II OSK 2857/24

II OSK 2857/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 474/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-09-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 474/23 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III, IV, VI i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 3 września 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 474/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi A. B., obywatelki Ukrainy (dalej: "cudzoziemka", "strona") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i III); zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt II); przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 100 zł (pkt IV); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt V) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt VI).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 1 lutego 2023 r. (wpływ do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W tym samym dniu organ poinformował o treści art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenia danych zawartych we wniosku. Dalej, 21 lipca 2023 r. zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 i 2 w zw. z art. 223 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 25 października 2023 r. a następnie skargę z 16 listopada 2023 r. na przewlekłość Wojewody. Pismem z 28 listopada 2023 r. organ zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 września 2024 r., WSA we Wrocławiu uwzględnił, co do zasady, skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji strona składając wniosek uruchomiła postępowanie administracyjne, zatem od 1 lutego 2023 r. Wojewoda obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c. nie może chronić organu przed zarzutem przewlekłości lub bezczynności jeśli organ nie przejawia aktywności w sprawie, wychodząc z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. W szczególności wskazano, że ustawa o pomocy w zakresie legalizowania pobytu dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy od 24 lutego 2022 r. bezpośrednio z terytorium Ukrainy przybyli na terytorium RP, szukając schronienia przed wojną. Wyjaśniono, że organ nie uprawdopodobnił, by strona była objęta tą regulacją, a z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. W ocenie WSA we Wrocławiu z materiału dowodowego, wynika, że w sprawie organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, tym samym przewlekłe prowadził postępowanie, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 100 zł jako wystarczający środek dyscyplinujący (bez wymierzenia grzywny). Wobec braku aktu administracyjnego w sprawie skarżącej zobowiązał do jego wydania.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
4. W piśmie z 5 listopada 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemka nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Wojewody i zrzekła się rozprawy.
5. Decyzją z 13 marca 2025 r. Wojewoda odmówił skarżącej wnioskowanego zezwolenia.
6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
6.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
6.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
6.3. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy). W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody, sporne przepisy ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącej, która ubiega się o udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
6.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
6.5. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
6.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu 1 lutego 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d ustawy o pomocy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
6.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach I, II, III, IV, VI i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tym zakresie.
6.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.