II SA/Lu 214/25

II SA/Lu 214/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 ust. 7, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi H. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2025 r. znak: SKO.41/2846/LI/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 października 2014 r. nr 539/14 w przedmiocie warunków zabudowy; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz H. Spółki Akcyjnej za siedzibą w L. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 29 stycznia 2025 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku H. S.A. z/s w L. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 15 października 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wskazaną wyżej decyzją z 15 października 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zjazdem i urządzeniami budowlanymi, na działkach o nr ewidencyjnych: [...] położonych w L. przy ul. D. Decyzja została zmieniona decyzją z 4 kwietnia 2016 r., a następnie przeniesiona na innego inwestora (decyzją z 23 maja 2016 r.).
Pismem z 4 kwietnia 2019 r. Spółka zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 października 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Postanowieniem z 2 lipca 2019 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. (II SA/Lu 536/19) uchylił ww. postanowienie Kolegium. Skargi kasacyjne od tego wyroku (wniesione przez podmiot realizujący inwestycję oraz Kolegium) zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. (II OSK 2192/20).
Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 października 2014 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 27 października 2023 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 15 października 2014 r. W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę, prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2024 r. (II SA/Lu 7/24) WSA w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z 27 października 2023 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na brak należytego rozważenia przez Kolegium powołanych we wniosku Spółki przesłanek i argumentów mających świadczyć o wydaniu decyzji z 15 października 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, wskazaną na wstępie decyzją z 29 stycznia 2025 r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 15 października 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, iż decyzja z 2014 r. została wydana z naruszeniem (tym bardziej rażącym) zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Zarzut niezgodności decyzji z obowiązującym w dacie jej wydania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała z 2000 r.) jest nietrafny, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma wpływu na wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zarzut wadliwego określenia stron postępowania i pomięcia skarżącej Spółki w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 2014 r. jest zasadny, jednak stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie, w ocenie Kolegium, zarzut, że decyzja Prezydenta narusza interes prawny i uprawnienie Spółki do korzystania z jej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i przepisami prawa, mimo, że słuszny, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może stanowić przesłankę do wystąpienia z roszczeniem w związku z poniesioną szkodą.
Zdaniem Kolegium chybione są zarzuty odnoszące się do braku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. W kwestii pierwszej Kolegium stwierdziło, że ze względu na powierzchnię terenu inwestycji, wynoszącą 1,307 ha (a nie jak twierdzi Spółka – ponad 2,3 ha, gdyż działka nr [...], aktualnie nieistniejąca, o pow. 0,9485 ha nie wchodzi do terenu inwestycji) inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Z kolei przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, podniosła zarzuty naruszenia:
(1) art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
(2) art. 11 k.p.a., poprzez nieuczynienie zadość zasadzie przekonywania, poprzez sporządzenia uzasadnienia do decyzji w sposób lakoniczny i wbrew wytycznym określonym w wyroku WSA w Lublinie z 21 marca 2024 r.;
(3) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 89 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Spółkę, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 23 września 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla sąsiadujących działek oraz wniosku o przeprowadzenie oględzin oraz rozprawy, podczas gdy przeprowadzenie tych dowodów pozwoliłoby na zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie i umożliwiłoby prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego w sprawie;
(4) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 89 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niedokonane pełnej analizy sprawy, zgodnie z wytycznymi określonymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 marca 2024 r.;
(5) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, podczas gdy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności,
(6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, podczas gdy organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszył ww. przepis prawa materialnego, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, bowiem określone w decyzji warunki zabudowy były oczywiście sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawały się z nim pogodzić,
(7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, podczas gdy organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszył ww. przepis prawa materialnego i nie dokonał analizy naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, co doprowadziło do uniemożliwienia korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji fotograficznej i protokołu kontroli Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (znajdujących się w aktach sprawy), a także z akt sprawy, w ramach której Prezydent wydał w dniu 23 września 2014 r. warunki zabudowy dla działek nr [...], w celu wykazania wydania dwóch całkowicie sprzecznych decyzji w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponadto, działając w oparciu o art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd uznał za konieczne wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z 15 października 2014 r. z naruszeniem prawa.
Z uwagi na fakt, że decyzja Kolegium z 29 stycznia 2025 r. została wydana w konsekwencji uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie przez sąd administracyjny, kwestią pierwszorzędną jest ocena, czy Kolegium zastosowało się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z 21 marca 2024 r. (art. 153 p.p.s.a.).
Należy przypomnieć w tym miejscu, że w ocenie Sądu wydającego wyrok z 21 marca 2024 r. przedwczesne było stanowisko Kolegium, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta z 15 października 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Lu 7/24, Kolegium nie rozważyło odpowiednio wnikliwie argumentów
i zarzutów Spółki odnoszących się do rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), do kwestii sprzeczności decyzji Prezydenta z obowiązującym w dacie jej wydania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym w szczególności następstw pominięcia skarżącej jako strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu przeprowadzona przez Kolegium analiza tych aspektów sprawy była zbyt pobieżna
i naruszała podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
W ocenie składu orzekającego w aktualnie rozpoznawanej sprawie, Kolegium co do zasady wykonało wskazania wyrażone w poprzednim wyroku, odniosło się do wszystkich argumentów stanowiących podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności, zatem nie można organowi postawić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Problem w tym jednak, że Kolegium nie wyciągnęło prawidłowych wniosków z analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, błędnie nie dostrzegając, że decyzja Prezydenta z 15 października 2014 r. jest obarczona wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa.
Argumentacja Kolegium jest zasadna w zakresie części przesłanek, które w ocenie skarżącej Spółki miały przesądzać o tym, że decyzja z 15 października 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dotyczy to w szczególności konsekwencji pominięcia Spółki jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji (wada ta powinna stanowić podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych wyklucza możliwość jednoczesnego kwalifikowania tego uchybienia w kategoriach wady nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobnie Kolegium ma rację w zakresie oceny zarzutów odnoszących się do braku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Argumentacja organu w tym zakresie jest w pełni przekonująca. Jakkolwiek w sprawach z zakresu ochrony środowiska znana jest koncepcja tzw. zakazu salami slicing, tj. dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze etapy w celu uniknięcia zastosowania ostrzejszych wymogów w zakresie prawa ochrony środowiska, to jednak w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, rozstrzygnięty decyzją z 15 października 2014 r., został wydany w takich uwarunkowaniach. Oczywiście zasadne jest również stanowisko Kolegium, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.) nie ma zastosowania na tym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zasadniczo rację ma również Kolegium, że zarzutu rażącego naruszenia prawa nie można opierać na sprzeczności z obowiązującym w dacie wydania decyzji z 15 października 2014 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (z 2000 r.), przede wszystkim z uwagi na charakter studium, które – nie będąc aktem prawa miejscowego – nie może stanowić źródła odniesienia do stawiania tezy o rażącym naruszeniu prawa w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia studium nie są jednak pozbawione całkowicie znaczenia w sprawie, bowiem powinny być brane pod uwagę przy analizie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, aczkolwiek jako czynnik faktyczny, a nie prawny kształtujący ład przestrzenny na danym obszarze (na co zwracał uwagę Sąd w poprzednim wyroku – z 21 marca 2024 r.).
Tym niemniej jednak rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne, gdyż prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi do konkluzji, że decyzja z 15 października 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w październiku 2014 r., w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, wśród których kluczową rolę (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) ma zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w następującym sformułowaniu: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z kolei zgodnie z § 3 obowiązującego w dacie wydania decyzji z 2014 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Istota i funkcja analiz urbanistycznych prowadzonych w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy leży w tym, że prawna reglamentacja zasad gospodarowania przestrzenią jest podyktowana dążeniem do optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wartości te stanowią determinantę wszystkich działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, rozstrzygania o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród wartości, które ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy w decyzji 15 października 2014 r. nastąpiło z tak oczywistym naruszeniem powyższych zasad, że takie rozstrzygnięcie żadną miarą nie może być akceptowane w państwie prawa.
Decyzją z 15 października 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla realizacji budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewidencyjnych: [...] położonych w L. przy ul. D. Weryfikacja dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania, w którym wydano tą decyzję, w szczególności przeprowadzonej analizy urbanistycznej, prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że poprzez takie rozstrzygnięcie w sposób oczywisty, wręcz drastyczny zaburzono ład przestrzenny na analizowanym obszarze. W stanie istniejącym w dacie wydawania decyzji, na terenach sąsiadujących w sposób jednoznaczny dominowała zabudowa produkcyjna i magazynowa, uzupełniana w stosunkowo niedużym stopniu zabudową usługową (mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy urbanistycznej w aktach administracyjnych). Na terenach sąsiadujących z działkami będącymi przedmiotem spornej inwestycji próżno szukać jakiegokolwiek punktu odniesienia dla wprowadzenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wbrew twierdzeniom organów, w tym Kolegium, takiego punktu odniesienia nie mogą stanowić budynki znajdujące się na działkach nr [...]. W obydwu przypadkach są to stare, niskie (1 lub 2 kondygnacyjne) budynki mieszkalne, będące pozostałością zabudowy robotniczej przyzakładowej. Budynek na działce nr [...] pochodzi z 1960 r. (wydruk z rejestru gruntów i budynków, k. 7 akt adm. I inst.), został wyburzony przy realizacji jednej z inwestycji po wydaniu decyzji z 2014 r. (wydruki zdjęć satelitarnych, k. 220-222 akt adm. Kolegium). Budynek na działce nr [...] nie był nawet ujawniony w ewidencji gruntów, działka będąca własnością Gminy L. pozostawała w zasobie Zarządu Nieruchomości Komunalnych (wydruk, k. z rejestru gruntów i budynków, k. 9 akt adm. I inst.). Nie sposób uznać, aby tego rodzaju obiekty mogły stanowić punkt odniesienia – w perspektywie prawidłowo pojmowanego ładu przestrzennego – dla intensywnej, kilkukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (300 lokali mieszkalnych).
Wbrew argumentom Kolegium punktu odniesienia dla wprowadzenia na badanym terenie funkcji mieszkaniowej nie może stanowić zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna leżąca po przeciwnej, lewej strony ulicy D. Z samego faktu, że zabudowa ta mieści się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. nie wynika, że charakter tej zabudowy determinował rozstrzygnięcie w sprawie. Należało przecież uwzględnić uwarunkowania przestrzenne, determinujące kształt ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. Nawet dla osoby nie mającej wykształcenia w zakresie urbanistyki, rzeczą oczywistą jest, że szeroka, czteropasmowa ulica D., w sposób bardzo wyraźny oddziela dwa obszary o całkowicie odmiennych funkcjach i charakterze zabudowy. Po prawej stronie występuje niemal wyłącznie zabudowa przemysłowo-magazynowa (z pozostałościami starej, przyzakładowej zabudowy robotniczej), po lewej – osiedle mieszkaniowe. Gdyby analizowany obszar miał być objęty planem miejscowym, w sposób oczywisty te tereny tworzyłyby dwa obszary o całkowicie odmiennym przeznaczeniu.
W takich uwarunkowaniach przestrzennych wprowadzenie na teren działek objętych decyzją z 2014 r. całkowicie nowej funkcji w postaci intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej stanowiło całkowite zaprzeczenie wymogów ładu przestrzennego. Tego rodzaju "miks" zabudowy przemysłowej i mieszkaniowej stanowi ukształtowanie przestrzeni, które zamiast "harmonijnej całości" tworzy ogromny chaos przestrzenny, skutkujący następstwami w postaci ostrych sporów społeczno-prawnych, czego dowodem jest rozpoznawana sprawa, w istocie zainicjowana właśnie sporami mieszkańców nowej zabudowy z właścicielem zakładu przemysłowego funkcjonującego na badanym terenie od kilkudziesięciu lat (vide: znajdujący się w aktach administracyjnych Kolegium protokół kontroli Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska). Z całym szacunkiem dla wymaganej na tym stanowisku wiedzy i doświadczenia, wypada stwierdzić, że urbaniście, który opracował analizę stanowiącą podstawę ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji, zabrakło niezbędnej wyobraźni, w zakresie tego, jakie mogą być skutki wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na teren całkowicie zdominowany przez zabudowę przesyłowo-magazynową. Powstały chaos urbanistyczny, generujący konflikty społeczno-prawne jest skutkiem całkowitego pominięcia istotnych uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych na analizowanym terenie. Świadczy to o tym, że organ ustalający warunki zabudowy nie wyważył w żaden sposób kolidujących interesów inwestora oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, całkowicie ignorując istniejący stan zagospodarowania terenu oraz konsekwencje wprowadzanych zmian tego zagospodarowania. W tym kontekście, choć jako argument odnoszący się do stanu faktycznego, a nie prawnego, znaczenia nabiera też tekst obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2000 r., na które słusznie powołuje się skarżąca. Przeznaczenie w studium terenów, dla których ustalono warunki dla zabudowy mieszkaniowej, jako terenów aktywności gospodarczej – w zakresie przemysłu, baz, magazynów i składów, jest kolejnym argumentem za całkowitym oderwaniem analizy urbanistycznej od istniejących uwarunkowań przestrzennych.
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 15 października 2014 r. jest tak dobitnym zaprzeczeniem podstawowych determinant kształtowania nowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego, że w sposób rażący narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16).
W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy z 15 października 2014 r. zostały spełnione wszystkie powyższe trzy przesłanki.
Po pierwsze, jeśli chodzi o przesłankę oczywistości naruszenia przepisu, to sam fakt, że statuujący zasadę dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przepisem "trudnym w stosowaniu", w tym sensie, że wymaga umiejętnej interpretacji, a także wiedzy i doświadczenia w zakresie orzekania w sprawach z zakresu warunków zabudowy, nie oznacza, że nie można go rażąco naruszyć. Decyzja z 2014 r. jest dobitnym tego dowodem. Po raz kolejny trzeba powtórzyć, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 15 października 2014 r. jest tak dobitnym zaprzeczeniem podstawowych determinant kształtowania nowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego, że w sposób oczywisty jest sprzeczne z treścią prawidłowo interpretowanych i stosowanych art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Po drugie, w perspektywie przesłanki charakteru przepisu, który został rażąco naruszony, należy wskazać, że art. 61 ust. 1 pkt 1, a także przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyrażające podstawowe determinanty prawne ustalania warunków kształtowania nowej zabudowy, stanowią regulację tak fundamentalną z perspektywy rozstrzygania w sprawach warunków zabudowy, że żaden organ ani sąd w państwie praworządnym nie może przejść do porządku dziennego nad naruszeniem tak podstawowych norm dla rozpoznawanej sprawy.
Po trzecie, skutki społeczno-gospodarcze rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta z 15 października 2014 r. są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – godzą bowiem w aksjologię ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzą do zaburzenia ładu architektoniczno-urbanistycznego na terenie, na którym planowana inwestycja ma być realizowana. Konsekwencje tak wadliwego rozstrzygnięcia – w postaci wieloletnich sporów społeczno-prawnych pomiędzy mieszkańcami budynków powstałych w oparciu o tak ustalone warunki zabudowy a właścicielami istniejących od kilkudziesięciu lat zakładów przemysłowych, ujawniły się z całą mocą w rozpoznawanej sprawie.
Z powyższych przyczyn zaskarżona do sądu decyzja Kolegium z 29 stycznia 2025 r. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jako wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), wyrażającym się w niedostrzeżeniu, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z 15 października 2014 r. jest obarczona wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium nie jest jednak wystarczające dla końcowego prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga do sądu. Stan faktyczny sprawy jest zebrany i ustalony w sposób wystarczający do tego, aby dokonać prawidłowej oceny decyzji z 2014 r. Wobec tego, zachodziły podstawy do skorzystania przez sąd z art. 135 p.p.s.a. i zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji z 15 października 2014 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych dopuszczalne jest zastosowanie przez sąd administracyjny art. 135 p.p.s.a. w taki sposób, aby w sprawie dotyczącej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnej, objąć rozstrzygnięciem również decyzję wydaną w trybie zwykłym. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, "Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie - rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialno-prawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1410/09; zob. także wyroki WSA w Krakowie z 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1006/22; z 24 kwietnia 2024 r., III SA/Kr 42/24; z 13 grudnia 2024 r., III SA/Kr 1403/24; wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 2078/12).
Pomimo, że decyzja z 15 października 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie jej nieważności jest aktualnie niemożliwe, z uwagi na upływ czasu. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Termin 10-letni w odniesieniu do ww. decyzji upłynął w październiku 2024 r. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
W tej sytuacji, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził wydanie decyzji z 15 października 2014 r. z naruszeniem prawa.
Sąd nie uwzględnił zawartych w skardze wniosków dowodowych, gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie przeprowadza się dowodów co do materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (dokumentacja fotograficzna, protokoły kontroli), z kolei przeprowadzanie dowodu z akt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w innej sprawie, nawet dotyczącej działek sąsiadujących, było zbędne dla wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy przez sąd.
O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone wg stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).