II OSK 2843/22

II OSK 2843/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 789/22 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2022-09-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58  par. 1  pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 8 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. spółki komandytowej z siedzibą w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 789/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L. spółki komandytowej z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r., nr XXIX/757/19 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Nowa Huta postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 789/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r., nr XXIX/757/19, w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Nowa Huta.
Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", skarżąca Spółka, domagając się stwierdzenia nieważności § 10 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), zwanej dalej "u.o.z.", przez jego niewłaściwe zastosowanie; oraz naruszenie art. 21 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, argumentując, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą funkcjonuje od dłuższego czasu obiekt L.. Obiekt ten rozpoczął funkcjonowanie przed dniem wejścia w życie ww. uchwały. Każdy z obiektów L. posiada szyldy i elementy reklamowe charakterystyczne dla tej marki, obecne nie tylko w Polsce, ale we wszystkich krajach, w których są pawilony handlowe Spółki. Aktualnie, elementy te są niezgodne z zapisami uchwały, a zgodnie z tą uchwałą istniejące niezgodności powinny zostać usunięte. Dlatego pismami z dnia 28 stycznia 2022 r. oraz 23 marca 2022 r. Urząd Miasta Krakowa Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia szeregu elementów reklamowych, pouczając, że obecne działania L. stanowią wykroczenie i będą karane mandatami karnymi na podstawie art. 112 u.o.z. Paragraf 10 zaskarżonej uchwały nakłada na skarżącą Spółkę (oraz innych właścicieli nieruchomości w obszarze obowiązywania uchwały) obowiązki, które polegają na aktywnym działaniu, zresztą dosyć kosztownym. Tego rodzaju akty prawa miejscowego nakładać nie mogą ww. obowiązków, tak więc kwestionowane przepisy uchwały należy uznać za niezgodne z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.o.z. Ponadto treść zaskarżonej uchwały w ww. zakresie drastycznie ogranicza możliwość wykonywania przysługującego L. prawa własności, jak również utrudnia legalne prowadzenie działalności gospodarczej. To zaś stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącej Spółki, co oznacza, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca Spółka nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt L.. Z księgi wieczystej wynika, że nieruchomość ta stanowi własność G., w użytkowaniu wieczystym L. sp. k. Wynika z tego, że w budynku znajdującym się na terenie nieruchomości skarżąca Spółka wykonuje działalność gospodarczą, o której chce informować klientów w sposób i w formie godzącej w cele ochrony ww. Parku. Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonej nieruchomości, to po stronie skarżącej zachodzi jedynie interes faktyczny i ekonomiczny, a co za, tym idzie – nie posiada ona legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały.
Z tego względu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesiono o odrzucenie skargi, gdyż interes prawny lub uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, których naruszenie uzasadnia skorzystanie ze skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
W dalszej części uzasadnienia organ administracji publicznej odniósł się do zarzutów skargi, wykazując ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 789/22, odrzucił skargę. Powołując się na treść art. 7 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 3 pkt 14 i art. 16 ust. 1 i 2 u.o.z. wskazał, że rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z.
Następnie Sąd I instancji powołał się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uprawnionym do zaskarżenia uchwały jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Sąd wyjaśnił na czym polega interes prawny i jego naruszenie (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09; z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; z 18 grudnia 2009 r., II OSK 1539/09). Wskazał, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Natomiast obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 19 września 2019 r., II OSK 1861/19). W niniejszej zaś sprawie skarżąca Spółka nie jest właścicielem nieruchomości, na której wykonywana jest działalność gospodarcza. W księdze wieczystej została ujawniona treść, z której wynika umowa najmu nieruchomości objętej niniejsza księgą wieczystą na rzecz L. spółka kom. Okoliczność tę Sąd ustalił po zbadaniu dostępnej treści księgi wieczystej w Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych. Skoro zatem strona skarżąca legitymuje się wyłącznie prawem obligacyjnym do nieruchomości, to nie może zostać naruszone jej prawo własności (prawo rzeczowe).
Ponadto w ocenie Sądu, wywodzenie legitymacji skargowej z ograniczenia zaskarżoną uchwała zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie jest skuteczne, ponieważ wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń dotyczących umieszczania urządzeń reklamowych, tablic reklamowych oraz reklam może wyłącznie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Taka też ocenę potwierdza art. 17 ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 129 ust. 1-3 i art. 130 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Prawo do odszkodowania przysługuje poszkodowanemu, tj. osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12; postanowienie WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r , II SA/Kr 223/18). Skoro strona skarżąca nie wykazała żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, wobec czego jej interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone.
Podsumowując, zdaniem Sądu, należało uznać, że w świetle zarzuconych w skardze przepisów, nie sposób stwierdzić istnienia po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie. Z powodu braku legitymacji skargowej w sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07).
Sąd wyjaśnił, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (por. postanowienie NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 963/16).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ustalenia uchwały, w części dotyczącej omawianych elementów reklamowych na obiektach handlowych będących w zarządzie Spółki, są nie do zaakceptowania i naruszają interes prawny i uprawnienia Spółki wynikające z przepisów prawa. Naruszenie to ma charakter aktualny, indywidualny, realny i godzi w konkretne dobra prawne L., wskazane w treści skargi, ograniczając skarżącą w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia, oraz nakładając na Spółkę nowe obowiązki w postaci usunięcia elementów informacyjnych i reklamowych i dostosowania ich do norm narzuconych uchwałą. Opisane w skardze działania organów administracji, polegające na nakładaniu w drodze mandatów i kar na Spółkę oraz jej pracowników, a także nakaz usunięcia opisanych elementów są tego wyraźnym dowodem. Skarżąca Spółka wskazała, że zaskarżona uchwała jest skierowana do szerokiego grona adresatów, nie tylko właścicieli nieruchomości. W myśl kwestionowanego przez Spółkę w niniejszej sprawie przepisu § 10 uchwały "Właściciele, zarządcy nieruchomości, użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie Parku, zobowiązani są do dostosowania się do przepisów niniejszej uchwały w terminie 6 miesięcy od daty wejścia jej w życie, poprzez: 1) demontaż obiektów, o których mowa w niniejszej uchwale, zlokalizowanych niezgodnie z jej postanowieniami; 2) dokonanie zmiany formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i innych elementów zagospodarowania przestrzeni, o których mowa w niniejszej uchwale".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonego przepisu wynika, że podmiot wnoszący skargę w tym trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowanymi uprawnieniami, a postanowieniami zaskarżonego aktu. A zatem skuteczność wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko uzależniona od istnienia interesu prawnego, ale także "uprawnienia". Wystarczy zatem powołanie się na przysługujące danemu podmiotowi "uprawnienie", które zostało naruszone uchwałą. Ponadto tylko takie naruszenie uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.
Artykuł 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uprawnia sąd administracyjny do odrzucenia skargi jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W niniejszej sprawie skarżąca Spółka odwołała się do swojego uprawnienia związanego z elementami reklamowymi, których źródłem były wszystkie niezbędne decyzje administracyjne i zezwolenia, zgodnie z którymi obiekt L. (sklep) rozpoczął funkcjonowanie przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Dla przykładu, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jest to więc źródło uprawnienia do realizacji inwestycji w określonym kształcie, na podstawie którego możliwe jest zagospodarowanie terenu w określony sposób. Skarżąca Spółka wykazała więc jakie przysługujące jej uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, a zgodnie z zakresem zaskarżonej uchwały, stosowne obowiązki dostosowawcze skierowano nie tylko do "właścicieli". Tych wskazań skarżącej Spółki nie podważono skutecznie w zaskarżonym postanowieniu.
Choć Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że uchwała w przedmiocie parku kulturowego ma wpływ na wykonywanie prawa własności, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć, że zaskarżona uchwała nie została skierowana tylko do podmiotów będących właścicielami. Uchwała została także skierowana do innych podmiotów, tj. zarządców nieruchomości, użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, a więc jej treść dotyczy m.in. podmiotu prowadzącego działalność handlową pod własną firmą i na własny rachunek w określonym miejscu. To zaś z reguły wiąże się z umieszczeniem na obiekcie, czy nieruchomości własnych elementów reklamowych. Użyte w zaskarżonej uchwale pojęcia "zarządca nieruchomości", czy "użytkownik obiektu i elementów zagospodarowania przestrzeni" mogą bowiem być szeroko rozumiane, ponieważ zaskarżona uchwała nie definiuje tych pojęć, jak i nie zawiera żadnego odniesienia w tym zakresie do innych przepisów prawa.
Taką też ocenę może potwierdzać wskazywana w sprawie okoliczność kierowania do skarżącej Spółki przez jeden z podmiotów gminnych – Straż Miejską stosownych wezwań związanych z obowiązkami wynikającymi z zaskarżonej uchwały, pod rygorem zastosowania art. 112 u.o.z., czyli przepisu dotyczącego wykroczeń.
Ponadto należy wskazać, że powoływanie się na ochronę prawa własności, czy też przysługiwanie prawa własności nie jest wyłącznie tożsame z prawem do nieruchomości (prawem do gruntu), ponieważ "własność" w ujęciu konstytucyjnym jest pojęciem szerszym – to ogół praw majątkowych, a w tym pojęciu mieszczą się składniki majątkowe właściciela firmy, np. prowadzącego działalność handlową, z którą to działalnością związany jest znak firmowy i możliwość jego ekspozycji za pomocą szyldów, banerów reklamowych etc. W tym zakresie zaskarżona uchwała posługuje się ogólnym pojęciem "właściciela", nie wskazując jakiego konkretnie.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zupełnie pominął, że w okolicznościach niniejszej sprawy objęta zakresem zaskarżenia treść omawianej uchwały, tj. § 10 pkt 1 i 2, została skierowania nie tylko do właścicieli, lecz także innych podmiotów, na co trafnie wskazała skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej, jak i w skardze "zwykłej". Dla tej oceny nie ma więc zasadniczo znaczenia argumentacja Sądu I instancji z powołaniem się na treść Księgi Wieczystej, że inny podmiot jest właścicielem nieruchomości; a po wtóre, dla istnienia legitymacji skargowej skarżącej Spółki nie ma znaczenia argumentacja z powołaniem się na zasadę swobody działalności gospodarczej. Zasadniczo dla wyniku sprawy ma znaczenie uprawnienie skarżącej Spółki do umieszczania na terenie nieruchomości elementów reklamowych i możliwość kierowania do skarżącej Spółki stosownych obowiązków na podstawie § 10 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, nawet jeżeli kto inny jest właścicielem nieruchomości. W ogólności działalność reklamowa nie jest ograniczona tylko do prawa własności nieruchomości. Dla oceny legalności danego urządzenia reklamowego ma znaczenie kto jest właścicielem danego rodzaju urządzenia (obiektu) reklamowego i to do tego rodzaju podmiotów w pierwszej kolejności powinny być kierowane stosowne obowiązki (nakazy).
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ Sąd I instancji wadliwie odrzucił skargę.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.
O kosztach nie orzeczono, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, bo przepisy szczególne nie stanowią w tym przypadku inaczej.