II OSK 2851/24

II OSK 2851/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 421/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7, art. 83
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 28 ust. 1 i 2, § 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 77, art. 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 421/24 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr 1538/23 w przedmiocie nakazu doprowadzenia boksu garażowego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 421/24, oddalił skargę L. S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2023 r. nr 1538/23, w przedmiocie nakazu doprowadzenia boksu garażowego do stanu zgodnego z prawem.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy po przeprowadzeniu 18 listopada 2022 r. oględzin dachów boksów garażowych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. , wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachów ww. boksów garażowych na teren nieruchomości przy ul. [...] w W. . Podstawę wszczęcia tegoż postępowania stanowiły ustalenia z oględzin, że występuje spadek wód opadowych z dachów boksów garażowych przy ul. [...] na sąsiadującą bezpośrednio z nimi (w ostrej granicy) posesję przy ul. [...], gdzie realizowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ściana północna realizowanego budynku styka się z tylnymi ścianami boksów garażowych. Wody opadowe spływają z dachów garaży na ścianę budynku i niezabudowaną część posesji. Boksy garażowe nie posiadają odwodnienia wód opadowych z dachu przy pomocy rynien i rur spustowych.
Decyzją z 13 lutego 2023 r. nr IIOT/77/2023, PINB dla m.st. Warszawy nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym boksów garażowych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. poprzez odprowadzenie wód opadowych z ww. boksów garażowych za pomocą rynien i rur spustowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych bądź do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
Decyzja ta została uchylona po odwołaniu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją Mazowieckiego WINB z 27 kwietnia 2023 r. nr 499/23 a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB dla m.st. Warszawy wydał kilka decyzji administracyjnych w stosunku do przedmiotowych boksów garażowych, w tym m.in. decyzję z 26 września 2023 r., nr IIWT/267/2023, którą nakazał skarżącej doprowadzenie - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna – należącego do niej boksu garażowego usytuowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyposażenie ww. boksu garażowego w orynnowanie, tj. rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych bądź sekcji kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Mazowiecki WINB, wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
Mając na uwadze treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z których wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w przypadku stwierdzenia, że roboty te zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (np. przepisach techniczno-budowlanych), organ odwoławczy stwierdził, że spływ wody z dachów garaży bezpośrednio na ścianę znajdującego się w ostrej granicy z nimi budynku mieszkalnego i części niezabudowanej działki nr [...], narusza § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 2022 r."), zgodnie z którym, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).
Wobec powyższego zasadnym było nałożenie na skarżącą nakazu doprowadzenia przedmiotowego boksu garażowego do stanu zgodnego z prawem poprzez wyposażenie go w orynnowanie, tj. rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych bądź sekcji kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
Organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty odwołania wskazał, że z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynikają kompetencje organu nadzoru do wydawania m.in. nakazów doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, wskazując sposób w jaki należy tego dokonać. Przepis art. 51 tej ustawy znajduje zastosowanie również do już zakończonych robót budowlanych, zgodnie z ust. 7 tego artykułu. W takim przypadku, tj. zakończonych robót budowlanych, decyzji wydanej na podstawie art. 51 Pr.bud. nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a skoro tak, to jej wydanie nie jest ograniczone żadnym terminem.
Organ stwierdził, że w decyzji organu I instancji w sposób jasny i precyzyjny wskazano prace jakie należy wykonać aby doprowadzić sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem, zaś termin na ich wykonanie był wystarczający. Organ odwoławczy dodał, że Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, na czym (jej zdaniem) niewykonalność decyzji PINB dla m.st. Warszawy miała by polegać, a podnoszone w tym zakresie zarzuty oparte są wyłącznie na jej stanowisku niepopartym żadnym materiałem dowodowym. Odnośnie do podnoszonych w odwołaniu szkód wywołanych przez inwestycję realizowaną przez S., wskazano, że kwestia ta znajduje się poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego, a wszystkie związane z tym roszczenia mogą być dochodzone na odpowiedniej drodze sądowej przed sądem cywilnym.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 421/24, oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2023 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia boksu garażowego do stanu zgodnego z prawem.
Sąd wskazał na stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który odwołuje się do rozwiązań jakie przewiduje art. 50 ust. 1 tej ustawy. Jest tam uprawnienie organu do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Sąd podzielił stanowisko Mazowieckiego WINB, że z uwagi na treść art. 51 ust. 7 Pr.bud., przywołany wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. ma zastosowanie także do robót budowlanych już zrealizowanych i to bez względu na to, kiedy roboty te się zakończyły. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 Pr.bud., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Sąd stwierdził, że skarżąca myli się twierdząc, że kompetencje organów nadzoru budowlanego ograniczają się wyłącznie do kontroli procesu budowlanego będącego w toku, a nie do robót budowlanych już zakończonych. Świadczy o tym m.in. treść przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., w którym przyjęto, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska (lit. a), warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych (lit. b), zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (lit. c). Przepis ten stanowi konsekwencję zakresu zastosowania ustawy - Prawo budowlane, który został określony w art. 1 tej ustawy, stanowiącym, że Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Celem regulacji zawartych w przywołanej ustawie jest zatem ochrona interesu publicznego, przede wszystkim, ale nie tylko w trakcie przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów indywidualnych. Niewątpliwie rolą przepisów Prawa budowlanego jest bowiem także zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego, zagrożonego ze strony już wadliwie wykonanych obiektów budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09, LEX nr 1251884). Sąd wskazał, że z uwagi na dyspozycję art. 103 ust. 2 Pr.bud. przepisy tej ustawy z 7 lipca 1994 r., za wyjątkiem art. 48, mają zastosowanie również do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.
Sąd podzielił też stanowisko organu odnośnie tego, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa.
Taki stan prawny, obligował organy nadzoru budowlanego do zbadania zgodności inwestycji w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego, przy czym jedną z kluczowych przesłanek przemawiających za wdrożeniem trybu naprawczego z art. 50-51 Pr.bud. jest doprowadzenie do zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.
Sąd zauważył, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z 2002 r., na które powołały się w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, weszły w życie dopiero z dniem 16 grudnia 2002 r. Z treści § 330 tego rozporządzenia wynika, że do użytkowanych budynków wybudowanych wcześniej stosuje się tylko przepis § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje natomiast, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Powyższe oznacza, że słusznie zwraca uwagę Skarżąca, że do użytkowanych budynków istniejących przed wejściem w życie przepisów przywołanego rozporządzenia, nie może mieć zastosowania np. przepis § 28 1 ww. aktu prawnego, na który to powołały się w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, a który stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).
Sąd uznał jednak, że pomimo wadliwego wskazania przez organy ww. przepisu prawa materialnego, zapadłe rozstrzygnięcia są prawidłowe, albowiem należący do Skarżącej obiekt garażowy usytuowany na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. powinien być wyposażony w urządzenia służące do odprowadzania wody na teren działki, na której jest posadowiony. Przy tym "powinien" należy tu rozumieć jako "musi".
Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest to, że z akt administracyjnych wynika niezbicie (zob. wydruki z informacji z rejestru gruntów i budynków – k. 41-62), że przedmiotowe obiekty garażowe zostały zrealizowane nie jak wskazuje Skarżąca w latach sześćdziesiątych XX wieku, ale w roku 1970. Na tę datę wykonania obiektów garażowych wskazano w urzędowych rejestrach w postaci ewidencji gruntów i budynków (zob. pozycja "Rok/Wiek zakończenia budowy: 1970"). Skarżąca w żadnym razie nie podważyła zaś wiarygodności ww. danych i nie wykazała, ażeby akurat należący do niej boks garażowy nr [...] został wybudowany w innym czasie niż wszystkie te obiekty.
W ocenie Sądu, powyższe oznaczało, że do projektowania i budowy budynku Skarżącej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44). Tak też § 54 ust. 4 tego rozporządzenia przewidywał w istocie tożsamy obowiązek, jak obecnie czyni to § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z 2002 r., a mianowicie zabraniał odprowadzania wód opadowych na teren działki sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektów przed zawilgoceniem.
Sąd podkreślił, że obowiązek ten został podtrzymany i wyartykułowany w kolejnym rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) – zob. § 79, a które to rozwiązanie obecnie wyrażone zostało w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 2002 r.
Z uwagi na przywołane wyżej regulacje Sąd uznał, że kategorycznie wykluczają one możliwość zaakceptowania stanu istniejącego i stwierdzonego przez PINB dla m.st. Warszawy podczas oględzin w dniu 18 listopada 2022 r. W trakcie tych czynności ponad wszelką wątpliwość ustalono bowiem, i okoliczności tej w zasadzie nie kwestionuje Skarżąca, że tylna ściana ww. obiektów garażowych usytuowana jest w ostrej granicy z posesją przy ul. [...], a spadek z dachów tych garaży skierowany jest na właśnie na tę posesję sąsiednią. Tym samym, wody opadowe spływają z dachów garaży na ścianę budynku powstającego na sąsiedniej działce oraz niezabudowaną część tej nieruchomości. Sporne garaże nie posiadają odprowadzania wód opadowych z dachu przy pomocy rynien i rur spustowych.
Sąd stwierdził, że opisany wyżej stan faktyczny w oczywisty sposób narusza zakaz zamieszczony w § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, obowiązujący w dacie realizacji budynku garażowego należącego do Skarżącej. Przepis ten już wówczas stanowczo zabraniał odprowadzania wód opadowych na teren działki sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektów przed zawilgoceniem.
W rezultacie takich ustaleń, organy nadzoru budowlanego zasadnie zobowiązały Skarżącą do realizacji określonych robót budowlanych mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, albowiem bez wątpienia, choć błędnie organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały podstawę prawną takiego obowiązku, to istniały przepisy, w świetle których Skarżąca zobligowana jest do wykonania określonych robót i usunięcia stanu naruszającego prawo.
Zdaniem Sądu, na aprobatę nie zasługiwały również te zarzuty skargi, w których jej autorka sygnalizuje, że z ustaleń organów nie wynika jednoznacznie, ażeby to akurat należący do Skarżącej garaż skierowany był na posesję sąsiednią przy ul. [...]. Sąd zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności z mapy terenu znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (zob. k. 28) wynika jednoznacznie, że także budynek garażowy nr [...] - będący własnością Skarżącej - położony na działce nr ew. [...] obręb [...] znajduje się w ostrej granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] przy ul. [...] w W. , a przy tym bezpośrednio sąsiaduje z powstającym na tej działce budynkiem, co oznacza, że również tego obiektu budowlanego dotyczą ustalenia wskazujące na odprowadzanie wód opadowych na teren nieruchomości sąsiedniej. Fakt ten znajduje potwierdzenie również w ogólnodostępnych mapach terenu (dostępne na - www.geoportal.gov.pl).
Sąd nie podzielił ponadto tych argumentów skargi, w których podnoszone są wątpliwości Skarżącej, czy wobec braku przysługującego jej prawa własności do innego gruntu, na którym zlokalizowany jest garaż, a na który możliwe jest odprowadzanie wód opadowych z tego budynku, decyzja organu I instancji jest wykonalna. Sąd zauważył, że to na Skarżącej spoczywa obowiązek zastosowania takich rozwiązań technicznych, które umożliwią zbieranie i odprowadzanie wód opadowych na teren należącej do niej nieruchomości bądź do systemu kanalizacji miejskiej. Zasadnie przyjęły poza tym organy, że uwzględniając dzisiejsze rozwiązania techniczne, bezsprzecznie realizacja przedmiotowego obowiązku jest faktycznie możliwa, np. poprzez zrealizowanie bezpośrednio pod budynkiem garażu dołu chłonnego bądź zbiornika retencyjnego.
Za chybione Sąd uznał także te zarzuty Skarżącej, która uważa, że to organ nadzoru budowlanego oraz inwestor realizujący budynek na sąsiedniej nieruchomości, zobowiązani byli do podjęcia działań już na etapie projektowania nowej inwestycji, zmierzających do uwzględnienia i rozwiązania problemu z odprowadzaniem wód opadowych z budynku garażu Skarżącej. Sąd wyjaśnił, że to na Skarżącej, jako właścicielu obiektu budowlanego zrealizowanego niezgodnie z przepisami spoczywa obowiązek zapewnienia stanu zgodnego z prawem, w tym zabezpieczenia budynku w taki sposób, aby nie dochodziło do odprowadzania wód opadowych na teren działki sąsiedniej. Nie sposób natomiast wymagać od właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką Skarżącej, aby to oni niejako "wyręczali" Skarżącą w ciążących na niej powinnościach. Fakt wykonania już takiego zabezpieczenia przez właściciela sąsiedniego terenu na należącym do niego obiekcie, co zresztą zrozumiałe w sytuacji istniejącego zagrożenia dla powstającej zabudowy, nie zwalnia więc Skarżącej z wykonania nakazów orzeczonych w drodze zaskarżonych decyzji.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały bezpośredni związek z wynikiem sprawy tj:
1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwane dalej także Pr.bud. lub ustawą) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazu "doprowadzenia boksu garażowego usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wyposażenie ww. boksu garażowego w orynnowanie, tj. rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych bądź do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna", pomimo braku wykazania, iż realizacja robót budowlanych związanych z budową garażu w latach 60 - tych ub. wieku nastąpiła z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa,
2. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącą wskazanych w pkt 1 obowiązków w sposób ogólnikowy, powielający zapis ustawowy, nadto bez uprzedniego ustalenia, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym na nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiednich, istnieje realna możliwość zrealizowania przez L. S. nakazu w sposób zgodny z obowiązującym prawem i zasadami sztuki budowlanej,
3. § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie wskazanych tam kryteriów do oceny prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w latach sześćdziesiątych XX wieku, a zatem w czasie, gdy przepis ten jeszcze nie występował w systemie prawnym, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że przedmiotowa regulacja obowiązuje z mocą wsteczną,
4. § 54 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44), poprzez bezpodstawne uznanie, iż statuował on bezwzględny zakaz odprowadzania wód opadowych na teren działki sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sytuacji, gdy bezpośrednio z treści przedmiotowej regulacji wynika, że zakaz miał charakter względny, tzn. uzależniony od potencjalnych skutków.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy wskazuje na naruszenie:
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nie ustaleniu przez organy administracji budowlanej stanu faktycznego nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich w dacie zakończenia robót budowlanych, w tym sposobu odprowadzania wód opadowych, pod kątem zagrożeń wskazanych w obowiązujących wówczas przepisach Prawa budowlanego, a następnie błędne rozpoznanie materiału dowodowego, co skutkowało całkowicie bezpodstawnym uznaniem, że ponad 50 lat temu obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie obowiązującymi wówczas przepisami i sztuką budowlaną,
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 K.p.a. poprzez przeprowadzenie w dniu 18 listopada 2022 r. oględzin nieruchomości L. S. i nieruchomości sąsiednich bez zapewnienia możliwości uczestniczenia skarżącej w tej czynności z uwagi na niepowiadomienie o jej terminie i tym samym możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do przebiegu tej czynności,
7. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie wybranych spośród zawartych w skardze z dnia 26 stycznia 2024r zarzutów, z pozostawieniem poza rozpoznaniem zarzutu dotyczącego braku ustaleń PINB dotyczących stanu faktycznego budowy w dacie zakończenia prac budowlanych, zaniechanie przez PINB ustalenia przepisów prawa obowiązującego w dacie realizacji robót budowlanych związanych z budową garażu skarżącej, wydania decyzji z dnia 26 września 2023 r. na podstawie czynności wykonanych bez udziału skarżącej z powodu nie powiadomienia jej o terminie, naruszenia słusznego interesu skarżącej poprzez obciążenie jej kosztami usunięcia skutków inwestycji realizowanej przez S.,
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający równość stron wobec prawa oraz podważający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż pomimo rażącego naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy prawa budowlanego, jego decyzja z dnia 26 września 2023 r. jest prawidłowa.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekła się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżącej kasacyjnie czyni podniesione względem wyroku zarzuty uzasadnionymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. S. jest nieuzasadniona.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja pomimo błędnego wskazania w niej jako podstawy prawnej § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zamiast § 54 ust. 4 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. z 1966 r. Nr 10 poz. 44) narusza prawo poprzez nakazanie skarżącej doprowadzenie - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna – należącego do niej boksu garażowego usytuowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyposażenie ww. boksu garażowego w orynnowanie, tj. rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych bądź sekcji kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. wydruki z informacji rejestru gruntów i budynków zawarte w aktach administracyjnych uzasadniał przyjęcie w sprawie stanu faktycznego tj. wybudowania boksów garażowych w 1970 r. nie zaś jak uważa skarżąca w latach sześćdziesiątych XX wieku. Zatem należało skonfrontować obowiązujące wówczas przepisy dotyczące odprowadzania wody z nieruchomości budowlanych na tereny sąsiednie z faktem pobudowania przedmiotowych garaży. Takiej oceny prawnej w zaskarżonej decyzji zabrakło bo organy wadliwie zastosowały do budynków garażowych powstałych w 1970 r. przepisy nieobowiązującego w czasie ich wybudowania § 28 rozporządzenia z 2002 r., które weszło w życie dopiero 16 grudnia 2002 r. Jednak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wadliwość ta nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji bowiem § 54 ust. 4 zarządzenia z 1966 r. przewidywał zakaz odprowadzania wód opadowych na teren sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektów przed zawilgoceniem.
Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie w zarzutach skargi kasacyjnej dla wydania kwestionowanego nakazu doprowadzenia boksu garażowego do stanu zgodnego z prawem nie było konieczne ustalenie czy sposób odprowadzania wody z garażów pobudowanych w 1970 r. odbywał się wówczas w sposób niezabezpieczający terenu sąsiedniego przed zawilgoceniem, a tego jej zdaniem organy zaniechały. Istotne było to, czy wówczas istniał podobny do obecnego zakaz odprowadzania wód opadowych z nieruchomości na teren sąsiedni. Treść § 54 ust. 4 zarządzenia z 1966 r. okoliczność tą potwierdza a zatem stwierdzony obecnie brak odprowadzenia wody z dachu garażu na teren własnej działki, zalewanie nieruchomości sąsiedniej wypełniał znamiona obowiązującego wówczas zakazu i wymagał reakcji organu budowlanego poprzez nakazanie doprowadzenia systemu odprowadzania wody opadowej z dachu garażu do stanu zgodnego z obowiązującymi obecnie przepisami tj. § 28 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. poprzez odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wobec tego Sąd słusznie uznał, że pomimo wskazania wadliwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.
Przywołane regulacje jednoznacznie wykluczały uznanie za zgodny z prawem stanu faktycznego stwierdzonego w protokołach oględzin. Przepis § 54 ust. 4 zarządzenia z 1966 r. wykluczał zgodność z prawem odprowadzania wody opadowej na teren nieruchomości sąsiedniej zatem stwierdzone zalewanie wodą opadową z dachu garażu ściany nowopowstałego w ostrej granicy między sąsiadującymi bezpośrednio działkami budynku wielorodzinnego wymagało reakcji organu i wskazania sposobu (wydania nakazu) doprowadzenia tego stanu do zgodności z prawem poprzez skanalizowanie tych wód w sposób wskazany w § 28 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.
Należy zatem przyjąć, że realizacja garażu w 1970 r. nastąpiła z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa.
Zdaniem NSA, zarzut zbyt ogólnikowego sformułowania rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji jest niezasadny. Organ nadzoru wskazał w wystarczający sposób jak należy odprowadzać wodę z dachu garażu tj. poprzez wyposażenie ww. boksu garażowego w orynnowanie, tj. rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych bądź sekcji kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Zobowiązana do wykonania ww. nakazu może zatem zadecydować, które rozwiązanie jest technicznie uzasadnione w stanie faktycznym istniejącym na jej terenie. Wbrew temu co podnosi skarżąca nie jest to nakaz niewykonalny albowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że S. (właściciel zalewanego budynku) przedstawił rozwiązanie techniczne, które pozwoli na odprowadzanie wód opadowych z dachu garażów na teren działek, gdzie zlokalizowane są garaże. W ocenie NSA, w sytuacji kiedy cała działka skarżącej jest zabudowana garażem, a nadto jest połączona z innymi garażami z od lewej i prawej strony, z tyłu znajduje się zalewany budynek a od frontu znajduje się wjazd do garażu, rozwiązanie zaproponowane przez S. zasługuje na akceptację i jeśli skarżąca i pozostali właściciele sąsiednich garaży wyrażą zgodę będzie ono odpowiadać nałożonemu decyzją nakazowi. Jak wynika z akt administracyjnych sprowadza się to do wybudowania na dachach garaży konstrukcji, która zmieni kierunek spadku wód opadowych w stronę przeciwną do dotychczasowej oraz skanalizowanie tej wody w orynnowaniu poziomym i pionowym, które będzie kierować wodę na teren nieutwardzony obok ścian skrajnych garaży. Ponadto według deklaracji S. rozwiązanie to zostanie przez nią sfinansowane.
Za zasadny można uznać zarzut naruszenia § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania z racji wybudowania garażu najpóźniej w 1970 r. Jednak uchybienie to nie ma znaczenia na legalność wydanej decyzji albowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji garaż powinien spełniać wymóg z § 54 ust. 4 zarządzenia z 1966 r., który odnosił się do zakazu odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedni a zatem w istocie wymóg ten odpowiada zakazowi z § 28 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. To prowadzi do wniosku, że doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z prawem poprzez montaż orynnowania miał podstawy prawne zarówno w chwili wybudowania garażu jak i obecnie. W obu stanach prawnych wymagane było zabezpieczenie nieruchomości sąsiedniej przed skutkami odprowadzania wód opadowych.
Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie Sąd nie naruszył § 54 ust 4 zarządzenia z 1966 r. poprzez błędną jego wykładnię uznając sformułowany tam zakaz odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedni za bezwzględnie obowiązujący, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie zakaz ten ma charakter względny i zależy od wskazanych tam skutków tj. gdy odprowadzenie wody opadowej odbywa się w sposób niezabezpieczający przed zawilgoceniem nieruchomości sąsiedniej. W ocenie NSA, przepis ten miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy bowiem wody opadowe z garażu, który zajmuje całą działkę, na której został zlokalizowany, spływały w sposób niekontrolowany na teren sąsiadujący a zatem nie można tutaj mówić o jakimkolwiek zabezpieczeniu przed zawilgoceniem terenu sąsiedniego.
W ocenie NSA, nie doszło w okolicznościach sprawy do naruszenia przepisów dotyczących prawidłowego ustalenia stanu faktycznego tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Organy aby wydać nakaz doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem nie musiały odnosić się do warunków obowiązujących ponad 50 lat temu kiedy powstał przedmiotowy garaż. Można hipotetycznie założyć, że wówczas garaż dysponował orynnowaniem, które przez te wszystkie lata uległo destrukcji i zużyciu z uwagi na upływ czasu i narażenie na niekorzystne warunki atmosferyczne. Niemniej jednak organ prowadzący postępowanie nie ocenia wówczas istniejącego stanu w zakresie zgodności z przepisami prawa budowlanego ale ma za zadanie ocenić czy aktualny stan obiektu jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi ponad 50 lat temu jak i obecnie. Skoro ustalono, że odprowadzanie wód opadowych na teren sąsiedni podlegało regulacjom prawa budowlanego i obecna sytuacja nie spełnia wymogów prawa w tym zakresie, to należało wydać nakaz doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem (ówcześnie jak i teraz obowiązującym).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 K.p.a. ustalającego obowiązek organu zawiadomienia o planowanej czynności oględzin oraz uprawnienie strony do uczestniczenia w niej i składania wyjaśnień czy zadawania pytań, poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w tej czynności gdyż nie została ona o niej powiadomiona, należy wskazać, że uchybienie procesowe, a z takim mamy do czynienia, może stanowić podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu, gdy wykaże się, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, niezapewnienie udziału skarżącej w oględzinach zaplanowanych na dzień 18 listopada 2022 r. wynikało z tego, że organ prowadził postępowanie wadliwie uznając za właściciela garaży przy ul. [...] jedynie Miasto Stołeczne Warszawa, które zostało o tej czynności powiadomione. Wada ta stanowiła podstawę uchylenia poprzednio wydanej decyzji. W ponownym postępowaniu organ nadzoru powiadomił nowe strony w tym skarżącą o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym protokołem oględzin z 18 listopada 2022 r. Skarżąca jak wynika z akt administracyjnych zapoznała się dowodami w sprawie lecz nie zakwestionowała tychże przed ponownym wydaniem decyzji. Reakcją na zgromadzone w sprawie materiał dowodowy było jej pismo z 26 lipca 2023 r. adresowane do p.o. Dyrektora ZGN [...], w którym zwracała uwagę na zawilgocenie jej garażu związane z wybudowaniem sąsiedniego budynku wielorodzinnego przez S. Po wydaniu decyzji nakazującej doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z prawem poprzez montaż orynnowania wniosła odwołanie a następnie skargę do sądu, w których kwestionowała ustalenia organów. Zatem miała ona pomimo braku jej udziału w oględzinach możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawie. Wobec powyższego nie może obecnie skutecznie zarzucać, że brak jej udziału w oględzinach 18 listopada 2022 r. miał istotny wpływ na wynik sprawy. Jej stanowisko zostało przez organy ocenione i mimo to organy uznały, że doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z prawem budowlanym jest zasadne i ma umocowanie prawne.
Odnośnie do zarzutu nierozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze NSA wyjaśnia, że Sąd nie ma obowiązku odnosić się do każdego z postawionych zarzutów a ma jedynie obowiązek wskazać w uzasadnieniu m.in. podstawę prawną wydanego wyroku oraz jej uzasadnienie. Sąd nie musi odnosić się do zarzutów, które uważa za oczywiście bezzasadne oraz, które nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Stan faktyczny garażu w czasie jego powstania przeszło 50 lat temu, wydanie decyzji na podstawie czynności, w których skarżąca nie uczestniczyła, obciążenie skarżącej kosztami, które ona wiąże z wybudowaniem budynku przez S. nie miało znaczenia dla wydania nakazu doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem. Istotą było ustalenie, że garaż nie posiada orynnowania, które jest konieczne aby dochować wymogu prawa budowlanego w zakresie zakazu odprowadzania wód opadowych z własnej nieruchomości na teren sąsiedni. Ustalenia organów potwierdziły, że odprowadzanie wód opadowych wbrew zakazowi ma miejsce dlatego nałożył decyzją wykonanie orynnowania w sposób wskazany w rozstrzygnięciu decyzji.
Zdaniem NSA, nie została naruszona zasada prowadzenia postępowania przez organy w sposób budzący zaufanie stron postępowania z art. 8 K.p.a. Skarżąca będąc stroną w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu miała zapewniony czynny w nim udział i zapoznała się w dowodami. Mogła i skorzystała z prawa wyrażenia swojego zdania odnośnie ustaleń organów i przyjętej przez nie kwalifikacji prawnej stanu faktycznego (odwołanie, skarga).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.