II OSK 2819/22

II OSK 2819/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 249/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-09-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 28 ust. 1, art. 17, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 249/22 w sprawie ze skargi V. P. i W. P. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr XL/424/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od V. P. i W. P. na rzecz Gminy Mielno kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 249/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. P. i V. P. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/424/2021, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4009), zwaną dalej "MPZP".
Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], których dotyczą ustalenia MPZP, dla terenu o symbolu [...]-R, w tym kwestionowany co do zgodności z prawem § 27 MPZP.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ponieważ uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zawierała słowny opis położenia terenu Sarbinowo oraz załącznik w postaci rysunku określającego granice obszaru objętego procedurą planistyczną.
W odniesieniu do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Sąd wskazał, że w trakcie sporządzania projektu MPZP przeprowadzono następujące analizy: opracowania ekofizjograficznego, zapisów planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, rejestru gruntów, stanu infrastruktury, stanu dziedzictwa kulturowego oraz inwentaryzację terenu. Ponadto, w treści uzasadnienia do projektu uchwały w sprawie uchwalenia ww. planu wskazano, że przyjęte rozwiązania przedmiotowego planu nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno". Przedstawione wyżej okoliczności pozwalają przyjąć, że wymienione wyżej dokumenty i wyjaśnienia organu wskazują na realizację dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wystarczającym jest zatem ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy ogłoszenie w prasie miejscowej ukazało się w dniu 21 sierpnia 2019 r. Jednocześnie obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 19 sierpnia 2019 r. oraz ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Mielnie od dnia 19 sierpnia 2019 r. Nadto, obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zostało przesłane do ówczesnej Pani Sołtys sołectwa Sarbinowo i odebrane w dniu 26 sierpnia 2019 r., która poinformowała, iż wszystkie otrzymane obwieszczenia wywieszane były na tablicy ogłoszeń Sarbinowa.
Sąd nie zgodził się zarzutem jakoby prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona już po sporządzeniu projektu planu, po jego uzgodnieniu. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę data "luty 2021 r." na stronie tytułowej prognozy odnosi się do ostatniej wersji prognozy uwzględniającej wszystkie dotychczasowe zmiany. W aktach sprawy znajduje się bowiem wersja wcześniejsza z lutego 2020 r. Ponadto Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości co do sposobu sporządzenia prognozy.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu braku opracowania ekofizjograficznego. Wykorzystano bowiem wcześniejszy dokument z maja 2005 r., a skarżący nie wykazali aby od tego czasu zaistniały zmiany w środowisku przyrodniczym, dyskwalifikujące przydatność opracowania z 2005 r.
W ocenie Sądu, cel art. 16 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności.
Nie odpowiada też prawdzie zarzut, że w sprawie nie została sporządzona prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skarżących do akt sprawy została załączona jej kserokopia – podpisana i opieczętowana na stronie tytułowej oraz na stronie 11 przez osobę, która ją opracowała. Z wyjaśnień organu wynika, że została ona sporządzona po sporządzeniu projektu planu, a przed wystąpieniem o opinie i uzgodnienia, a następnie zaktualizowana po etapie rozpatrzenia uwag z ostatniego wyłożenia. Na pierwszej stronie prognozy widnieją daty "luty 2020 r., aktualizacja lipiec 2021 r.", przy czym opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych nie musi sporządzać rzeczoznawca majątkowy (art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Bezpodstawny okazał się także zarzut dotyczący fałszowania dokumentacji planistycznej.
Nie ma także podstaw zarzut skarżących, że projekt planu nie uzyskał uzgodnienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut, że Burmistrz Mielna nie ogłosiła o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w prasie miejscowej. Do takiego ogłoszenia doszło, czego dowodem jest też, że skarżący pismami z dnia 18 grudnia 2020 r. i z dnia 22 grudnia 2020 r. złożyli swoje uwagi do ww. projektu planu miejscowego, które następnie zostały rozpatrzone.
Sąd podzielił argumenty organu, że uwagi zgłaszane do projektu planu miejscowego mają charakter indywidualny i dlatego są analizowane i rozpatrywane osobno. Jak słusznie zauważył organ, przywołane w skardze uwagi dotyczą różnych działek, a więc i terenów o różnych uwarunkowaniach.
Ponadto Sąd wyjaśnił z jakich względów wobec zgłoszenia uwag do projektu planu miejscowego nie jest wymagane ponowienie procedury planistycznej. W niniejszej sprawie w związku z tym, że wprowadzone zmiany nie miały charakteru ogólnego Burmistrz Mielna, na podstawie art. 17 u.p.z.p., pismami z dnia 25 lutego 2021 r. zwróciła się do jedynie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o ponowne uzgodnienie projektu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Chybiony jest też zarzut niewywiązania się z obowiązku ogłoszenia o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w prasie miejscowej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone i przedstawione w formie tabeli, w której organ wskazał czy uwaga została uwzględniona, czy nie i z jakich powodów. Powyższy wykaz, wbrew zarzutom skargi, został podpisany przez Burmistrza Mielna w dniu 1 czerwca 2021 r. Uzasadnione jest więc przekonanie, że dopełnione zostały obowiązki, o których mowa w ww. przepisie.
Sąd zgodził się z organem, że bezpodstawny jest zarzut braku rozstrzygnięcia o zgodności uchwalanego planu ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Ponadto w rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały zamieszczono stwierdzenie o tym, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium (§ 1 ust. 1 planu).
Odnosząc się do kwestii zarzucanego skargą braku sporządzenia uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu należy podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w stanie prawnym (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) i okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza w tym względzie istotnie prawo, bowiem gdyby nawet przyjąć, że w procesie jej uchwalania nie przedstawiono uzasadnienia projektu uchwały, to należy pamiętać, że uzasadnienie projektu planu miejscowego służy uczestnikom procedury planistycznej i podmiotom zainteresowanym, aby mogły zapoznać się z intencjami planu. Nawet gdyby przyjąć, że w toku procedury planistycznej projekt planu nie funkcjonował wraz z uzasadnieniem, to całościowy przegląd akt planistycznych nie daje podstaw aby stwierdzić, że jakikolwiek organ czy instytucja uzgadniające albo opiniujące plan, były w swych działaniach z tego powodu w jakikolwiek sposób ograniczone.
W ocenie Sądu, okoliczność, że projekt planu prezentowano bez pisemnego uzasadnienia, nie miała jakikolwiek wpływ na zakres uwag skarżących i możliwości obrony ich interesu prawnego.
Bezpodstawny jest zarzut, jakoby radni nie wiedzieli nad czym głosują oraz, że otrzymali projekt uchwały w dniu sesji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu, w tym zarzut przyjęcia przeznaczenia terenów niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w Studium. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.
W ocenie Sądu, treść § 27 pkt 1 lit. b MPZP o dopuszczeniu lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej jest poprawna. Podobnie, określenie powierzchni biologicznie czynnej jako 100% w tym przypadku jest również prawidłowe. Sąd podzielił wyjaśnienia organu, że biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze (§ 27) i zapis niedopuszczający budowy nowych budynków na tym terenie (pkt 4 lit. e), uzasadnione jest przyjęcie wielkości powierzchni biologicznie czynnej jako 100%. Skoro plan na tym terenie nie dopuszcza budowy nowych budynków – również tych z tzw. zielonym dachem, to zapis dotyczący powierzchni zabudowy jest jak najbardziej prawidłowy i nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Sąd zauważył, realizacją zapisów Studium dla obszaru objętego postanowieniami kwestionowanego planu, było również przeznaczenie określonych obszarów planu pod oczekiwaną przez część społeczności zabudowę (zagrodową) z dopuszczeniem agroturystyki (vide: § 24 i § 25 MPZP). To zaś, że prawodawca lokalny zdecydował o zachowaniu większości terenów jako stricte rolniczych, również pozostaje w zgodzie z zapisami Studium. Tym samym za nieuzasadniony sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przekroczenia uprawnień wynikających z władztwa planistycznego Sąd wskazał, że Konstytucja RP wyznacza prawne ramy możliwej ingerencji w prawo własności, w co wpisuje się proces planowania i zagospodarowania przestrzennego oparty m.in. na zasadzie władztwa planistycznego (art. 4 u.p.z.p.), co w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 3 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p.); zaś ingerencja w prawo własności nie musi oznaczać naruszenia istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125; wyroki TK: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Dlatego pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
W ocenie Sądu, zaskarżony plan, w omawianym zakresie, w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem [...]-R), na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących, albowiem teren ten zachowuje swoje przeznaczenie jako teren rolniczy. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu budowy nowych budynków w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo skarżących do dysponowania nieruchomościami.
Sąd wskazał, że zdaje sobie sprawę, iż skarżący mogą czuć niezadowolenie co do przeznaczenia ich nieruchomości nieodpowiadającego ich planom. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem przeciwko planowi miejscowemu, który godzić musi interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżących w stosunku do ustaleń planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że ich interes prawny naruszono niezgodnie z prawem.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżone zapisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie nieważności § 27 w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolem zaskarżonej uchwały; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu i zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego będące skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że ustalenia zawarte w § 27 zaskarżonej uchwały nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności i niecelowego ograniczenia prawa własności nieruchomości, w szczególności nieokreślenia jaka wartość spośród wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji miałaby uzasadnić wprowadzenie zakazów wynikających z § 27 uchwały oraz zaniechania próby wyważenia tych interesów z interesem skarżących;
2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 27 uchwały w wyniku braku stwierdzenia nienaruszalności postanowień Studium, dopuszczenia do sprzeczności pomiędzy z jednej strony: ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej także jako Studium), w tym zaliczenia działek skarżących w załączniku graficznym do Studium do terenów przeznaczonych pod zabudowę i braku wśród ustaleń Studium jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów zabudowy, a z drugiej wprowadzeniem do uchwały zakazów przewidzianych w § 27 pkt 4 lit. e uchwały;
3) art. 17 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku niezasięgnięcia opinii właściwej miejscowo Izby Rolniczej;
4) art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku analizy stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami Studium;
5) art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku analizy aktualności Studium;
6) art. 17 pkt 9 i 13 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku zarządzenia lub innego stosownego dokumentu pozwalającego na ustalenie przyczyn, zakresu, przedmiotu i podmiotu ponowienia procedury planistycznej w 2020 i 2021 r.;
7) art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku zamieszczenia w jednym ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu dwóch projektów różnych planu i to zarówno odnośnie pierwszego, jak i drugiego wyłożenia;
8) art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku ogłoszenia we wsi Sarbinowo o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu i to zarówno odnośnie pierwszego, jak i drugiego wyłożenia;
9) art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku przyjęcia, iż dokument nazwany "Prognozą finansową" został podpisany i sporządzony rzetelnie, a radni mogli się z nią zapoznać przed podjęciem zaskarżonej uchwały;
10) art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawa środowiskową", oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku oparcia prognozy na nieaktualnych danych, istnienia kilku prognoz oddziaływania na środowisko i przyjęcia przez Sąd, iż prognoza została doręczona radnym;
11) art. 72 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś.", w zw. z § 3 ust. 1 i 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku braku aktualnego opracowania ekofizjograficznego;
12) art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 12 oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w wyniku rozpoznawania uwag przez podmiot nieuprawniony do rozpoznawania uwag, nieustosunkowanie się do treści złożonych uwag i nieprawidłowe uzasadnienie rozpoznanych uwag. Rozstrzygnięcie Sądu I Instancji pominęło w szczególności okoliczność, iż skutkiem powyższego zachowania był brak odniesienia się przez Radę Gminy Mielno do uwag zgłoszonych przez skarżących i niedokonanie wyważenia interesów stron w wyniku całkowitego pominięcia interesu prawnego skarżących.
13) art. 16 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo sporządzenia projektu planu na niewłaściwej, a tym samym nieczytelnej mapie;
14) § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo braku tekstowego określenia granic obszaru objętego uchwałą;
15) art. 17 pkt 6 lit. a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo istnienia dwóch różnych Protokołów Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej;
16) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 27 uchwały pomimo braku podczas sesji Rady Miasta części graficznej projektu.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
17) art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego zbadania aktualności opracowania ekofizjograficznego;
18) art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego zbadania rzetelności prognozy skutków finansowych;
19) art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego zbadania prawidłowości tekstowego opisania granic obszarów objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały;
20) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących:
- niewskazania w planie miejsca przebiegu planowanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
- podawania w zaskarżonym planie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu zamiast powierzchni działki (art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine u.p.z.p.);
- podawania w zaskarżonym planie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu zamiast powierzchni działki (art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine u.p.z.p.);
- przekroczenia – zapisami § 18 ust. 2 pkt 2 lit. c zaskarżonego planu – przysługujących Radzie Miasta uprawnień poprzez ustalenie obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej;
- przekroczenia – zapisami § 18 ust. 2 pkt 5 zaskarżonego planu – przysługujących Radzie Miasta uprawnień poprzez określenie rodzajów źródeł ciepła i to bez wyjaśnienia użytych pojęć;
- niedopuszczalności zapisów § 7 planu ograniczającego ilość budynków na terenach zabudowy zagrodowej, a przede wszystkim ilość pokoi na wynajem;
- przekroczenia – zapisami § 11 zaskarżonego planu – przysługujących Radzie Miasta uprawnień;
- zapisu "powierzchnia zabudowy: nie dotyczy" niespełniającego wymogów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.,
- ograniczenia definicji wskaźnika powierzchni zabudowy jedynie do terenu oznaczonego symbolem RM przy braku tego wskaźnika dla terenów oznaczonych symbolem R;
- wewnętrznej sprzeczności definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy;
- faktu przekazania Radnym przez Przewodniczącą Komisji nieprawdziwych danych o przyjęciu przez Komisję Komunalną projektu uchwały/planu i wpływu nieprawdziwej informacji na stanowisko radnych głosujących za przyjęciem zaskarżonego planu;
- dokonywania zmiany treści projektu planu dotyczącego miejsc parkingowych (numeracja poszczególnych paragrafów) poza jakimkolwiek trybem;
- braku możliwości zapoznania się z projektem planu w Urzędzie Miasta Mielno podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu;
- braku elementów obligatoryjnych w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały;
- naruszenia obowiązku posługiwania się (a tym samym zamieszczenia w stosownym wykazie) przy sporządzaniu projektu planu następującymi materiałami: analizy zapisów Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego, inwentaryzacji terenu, analizy rejestru gruntów, analizy stanu infrastruktury, analizy stanu dziedzictwa kulturowego;
- skutków oznaczenia terenów będących własnością skarżących na rysunku Studium zamieszczonym na części graficznej zaskarżonego planu jako terenu przeznaczonego do zabudowy;
- pozbawienia właścicieli możliwości właściwego i prawidłowego korzystania z nieruchomości będących własnością skarżących;
- błędnej definicji miejsca postojowego odnoszącego się tylko do samochodów i pozostawieniem poza jej zakresem motocykli i np. innych jednośladów;
- niewskazania w planie przebiegu dróg w razie wydzielenia z jednej działki z terenu oznaczonego RM i np. jej sprzedaży. W takiej sytuacji teren R pozostanie bez dostępu do drogi publicznej;
- braku w Prognozie oddziaływania na środowisko analizy dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy terenami rolniczymi i zabudowy mieszkaniowej;
- naruszenia zapisów § 150, § 151 i § 158, § 143 i § 111 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które na podstawie § 143 ma zastosowanie również do prawa miejscowego;
- braku obligatoryjnych elementów planu prowadzący jednocześnie do wewnętrznej sprzeczności zapisów planu;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Mielna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie każda wada zaistniała podczas procesu planistycznego może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwalonego planu miejscowego. Taka konstatacja wprost wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że wymagane jest wykazanie wpływu istniejących wad na finalną treść uchwalonego planu miejscowego, tj. czy jego ustalenia mogłyby być całkowicie odmienne.
Wobec oceny Sądu I instancji, który oparł się właśnie na treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i kwestii "istotności" wad procesu planistycznego, a w konsekwencji nie doszukał się tego rodzaju naruszenia prawa, mającego charakter kwalifikowany – zarzuty skargi kasacyjnej w większości stanowią jedynie powielenie przez skarżących podnoszonych w sprawie zarzutów naruszenia prawa, jednak ani ze sformułowanych zarzutów, ani z argumentacji skargi kasacyjnej nie wynika aby najpóźniej w skardze kasacyjnej wykazano, że wskazywane naruszenia prawa można by uznać jako "istotne", a tylko w takim przypadku skarżący mogliby skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji, który ich skargę oddalił, nie doszukując się naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Samo wskazanie, że mamy do czynienia z wadą istotną nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia skuteczności zarzutu. Kwalifikowane naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymaga dodatkowo wykazania na czym ta "istotność" polega, co oznacza, że muszą to być takie wady, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia, że dotychczas nie poznano lub nie ustalono motywów, dla których organ planistyczny mógł uchwalić stosowną treść planu miejscowego, co mogłoby wskazywać właśnie na możliwość odmiennego ustalenia treści planu miejscowego.
Przy czym należy pamiętać, że ww. kwestie powinny też być oceniane z perspektywy art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi podstawę do zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego i dotyczy naruszenia indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej, co też determinuje zakres rozpatrywania skargi przez sąd administracyjny zawężony interesem prawnym strony skarżącej. Stąd ta grupa zarzutów skargi kasacyjnej, która dotyczy ustaleń MPZP niezwiązanych z terenem rolniczym, tj. co do wskaźnika powierzchni zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), terenów zabudowy zagrodowej (§ 7 MPZP), obiektów zabytkowych i stanowisk archeologicznych (§ 11 MPZP), obowiązku podłączenia się do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, określenia rodzajów źródeł ciepła (§ 18 ust. 2 pkt 2 lit. c i pkt 5 MPZP) i innych – ponieważ teren nieruchomości nie jest faktycznie zabudowany, jak i plan miejscowy wyklucza jego zabudowę jako terenu rolniczego – nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Niemniej w tej części Sąd I instancji trafnie wyłożył, że, biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze (§ 27) i zapis niedopuszczający budowy nowych budynków na tym terenie (pkt 4 lit. e), uzasadnione jest przyjęcie wielkości powierzchni biologicznie czynnej jako 100%. Ma rację Sąd, że skoro plan na tym terenie nie dopuszcza budowy nowych budynków – również tych z tzw. zielonym dachem, to zapis dotyczący powierzchni zabudowy (tj. że "nie dotyczy") jest jak najbardziej prawidłowy i nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Nie można w tym zakresie doszukać się wewnętrznej sprzeczności treści MPZP, a tym samym naruszenia zasad techniki prawodawczej. Jeżeli zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w całości w ww. grupy argumentów skarżących, to w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało ocenić, że istniejąca wada uzasadnienia wyroku nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Taka ocena wynika też z tego, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować merytorycznej oceny Sąd I instancji, ponieważ ww. przepis dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie główny problem polega zaś na tym, że w planie miejscowym nieruchomości skarżących zaliczono do terenu rolnego o symbolu [...]-R, z czym nie zgadzają się skarżący. Taka zaś treść planu miejscowego w głównej mierze była zdeterminowana treścią Studium, a nadto organ planistyczny, rozpatrując zgłoszone uwagi dotyczące nieruchomości skarżących, wskazał, że "jest możliwość przekształcenia działki rolnej w działkę siedliskową, ale tylko w formie gospodarstwa rolnego, a gospodarstwem rolnym jest teren o powierzchni minimum 1 ha rolnych użytków. Tej czynności prawnej może dokonać wyłącznie rolnik czyli osoba, która przez ostatnie 5 lat pracowała w gospodarstwie rolnym (lub je prowadziła), lub osoba, która ma wykształcenie rolnicze i jest właścicielem gruntów rolnych (własność, wieczyste użytkowanie, lub dzierżawa). Lokalizacja siedlisk rolniczych na wszystkich działkach uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej. Przekształcenie mniejszych działek pod osobne sąsiadujące ze sobą tereny zabudowy siedliskowej nie stanowi rozproszonej zabudowy będącej cechą zabudowy siedliskowej i nie zapewnia zaplecza do prowadzenia działalności rolniczej. Działki geodezyjne o niewielkiej powierzchni praktycznie nie dają możliwości utworzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego, w związku z tym działki te przeznaczono na cele rolnicze bez prawa zabudowy. Ustalenie dla takich działek geodezyjnych możliwości zabudowy zagrodowej stanowiłoby próbę ominięcia prawa, stwarzając możliwość realizacji zabudowy, która de facto nie miałaby rolniczego charakteru, łamiąc tym samym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stworzenie możliwości realizacji zabudowy, która ostatecznie nie miałaby charakteru rolnego (rolniczy charakter, w uwagi na niewielką powierzchnię, jest niemożliwy) byłoby ponadto sprzeczne z polityką przestrzenną Gminy wyrażoną w "studium"." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy okoliczność wskazywana w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uwag organ planistyczny posłużył się pojęciem działki siedliskowej, a nie – zagrodowej. Z pojęciem działki siedliskowej związana jest bowiem zabudowa zagrodowa, która podobnie jak działka siedliskowa, nie jest zdefiniowana w żadnej ustawie. Definicję tego pojęcia znajdziemy jednakże w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wskazano, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa oznacza zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16). Zabudowa zagrodowa w ramach siedliska poza tym, że możliwa na terenach rolniczych, musi być funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Powstała zabudowa musi mieć zatem zarówno charakter gospodarczy czy też produkcyjny, jak i mieszkaniowy. Powyższe z kolei ściśle związane jest z posiadaniem statusu rolnika. W całości zaś stanowisko organu planistycznego (w tym wyrażone za pomocą aparatu osobowego gminy, prowadzącego dokumentację prac planistycznych, w tym planistów, projektantów na rzecz organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta, odpowiedzianych za przygotowanie projektu planu miejscowego) odpowiada właśnie tak zakreślonej problematyce prawnej.
W procedurze planistycznej uwzględniono zatem przysługujące skarżącym prawo własności, zasadniczo pozostawiając dotychczasowy sposób przeznaczenia gruntu, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Nie doszło tym samym do ograniczenia zakresu przysługującego dotychczas skarżącym prawa własności, co wyklucza możliwość uznania, że MPZP godzi w istotę przysługującego skarżącym prawa własności – skarżący nie wykazali, aby przed uchwalenie MPZP był taki "rdzeń prawa własności", który w zetknięciu z MPZP pozwalałby na stwierdzenie, że plan miejscowy narusza "istotę prawa własności". Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, czego doskonałym przykładem są normy planistyczne, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie ingerencja władzy publicznej w prawo własności (art. 140 K.c.) następuje m.in. w oparciu o postulowaną zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest dowolne, a musi następować w granicach obowiązującego prawa, np. w oparciu o wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., ale także art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie można też uznać aby taka treść planu miejscowego naruszała zasadę proporcjonalności, ponieważ właśnie rozpatrując zgłoszone uwagi organ planistyczny dał wyraz temu z jakich względów działek skarżących nie można było zaliczyć do zabudowy zagrodowej/siedliskowej, co też odpowiada treści planu w tej części terenów, gdzie dopuszczono zabudowę zagrodową, tj. tylko w przypadku już istniejących siedlisk bądź w odniesieniu do kilku terenów dla nowych siedlisk rolnych. Organ planistyczny jednak nie uczynił tego w sposób arbitralny, lecz kierując się wymogami powierzchniowymi siedliska rolnego, położeniem nieruchomości wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej oraz potrzebami infrastrukturalnymi dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych w odniesieniu do zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będące zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu. Nie potwierdziły się zatem twierdzenia skarżących jakoby w niniejszej sprawie nie wyważono interesów stron w wyniku pominięcia ich interesu prawnego. To, że MPZP na wszystkich działkach skarżących nie przewiduje zabudowy zagrodowej nie oznacza, że takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności. W tej bowiem części MPZP pozostawia status quo, tj. utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie terenu jako rolnego.
W tym zaś zakresie, odnośnie kwestii zgodności MPZP ze Studium należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który trafnie ocenił, że plan miejscowy nie narusza Studium jeśli chodzi o rolne przeznaczenie nieruchomości skarżących znajdujących się na terenie w MPZP o symbolu [...]-R. Ustalenia Studium uprawniały organ gminy do zaliczenia nieruchomości skarżących do terenu rolniczego, o czym stanowi § 27 MPZP. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w Studium funkcję zabudowy zagrodowej określono jako dopuszczalną. Ustalenia Studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu IV.R2, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia Studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny w MPZP o symbolu R i RM w odniesieniu do terenu IV.R2, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby w MPZP przekroczono granice "władztwa planistycznego". Użyte w Studium sformułowanie "dopuszcza się" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej na terenie o symbolu IV.R2. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie przeznaczenie także inne niż podstawowe – teren rolniczy. Taka treść Studium otwiera alternatywę kształtowania zabudowy na danym terenie przez możliwość dokonania wyboru przez lokalnego normodawcę. Taką też ocenę potwierdza treść Studium dla terenu o symbolu R1, dla którego Studium wyraźnie wyklucza możliwości wyboru sposobu zagospodarowania innego niż teren rolny. Nie ma tu bowiem sprzeczności pomiędzy treścią Studium w odniesieniu do terenów o symbolach IV.R2 i R1, a treścią planu miejscowego dla terenu o symbolu [...]-R, ponieważ w ten sposób MPZP realizuje wskazane w Studium kierunki polityki przestrzennej Gminy Mielno. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). W niniejszej zaś sprawie nie wykazano aby wskazywana treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligowałby organ planistyczny do zaliczenia terenu ww. działek skarżących do zabudowy zagrodowej. W takim wypadku organ planistyczny, kierując się stosownymi przesłankami, mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy niejako o "pozostawieniu" na tych nieruchomościach dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa – o czym wyżej była mowa. Zakres niniejszego postępowania w ramach skargi na MPZP nie mógł też prowadzić do oceny aktualności Studium, ponieważ takie działanie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP; oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 12 oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przedstawiona powyżej ocena ma decydujący wpływ na wynik sprawy, ponieważ w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego nie wykazano aby za ich pomocą można by stwierdzić, że zaistniałe ewentualne wady w ramach procedury planistycznej mogłyby prowadzić do innych wniosków niż dotychczasowe jeśli chodzi o zaliczenie nieruchomości skarżących do terenu rolniczego o symbolu [...]-R. Otóż wbrew twierdzeniom skarżących procedura planistyczna składała się ze wszystkich wymaganych prawem czynność, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tekstowego opisania granic obszarów objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały. W tym zakresie strona skarżąca nie może skutecznie zwalczać poglądu Sądu i w sposób gołosłowny argumentować, że Sąd I instancji nie zbadał prawidłowości dokonanych czynności, ponieważ krótko mówić jeżeli Sąd I instancji nie doszukał się w tym zakresie nieprawidłowości, to strona skarżąca zarzucając Sądowi uchybienia powinna wykazać, co konkretnie decyduje o tym, że organ planistyczny wadliwie opisał granice terenów objętych procedura planistyczną. Tego zaś nie wykazano w niniejszej sprawie. Nadto, jak ocenił Sąd, z uwagi na ogólny charakter zmian do projektu planu miejscowego tylko w niewielkim zakresie ponowiono procedurę planistyczną (obowiązek ponowienia uzyskania opinii i dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w niezbędnym zakresie; powtórzenie procedury planistycznej poprzez ponowne uzyskanie opinii lub uzgodnień konieczne jest zatem tylko wówczas, gdy następuje istotna zmiana planu, to jest wprowadzone w wyniku zgłoszonych uwag rozwiązanie nie było przedmiotem oceny organów uzgadniających); niezależnie od dokonania wspólnych ogłoszeń o wyłożeniu dwóch projektów planów miejscowych, ogłoszenie o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego nastąpiło i nie można w tym zakresie wskazać przepisu, który pozwalałby na stwierdzenie istotności naruszenia procedury planistycznej. Ogłoszenie to nastąpiło w prasie miejscowej, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Mielnie oraz zostało przekazane Sołtysowi wsi Sarbinowo, a wszystkie otrzymane obwieszczenia wywieszane były na tablicy ogłoszeń Sarbinowa. W takiej sytuacji trudno polemizować z zarzutami skargi kasacyjnej, w której skarżący nie przyjmują do wiadomości zaistniałych faktów, a ich stanowisku przeczy okoliczność, że doszło do wniesienia uwag do projektu MPZP dotyczących ich nieruchomości, co potwierdza jedynie, że skarżący mieli wiedzę o trwającej procedurze planistycznej dotyczącej ich nieruchomości. W żadnym razie nie podważyli skarżący oceny, że w trakcie procedury planistycznej została sporządzona prognoza finansowa, prognoza oddziaływania na środowisko, jak i wzięto pod uwagę opracowanie ekofizjograficzne z 2005 r. W tym zakresie należy podkreślić, że prognoza skutków finansowych MPZP nie jest skierowana do skarżących. Prognoza ma bowiem charakter informacyjny, co nie zmienia faktu, że to skarżący powinni ewentualnie wykazać, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do innych skutków finansowych w odniesieniu do ich nieruchomości niż przyjęto w sporządzonej prognozie finansowej (kwestia ewentualnych odszkodowań, czy odkupu przez gminę nieruchomości i tak będzie wymagała sporządzenia operatu szacunkowego – patrz: art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 156 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co do nieaktualności prognozy oddziaływania na środowisko i opracowania ekofizjograficznego w odniesieniu do wskazywanej treści pisma skarżących z 1 lipca 2022 r., należy wskazać, że, co prawda, w piśmie tym skarżący wskazywali na nieaktualność materiałów źródłowych oraz zaistniałych zmiany w dokumentach, jednak nie odnieśli tej argumentacji do kwestii przeznaczenia ich nieruchomości jako terenu rolniczego; a poza tym argumentacja skarżących w tym zakresie oparta jest na własnych wyobrażeniach jak powinna wyglądać procedura planistyczna, w sytuacji gdy art. 17 pkt 4, 5, 6 lit. a, 9, 12, 13 u.p.z.p., wymaga odpowiednio: - sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; - sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36, wystąpienia o opinie o projekcie planu do szeregu podmiotów, w tym gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej; - wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; - rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; - wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienia uzgodnienia. A poza tym nieaktualność, czy aktualność źródeł stosownych opracowań nie wyczerpuje problematyki dezaktualizacji treści tych opracowań, ponieważ to jedynie można by wyprowadzić na podstawie konkretnej treści prognozy finansowej, prognozy oddziaływania na środowisko, opracowania ekofizjograficznego, czego skarżący nie wykazali w szczególności w odniesieniu do przeznaczenia w MPZP ich nieruchomości jako terenów rolniczych, a mianowicie, czy istnieją "jakieś" merytoryczne względy, które mogłyby od strony finansowej, czy też ochrony środowiska stanowić przeważającą argumentacją za innym (odmiennym) przeznaczeniem nieruchomości skarżących niż tereny rolnicze.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 9 i 13 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 52 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; a także art. 134 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Nie można też uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieczytelności mapy (załącznika graficznego do MPZP), która została sporządzona w skali 1:2000. Ma rację Sąd I instancji, że już chociażby z tej okoliczności, iż sam przepis prawa (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) dopuszcza sporządzenie rysunku planu miejscowego m.in. w skali 1:2000, oznacza brak podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczo plan miejscowy dotyczy terenu rolniczego z niewieloma elementami wymagającymi innego zagospodarowania, jak zabudowa zagrodowa, czy drogi publiczne, co wynika z legendy oznaczeń planu, a także takich czytelnych informacji jak granice poszczególnych działek geodezyjnych i widocznych numerów tych działek. Także składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego skala mapy 1:2000 nie nastręczyła problemów z odczytaniem postanowień MPZP wespół z jego tekstową częścią.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Trudno też polemizować z zarzutem skargi kasacyjnej jakoby brak było tekstowego określenia granic obszaru objętego uchwałą. Uchwała inicjująca o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taki załącznik posiada, a więc została sporządzona w sposób prawidłowy. Ponadto, w uchwale podano słowny opis położenia terenu – "obręb Sarbinowo, na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z", który wraz z załącznikiem graficznym do uchwały pozwala jednoznacznie zlokalizować teren objęty uchwałą. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie potwierdził się zarzut jakoby radni nie wiedzieli nad czym głosują oraz, że otrzymali projekt uchwały w dniu sesji. Na co wskazał Sąd, z wyjaśnień organu wynika, że radni otrzymali porządek obrad wraz z projektami uchwał (w tym również projekt zaskarżonej uchwały) w dniu 13 sierpnia 2021 r., a więc na 7 dni przed sesją – zgodnie ze Statutem Gminy Mielno (uchwała Nr LII/634/2018 Rady Miejskiej Mielna z dnia 5 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mielno). Żaden z radnych nie zgłaszał problemów z odczytaniem przesłanych materiałów. Na uwagę zasługuje, że granice MPZP w pełni odpowiadają granicom tego terenu z wyrysu Studium, co już chociażby ze względów historycznych zostało utrwalone wśród społeczności lokalnej, w tym radnych, co do lokalizacji obrębu ewidencyjnego Sarbinowo, ale obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 134 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc zaś do omówienia pozostałego – ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego braku opinii izby rolniczej, należy wskazać, że także w skardze kasacyjnej nie wykazano istotności tego rodzaju uchybienia trybu sporządzania planu miejscowego. W wyniku uchwalenia MPZP został bowiem utrzymany charakter rolny przedmiotowego terenu, co zasadniczo nie koliduje z zadaniami izb rolniczych, które dotyczą rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, ponieważ z uwagi na charakter przedmiotowego MPZP, który stanowi gwarant funkcjonowania gospodarstw rolnych, nie wynika aby uzyskanie takiej opinii mogło wpłynąć na ustalenia przyjęte w planie, tj. niejako dalsze zawężenie terenów rolnych, kosztem umożliwienia zabudowy nieruchomości skarżących, w sytuacji braku przesłanek do prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. W tych warunkach brak zasięgnięcia opinii izby rolniczej w trybie art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie stanowiło o istotności naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p., który dotyczy zawiadomień o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego. Nie można też nie dostrzec, że prawodawca w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie przewidział wprost aby organ planistyczny występował o opinie o projekcie planu miejscowego do izb rolniczych. Ustawa wyraźnie rozróżnia "opiniowanie" i "uzgadnianie", a jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej, a negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, bo kwestia czy rada gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Tak też ocena wpisuje się w prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. Z okoliczności, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, nie wynika konieczność opiniowania aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 2701/16; wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2022 r., II SA/Po 119/22; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 maja 2024 r., II SA/Go 4/24). Już chociażby samo istnienie takiego poglądu prawnego wyklucza uznanie, że brak opinii izby rolniczej stanowi kwalifikowaną postać, tj. istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z przedstawionego powyżej wywodu wypływa uprawniony wniosek, zgodnie z którym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym racjonalny prawodawca przewidział dopuszczalną/akceptowalną ułomności co do sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej. Stąd tylko istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego mogą prowadzić do nieważności uchwały rady gminy w całości lub części – czego w niniejszej sprawie najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.