II OSK 2845/20

II OSK 2845/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 86/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-07-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 52 ,  art. 51,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 86/20 w sprawie ze skargi M. N. i H. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od M. N. i H. W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 86/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu skargi M. N. i H. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 7 października 2019 r. nr ... (znak: ...) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z 3 grudnia 2019 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. W. i M. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 7 października 2019 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku.
Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 26 sierpnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa w K. przy ul. B. 18 zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zobowiązanie H. W. oraz M. N., właścicieli nieruchomości położonej przy ul. B. ... w K., do przywrócenia stanu poprzedniego ściany elewacyjnej budynku położonego przy ul. B. ... w K., przez usunięcie zabudowy otworu okiennego oraz dokonanie oględzin.
Ze sporządzonego w dniu 17 września 2019 r. przez pracowników PINB protokołu kontroli nr ... wynika, że M. W. dokonała częściowej zabudowy okna zlokalizowanego w łazience, znajdującego się w ścianie szczytowej budynku, a na wykonane roboty budowlane nie miała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Budowę rozpoczęto i zakończono w 2013 r. W wyniku kontroli ustalono, że M. W. miała podpisaną umowę najmu z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w W.. Następnie aktem notarialnym z 15 czerwca 2016 r. M. W. zakupiła wynajmowany lokal od gminy i w tym samym dniu darowała go, aktem notarialnym, H. W. i M. N..
Ponadto PINB uzyskał informację od Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w W., że na podstawie posiadanych materiałów archiwalnych można stwierdzić, iż wniosek o zgodę na zabudowanie okna nie był przez najemcę zgłaszany oraz że zgody nie udzielono również ustnie. Jednocześnie ZGM poinformował, że w 2013 r. Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej w K. przy ul. B. również nie zgłaszał problemu zabudowy okna w lokalu nr ...
Pismem z 7 października 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnie wykonanej częściowej zabudowy okna w lokalu nr ... przy ul. B. ... w miejscowości K., działka nr ..., oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z 7 października 2019 r. PINB nakazał H. W. i M. N., właścicielom lokalu nr 10 przy ul. B. ... w K., działka ..., "przywrócenie do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce ... poprzez usunięcie wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy okna w lokalu nr ... przy ul. B. ... w miejscowości K. Najemca w momencie wykonywania zabudowy nie posiadał zgody Wspólnoty Mieszkaniowej i właściciela obiektu tj. Gminy W. oraz pozwolenia, zgłoszenia".
Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyli H. W. oraz M. N., wskazując m.in., że nie doszło do samowoli budowlanej tylko do przebudowy obiektu za zgodą ustną Wspólnoty, która przez 4 lata nie kwestionowała częściowej zabudowy okna dokonanej przez M. W.
Utrzymując w mocy decyzję PINB z 7 października 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 3 grudnia 2019 r. – WWINB stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie legalności wykonania robót budowlanych polegających na częściowym zmniejszeniu otworu w ścianie budynku wielorodzinnego w lokalu nr ..., przy ul. B. ... w miejscowości K., działka ... Zgodnie z oświadczeniem M. W. złożonym do protokołu nr ... z 17 września 2019 r. częściowe zabudowanie okna nastąpiło w 2013 r. bez pozwolenia oraz zgłoszenia. W ocenie WWINB, organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę budynku wielorodzinnego, wskazując, że zgodnie z art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej "Prawo budowlane" ) wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji bądź tworzeniu otworów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zarazem organ II instancji podkreślił, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku, stanowi tzw. czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ ściana, w której powiększono otwór okienny, stanowi część nieruchomości wspólnej. Inwestorzy, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości, powinni byli legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. np. zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku). I choć w postępowaniu z art. 51 Prawa budowlanego – który to przepis stanowił podstawę prawną wydania decyzji PINB – nie żąda się oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak z uwagi na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ma podstaw do zalegalizowania przez organ wykonanych robót budowlanych.
W tym kontekście WWINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, iż roboty budowalne powodujące zmianę elewacji budynku dotyczyły głównie mieszkania nr ..., to jednak zamurowanie okna w ścianie, stanowiącej część wspólną budynku, wymagało zgody Wspólnoty. Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że mieszkańcy w podjętej przez Wspólnotę uchwale nr 1 z 27 sierpnia 2019 r., wbrew zapewnieniom skarżących, nie wyrazili zgody na częściowe zamurowanie otworu okiennego. W ocenie WWINB w sprawie nie ma znaczenia to, że Gmina W. nie kwestionowała zabudowy okna przez cztery lata oraz w dniu podpisywania umowy sprzedaży z M. W. Nie można tej sytuacji uznać za wyrażenie przez Gminę zgody na taki stan faktyczny i prawny. Dla rozpoznania sprawy nie ma także znaczenie wykonanie innych robót budowlanych przez mieszkańców budynku wielorodzinnego, bowiem nie te roboty stanowiły przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym, zdaniem organu drugiej instancji, PINB prawidłowo ustalił, że częściowo zamurowany otwór okienny został wykonany w drodze samowoli budowlanej, niezgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz prawidłowo zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, nakazując H. W. i M. N. przywrócenie do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce [...]. Nie było bowiem możliwości pozostawienia wykonanych robót budowlanych, bez zgody współwłaścicieli budynku. Według WWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo określił również adresatów obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu - lokalu mieszkalnego, w którym wykonano roboty. Jak zaś wynika z protokołu kontroli sporządzonego 17 września 2019 r., inwestor M. W. utraciła tytuł prawny do nieruchomości w dniu 15 czerwca 2016 r., przekazując lokal na rzecz H. W. oraz M. N.. Zatem decyzja PINB została słusznie wydana i skierowana do właścicieli nieruchomości, którzy mają możliwość wykonania nakazu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.
Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M. N. i H. W., którzy wnieśli o: uchylenie decyzji w całości, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu pozwu, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, uznając je za niezasadne bądź pozbawione wpływu na wynik sprawy.
Na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. Skarżący podtrzymali skargę, a ponadto, w jej uzupełnieniu, złożyli pismo procesowe datowane na 20 lipca 2020 r. Skarżący podkreślili, że wykonanie decyzji PINB może stworzyć zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników lokalu nr ..., gdyż przywrócenie stanu poprzedniego spornego okna będzie się wiązać z koniecznością demontażu istniejącego otworu wentylacyjnego, a na wykonanie nowego, niezbędnego do funkcjonowania istniejącego pieca gazowego, Skarżący nie dysponują wymaganym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością (częściami wspólnymi budynku) na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że obie decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w sprawie nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako skierowane, w świetle dotychczasowych ustaleń organów, do niewłaściwych adresatów.
Sąd zaznaczył, iż poza sporem jest:
– że M. W. (zwana też dalej "inwestorką" ) – poprzednia właścicielka (w dniu 15 czerwca 2016 r.), a wcześniej najemczyni (co najmniej od 2012 r.; k. 4 akt adm. I inst.), przedmiotowego lokalu nr ... – dokonała w 2013 r. częściowej zabudowy okna znajdującego się w ścianie szczytowej ww. budynku, na wysokości tego lokalu (jego łazienki), bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani bez dokonania zgłoszenia;
– prawidłowość zakwalifikowania przez organy wykonanych robót jako " przebudowy" ww. budynku – przez którą to przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a in principio Prawa budowlanego, rozumie się "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji".
Zdaniem Sądu, dostateczne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym mają również ustalenia organów, że ani inwestorka, w dacie wykonywania robót budowlanych (w 2013 r.), ani obecni właściciele lokalu nr ..., nie legitymowali się, i nadal nie legitymują, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym inkryminowaną, częściową zabudowę okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. B. ...
Sąd zaznaczył, że źródłem takiego prawa nie może być bezsporny fakt kilkuletniego tolerowania wykonanych samowolnie robót – i to zarówno przez pierwotnego właściciela ww. budynku, tj. przez Gminę W., a następnie przez powstałą (w związku z wyodrębnieniem własności lokali w tym budynku) Wspólnotę Mieszkaniową. Zgodnie bowiem z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Jak z powyższego wyliczenia wynika, źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być samo bierne zachowanie się dysponenta obiektu budowlanego, niesprzeciwiającego się wykonywaniu określonych robót (o ile nie jest ono wyrazem zawartej uprzednio, choćby w sposób dorozumiany, umowy przewidującej uprawnienia do wykonywania określonych robót budowlanych – co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w świetle poczynionych ustaleń organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na wykonaną w 2013 r. częściową zabudowę okna w ścianie elewacyjnej budynku – stanowiącą w sensie prawnym, jak to już wyżej wskazano, przebudowę budynku (wielorodzinnego) – wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. Doszło tym samym do wykonania robót budowanych – innych niż określone w art. 48 oraz w art. 49b Prawa budowlanego – w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji PINB zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do wdrożenia tzw. procedury legalizacyjnej (naprawczej), unormowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że w ramach takiej procedury wprawdzie nie żąda się oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że kwestia istnienia takiego prawa nie podlega w niej badaniu. Przeciwnie, zgodnie ze stanowiskiem dominującym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15; por. też wyroki NSA: z 03.07.2012 r., II OSK 755/11; z 01.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 06.03.2014 r., II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r., II OSK 490/13; z 31.03.2015 r., II OSK 2079/13). Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę albo legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega tylko na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo m.in. w art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.bud (por. wyroki NSA: z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15; z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12).
Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (zob. wyrok NSA z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15, CBOSA; por. też wyrok NSA z 29.03.1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w przypadku budynku wielorodzinnego, w którym doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych, ściany zewnętrzne (elewacyjne) takiego budynku wchodzą w skład " nieruchomości wspólnej" w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 532, z późn. zm.; w skrócie " u.w.l.") – którą, zgodnie z tym przepisem, stanowią: grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali – w której to nieruchomości udziały posiadają wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali (zob. art. 3 ust. 1 u.w.l.). W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko WWINB, że zamurowanie (tu: częściowe) okna w ścianie budynku stanowiącej jego część wspólną (verba legis:" nieruchomość wspólną") wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej (por. art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Uściślając, zdaniem Sądu zgody takiej wymaga zarówno legalne zabudowanie części okna w ścianie budynku, jak i ewentualne zalegalizowanie samowolnie wykonanej takiej zabudowy. W kontrolowanej sprawie takiej zgody Wspólnota dotychczas nie wyraziła – co wynika jasno z treści uchwały nr 1 z 27 sierpnia 2019 r., znajdującej się w aktach administracyjnych (I inst.) sprawy. Skarżący nie przedstawili zaś orzeczenia sądu cywilnego, mogącego zastąpić wymagana zgodę Wspólnoty (zob. art. 24 u.w.l.).
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaistniały przesłanki do wydania przez PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce ... przez usunięcie wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy okna w (na wysokości) lokalu nr ...
Istotne zastrzeżenia Sądu budziło jednak określenie adresatów tego nakazu.
W świetle art. 52 Prawa budowlanego, decyzja nakazowa, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, może bowiem zostać skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Należy zgodzić się z WWINB, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech kategorii podmiotów jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Kontrolowana decyzja PINB został skierowana do skarżących, jako aktualnych właścicieli lokalu nr ..., którzy – jak ustaliły organy – nie byli inwestorami samowolnie wykonanej zabudowy części okna. W związku z tym Sąd zauważył, że skoro – jak to słusznie ustaliły organy – skarżący nie legitymowali się tytułem prawnym umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wykonanej, częściowej zabudowy okna, to nie sposób przyjąć, aby legitymowali się tytułem uprawniającym do rozbiórki owej zabudowy. W każdym razie taka okoliczność nie wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i materiałów.
W konsekwencji Sąd podzielił zarzut skarżących, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy skarżący – w zakresie obowiązku przywrócenia zabudowanej części okna do stanu poprzedniego – nie należą do żadnej z kategorii podmiotów wyszczególnionych w art. 52 Prawa budowlanego. Nie są bowiem, co bezsporne, inwestorami samowolnie wykonanych robót (inwestorką, wedle ustaleń organów, była M. W.), właścicielami (wyłącznymi) nieruchomości wspólnej - ściany szczytowej budynku, w której dokonano inkryminowanej zabudowy części okna (przysługuje im jedynie udział w nieruchomości wspólnej, wynoszący, według oświadczenia skarżących, ...), ani zarządcą obiektu (zarządzanie nieruchomością wspólną, w tym za pośrednictwem wybranego zarządu albo ustanowionego zarządcę, leży w gestii wspólnoty mieszkaniowej).
Sąd podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na gruncie art. 52 Prawa budowlanego nakaz wykonania robót budowlanych dotyczących części wspólnej budynku obejmującego wyodrębnione lokale – a taki charakter ma z pewnością nakaz usunięcia (rozebrania) wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku – winien być skierowany, co do zasady, do wspólnoty mieszkaniowej, a nie do indywidualnych właścicieli lokalu (por. np. wyroki NSA: z 14.02.2019 r., II OSK 619/17; z 23.05.2019 r., II OSK 1707/17 – CBOSA). Wszelkie zaś odstępstwa od tej zasady winny być przez organ wnikliwie rozważone i uzasadnione, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy takiego uzasadnienia nie może stanowić stwierdzenie zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, że jeżeli inwestor utracił tytuł prawy do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu - lokalu mieszkalnego, w którym wykonano roboty. Uszło bowiem uwadze WWINB, że "obiektem" samowolnie wykonanych robót budowlanych nie był w tym przypadku lokal mieszkalny (a w każdym razie: nie wyłącznie lokal mieszkalny), lecz nieruchomość wspólna (ściana szczytowa budynku), w odniesieniu do której ani inwestorka, ani obecni właściciele lokalu nr ... nie legitymowali się (i nadal nie legitymują) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyłaniające się z całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko WWINB, że skarżący wprawdzie nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym legalizację wykonanej samowolnie częściowej zabudowy okna w ścianie budynku – jako że ściana ta stanowi nieruchomość wspólną, do której prawo dysponowania na cele budowalne służy Wspólnocie – ale że zarazem są uprawnieni do istotnej ingerencji w substancję tej ściany przez wykonanie rozbiórki ww. zabudowy, jawi się jako wewnętrznie sprzeczne; a przynajmniej nie znajdujące dostatecznego oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd zaznaczył, że można przypuszczać, iż doszło w tym przypadku do pomieszania faktycznej możliwości wykonania takiej rozbiórki – jaką rzeczywiście skarżący mają – z możliwością (legitymacją) prawną, która, w świetle dotychczasowych ustaleń w sprawie, im nie służy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB, a także poprzedzającą ją decyzję PINB, mając na względzie konieczność zapewnienia potencjalnemu adresatowi (adresatom) nowej decyzji kończącej ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne (niewykluczone, że innemu niż dotychczasowi adresaci decyzji wyżej uchylonych) prawa do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez dwie instancje administracyjne, zgodnie z art. 15 k.p.a.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię prawa materialnego przez mylne rozumienie:
1. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej Prawo budowlane) polegające na błędnym przyjęciu, że adresatami nakazu orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. przywrócenia stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce ... - usunięcie nielegalnej częściowej zabudowy okna w lokalu nr ... przy ul. B. ... w K. w lokalu stanowiącym przedmiot odrębnej własności, w budynku w którym została powołana wspólnota mieszkaniowa nie mogą być właściciele lokalu mieszkalnego, podczas gdy przepis ten pozwala na skierowanie decyzji na podstawie ww. przepisów do właścicieli odrębnej nieruchomości lokalowej, której dotyczy rozstrzygnięcie,
2. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. z 2020 r. poz. 532 ze zm.; dalej: " u.w.l." ), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okna lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową stanowią nieruchomość wspólną, podczas gdy należało uznać, że służą one do wyłącznego użytku właścicieli lokalu i stanowią część odrębnej nieruchomości lokalowej;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. i H. W. wnieśli o wstrzymanie decyzji WINB i decyzji PINB, odrzucenie skargi kasacyjnej w całości, ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, obciążenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztami postępowania kasacyjnego, zwrot kosztów podróży oraz utraconych zarobków, a także kosztów listu poleconego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodzić się należało z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił kontrolowane decyzje, podczas gdy właściwa interpretacja przepisów art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali pozwalała orzec Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego o nakazaniu właścicielom lokalu nr .. przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji oznaczonego budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przez usunięcie wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy okna w ich lokalu.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zaakceptował ocenę organów obu instancji, zgodnie z którą wykonane w 2013 r. roboty budowlane polegające na częściowej zabudowie okna w ścianie elewacyjnej budynku, stanowiące przebudowę w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wykonane zostały bez pozwolenia na budowę oraz zgody właściciela budynku, co warunkowało wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Sąd Wojewódzki zaznaczył trafnie w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku budynku wielorodzinnego, w którym - tak jak w niniejszej sprawie - doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych, ściany zewnętrzne takiego budynku wchodzą w skład "nieruchomości wspólnej" w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów nadzoru, że brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonane roboty budowlane (częściowe zamurowanie okna w ścianie szczytowej budynku) uniemożliwił ich legalizację, a tym samym uzasadniał wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego.
Wyrażając pogląd o potrzebie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego ściany budynku, jednocześnie Sąd Wojewódzki niezasadnie podważył podjęte w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym adresatów obowiązku usunięcia nielegalnie wykonanej zabudowy przedmiotowego okna.
Zauważyć więc należy, że w sprawie bezsporną okolicznością było samowolne wykonanie przedmiotowych robót budowlanych przez poprzedniczkę prawną skarżących, którzy w drodze darowizny (15 czerwca 2016 r.) nabyli od niej własność wyodrębnionego lokalu nr ... wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione było wnioskowanie organów obu instancji, że w sytuacji, gdy osoba będąca inwestorem utraciła już tytuł prawny do nieruchomości (wyodrębnionego lokalu), to obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej należy skierować do aktualnego właściciela lokalu mieszkalnego, w którym roboty budowlane zostały wykonane.
Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki, trafnie wskazały, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Skoro w rozpatrywanej sprawie nakazane przywrócenie stanu ściany szczytowej budynku miało polegać na usunięciu zabudowy okna znajdującego się w lokalu nr ..., to w myśl art. 52 Prawa budowlanego właściciele tego lokalu mogli zostać wskazani w decyzji jako adresaci tego obowiązku.
Sąd Wojewódzki błędnie wywiódł, że w sytuacji gdy: "skarżący nie legitymowali się tytułem prawnym umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wykonanej, częściowej zabudowy okna, to nie sposób przyjąć, aby legitymowali się tytułem uprawniającym do rozbiórki owej zabudowy".
Wbrew uwagom Sądu, ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, że w podjętej Uchwale Nr 1 z 27 sierpnia Wspólnota Mieszkaniowa nie tylko zawarła brak zgody na pozostawienie zamurowanej części okna w lokalu nr ..., ale też wyraźnie wyraziła żądanie przywrócenia stanu poprzedniego ściany szczytowej budynku. Ponadto konsekwentnie we wniosku Wspólnoty skierowanym do PINB domagano się zobowiązania H. W. i M. N., jako właścicieli lokalu nr ..., do usunięcia zabudowy otworu okiennego.
W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki błędnie założył, że zachodzą wątpliwości co do tytułu prawnego uprawniającego dokonanie przez skarżących nakazanych im robót budowlanych.
W szczególności przeszkodą do nakazania skarżącym usunięcia zabudowy okna w ich lokalu nie był fakt, że w rezultacie przedmiotowe roboty budowlane dotyczą ściany budynku, stanowiącej część nieruchomości wspólnej.
Nie można bowiem nie dostrzegać tego, że w istocie rozstrzygnięcie podjęte przez PINB odnosi się nie tylko do ściany budynku (części wspólnej nieruchomości), ale też okna znajdującego się w lokalu stanowiącym własność skarżących.
Niewątpliwie kwestia wyznaczenia właściwego podmiotu do likwidacji samowoli budowlanej związanej z wykonaniem bądź zamurowaniem otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku wspólnoty mieszkaniowej nie jest ujmowana w orzecznictwie jednolicie.
W zależności od okoliczności konkretnej sprawy sądy przyjmują, że w przypadku okien służących wyłącznie do użytku właściciela lokalu zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej powinien być właściciel lokalu, natomiast odpowiedzialność wspólnoty może dotyczyć części wspólnych budynku, a więc okien w pomieszczeniach niesłużących do wyłącznego użytku właścicieli lokali, jak np. w klatce schodowej (por. wyrok WSA z 16 listopada 2009 r. VII SA/Wa 672/09, 7 czerwca 2011 r. II OSK 486/10). Przykładowo, w wyroku z 14 września 2021 r. II SA/Ol 644/21 Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym może być inicjatorem robót budowlanych ingerujących w części wspólne nieruchomości, ale podejmowanych na rzecz posiadanego, wyodrębnionego lokalu i odpowiada za nie indywidualnie. W takiej sytuacji nie ma podstaw do obciążania skutkami samowoli budowlanej wspólnoty mieszkaniowej, a więc wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.
Odnosząc się z kolei do wyroków NSA przywołanych w rozważaniach Sądu Wojewódzkiego (wyroki z 14 lutego 2019 r. II OSK 619/17 i 23 maja 2019 r. II OSK 1707/17) zauważyć warto, że nie są one adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Tym samym zbyt daleko idąca była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w świetle orzecznictwa nakaz likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku powinien być skierowany, co do zasady, do wspólnoty mieszkaniowej, a nie do indywidualnych właścicieli lokali.
Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie należało uznać, że orzeczenie przez organ powiatowy o nałożeniu na skarżących obowiązków w celu doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku do stanu zgodnego z prawem było zgodne z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 oraz art. 52 Prawa budowlanego.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący stali się adresatami decyzji jako właściciele nieruchomości lokalowej, ale są oni również następcami prawnymi inwestora, tak więc przejęli obciążające go obowiązki usunięcia skutków wykonanych samowolnie robót budowlanych.
W rezultacie rzeczą skarżących jest takie wykonanie nakazanych robót budowlanych, aby nie doszło do naruszenia norm techniczno-budowlanych, gwarantujących bezpieczeństwo dalszej eksploatacji lokalu mieszkalnego.
Z tych wszystkich względów brak było przesłanek do podważenia legalności kontrolowanych decyzji.
W konsekwencji zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, zaś skarga, jako niezasadna, musiała być oddalona, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
14