II OSK 2845/25

II OSK 2845/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 72/25 - Postanowienie WSA w Kielcach z 2025-09-26
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/25 o odrzuceniu skargi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie przedstawienia kandydatowi na dyrektora teatru warunków organizacyjno-finansowych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 26 września 2025 r., II SAB/Ke 72/25, odrzucił skargę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie przedstawienia kandydatowi na dyrektora Teatru [...] w K. warunków organizacyjnych i finansowych.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uczynił bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie przedstawienia kandydatowi na dyrektora Teatru [...] w K. A.B. warunków organizacyjnych i finansowych na podstawie art. 16 ust. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej: u.o.p.d.k.). Podano, że po przeprowadzeniu postępowania konkursowego w dniu [...] 2025 r. wskazany został kandydat na dyrektora Teatru [...] w K., A.B. Organ nie podjął jednak dalszych czynności zmierzających do powołania tego kandydata na wskazane stanowisko (zamiast tego podjął uchwałę w sprawie ogłoszenia nowego konkursu). Zdaniem skarżącego przedstawienie kandydatowi na dyrektora teatru warunków organizacyjnych i finansowych stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), co za tym idzie kognicją sądu administracyjnego objęta jest również bezczynność organu w tym zakresie. Minister powołał się na administracyjny charakter tej czynności, a także bezwzględny obowiązek jej podjęcia. Wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu spornej bezczynności, organ wyjaśnił, że zawarł z Województwem Świętokrzyskim umowę w sprawie prowadzenia Teatru [...] w K. jako wspólnej instytucji kultury, z której wynikają jego obowiązki w zakresie finansowania instytucji, a także uprawnienie do uzgadniania powołania dyrektora.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że umowa zawierana przez organizatora z dyrektorem instytucji kultury, o której mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k., ma charakter cywilnoprawny. Województwa składa ofertę, negocjuje z kandydatem warunki umowy, a następnie strony składają oświadczenia woli w celu jej zawarcia. Zaangażowane podmioty są wobec siebie równorzędne, a Województwo nie działa jako organ administracji publicznej. Umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury teatru zawarta z Ministrem 24 kwietnia 2020 r. – na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.d.k. – nie przyznaje stronie skarżącej żadnych uprawnień ani obowiązków w zakresie tych warunków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd przyznał, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych akt powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma podwójny charakter (jest zarówno aktem publicznoprawnym, jak i aktem wywołującym skutki w sferze prawa pracy). Zauważył jednak, że poglądu tego nie sposób rozszerzać na uprzednie przedstawienie kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k., warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., zwłaszcza że na tym etapie, nawet pomimo wyłonienia kandydata, nie dochodzi jeszcze do jego powołania na to stanowisko. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że organ – przed ostatecznym zawarciem umowy – w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania – najpierw składa swoistą "ofertę" w zakresie jej szczegółowych uwarunkowań (pkt 1), następnie negocjując i uzgadniając z kandydatem jej warunki i program działania instytucji (pkt 2). Dopiero po przeprowadzeniu ww. czynności, w rezultacie zgodnych oświadczeń stron zostaje zawarta umowa, w której zostają określone warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (pkt 3). Podejmowane przed zawarciem tej umowy działania (w tym określone w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k.) mają charakter cywilnoprawny, zaangażowane podmioty są wobec siebie równorzędne i nie ma tutaj miejsca na władcze podporządkowanie – które jest charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych.
Skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy przedstawienie kandydatowi na dyrektora teatru warunków i finansowych to realizacja czynności administracyjnej;
2. art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność dotycząca innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na rozbieżności i niespójności pomiędzy uzasadnieniem a podaną podstawą prawną poprzez podanie jako podstawy prawnej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który dotyczy innych przyczyn odrzucenia skargi niż brak właściwości sądu administracyjnego.
Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie faktu, że statuuje on obowiązek dokonania przez organ czynności materialno-technicznej polegające na przedstawieniu kandydatowi na dyrektora warunków organizacyjno-finansowych, które poprzedza czynności uzgodnienia treści umowy dokonywane pomiędzy równorzędnymi podmiotami.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, względnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynność polegająca na przedstawieniu kandydatowi na dyrektora instytucji kultury warunków organizacyjnych i finansowych jest podejmowana w sprawie indywidualnej, a jej realizacja jest bezpośrednio związana z uprawnieniem kandydata do zawarcia umowy i ostatecznie powołania na stanowisko dyrektora. Spełnia zatem wszystkie warunki konieczne do uznania jej za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
2. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 9 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji o braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.
3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że przedstawienie przez organizatora, tj. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego kandydatowi na dyrektora danej instytucji kultury – Teatru [...] w K. warunków organizacyjno-finansowych tej instytucji nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem (m. in.) aktów lub czynności podjętych w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.).
Jak wskazał NSA w uchwale siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, są to zatem akty lub czynności, które: (1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; (2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; (3) mają charakter publicznoprawny; (4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k. kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można – a w przypadkach instytucji wymienionych w rozporządzeniu (do których należy Teatr [...] w K.) trzeba – wyłonić w drodze konkursu.
Stosownie do art. 15 ust. 5 tej ustawy, organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. W myśl art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. organizator przedstawia kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w ust. 2, warunki organizacyjno-finansowe instytucji kultury, określone z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5.
Przedstawienie kandydatowi na dyrektora instytucji kultury, wyłonionemu w drodze konkursu, warunków organizacyjno-finansowych tej instytucji, jest zatem jedną z szeregu czynności podejmowanych przez organizatora danej instytucji kultury, które zmierzają do zawarcia z nim umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Z powołanych przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką czynność. Nie ma cech aktu publicznoprawnego, nie ma charakteru władczego, nie jest też aktem samodzielnym i odrębnym, pozostającym w bezpośrednim związku z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Jest czynnością inicjującą procedurę negocjacyjną mającą na celu zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są zaś sądy powszechne.
4. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji powołał i przytoczył treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego, przywołanie w ostatnim zdaniu uzasadnienia pkt 6 zamiast pkt 1 tego przepisu uznać należy za omyłkę pisarską.
5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczący zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
6. W odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą, w składanych samodzielnie pismach w toku postępowania, wniosków/postulatów o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiot sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy i wystarczające jest rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.