przesłanką w tym trybie staje się zasada kontynuacji (dobrego sąsiedztwa), która wymaga dostosowania nowej zabudowy nie tylko do występującej w obszarze analizowanym funkcji, ale także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1478/19; 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 707/16). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, wykonując wytyczne Sądu, sporządził nową analizę urbanistyczną z 8 grudnia 2020 r., która następnie została zaktualizowana 16 września 2021 r. z uwagi na nowe okoliczności. Należy podkreślić, że w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestorów, główny wjazd na teren inwestycji odbywa się z działki nr [...]. W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że frontem terenu jest granica tej właśnie działki z drogą publiczną, ustalając jego szerokość na 32,75 m. Zgodnie z wymogiem trzykrotności, wyznaczono obszar analizowany w promieniu 98,25 m od granic terenu inwestycji. Z analizy tej jednoznacznie wynika, że na całym tak wyznaczonym obszarze brak jest jakiejkolwiek istniejącej zabudowy. Skoro tak, to organ nie miał punktu odniesienia do oceny, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy. Warunek kontynuacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie mógł być zatem spełniony. Reasumując, organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo uznały, że w sprawie nie można zastosować ani szczególnego trybu dla zabudowy zagrodowej, ani trybu ogólnego, gdyż nie zostały spełnione przesłanki dla obu tych reżimów. Tym sam analizowanie zgodności bądź nie inwestycji z przepisami odrębnymi nie ma znaczenia dla sprawy, skoro jest ona niedopuszczalna w świetle powołanych przepisów. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do polemiki z tą prawidłową oceną musiały zostać uznane za niezasadne.
3.6. Odnosząc się kompleksowo do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 lit. b-d skargi kasacyjnej), należy stwierdzić, że w istocie sprowadzają się one do jednego mianownika: kwestionowania oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. W kontekście powyższego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6, art. 7 i art. 80 Kpa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób wnikliwy, opierając się na materiale dowodowym, w tym na oświadczeniach samych skarżących, danych z ewidencji gruntów oraz ogólnodostępnych danych przestrzennych (geoportal). Dokonana ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organy wszechstronnie zbadały sprawę, konfrontując zgromadzony materiał z wiedzą specjalistyczną dotyczącą pszczelarstwa, co pozwoliło na prawidłową ocenę, czy w realiach niniejszej sprawy można mówić o funkcjonalnie zintegrowanym gospodarstwie rolnym.
3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.