II OSK 284/23

II OSK 284/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 685/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-08-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 532
art. 2 ust. 1a i 2 w zw. z art. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 685/22 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.Z/4100/116/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 685/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Z. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 23 marca 2022 r. nr SKO.Z/4100/116/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 3 lipca 2020 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K..
Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 13 lipca 2020 r. nr AU-01-7.7120.8934.2020.AHU na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.; dalej: u.w.l.) - odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W motywach rozstrzygnięcia podano m.in., że przedmiotowy lokal składa się z 3 lokali, czyli inaczej niż wynika to z wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium, zaskarżonym postanowieniem -utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
WSA w Krakowie we wskazanym na wstępie wyroku z 4 sierpnia 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wskazując, że lokal ten nie spełnia warunków uznania go za samodzielny. Wskazano w szczególności, że projekt budowlany, zakładał istnienie jednego lokalu składającego się z trzech izb połączonych ze sobą przejściem bezpośrednio między nimi. Wyjaśniono, że w wyniku zrealizowanych robót nie ma już przejść między poszczególnymi pomieszczeniami, lecz obecnie każde z pomieszczeń ma osobne wyjście (wejście) do części wspólnej budynku, to jest do korytarza. Zdaniem sądu wojewódzkiego rzut tych pomieszczeń świadczy o tym, że trudno mówić o samodzielności tak ukształtowanego lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że brak jest przeciwskazania, aby lokal posiadał trzy wejścia (wyjścia), zauważono, że przez samodzielność lokalu należy rozumieć odrębność techniczną. Podniesiono, że lokal wówczas jest samodzielny, gdy jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie z niego jest niezależne od korzystania z innych lokali. Za niedopuszczalne zdaniem WSA w Krakowie należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania z pozostałych lokali. Dalej zauważono, że u.w.l. dla ustalenia samodzielności lokalu wymaga kumulatywnie zgodności tej samodzielności (lokalu) z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Zatem, jeżeli nawet inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku to jego sprzeczność z zatwierdzonym projektem budowlanym w jakimikolwiek zakresie, także odstępstw nieistotnych może stanowić przeszkodę dla stwierdzenia samodzielności lokalu.
W ocenie sądu pierwszej instancji organy w sposób wyczerpujący i adekwatny ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Dokonały oceny samodzielności lokalu wykorzystując istotne dla sprawy pozwolenie na budowę, jak i projekt – rzut pomieszczeń. Tym samym uznano powyższe za wystarczające dla dokonania oceny samodzielności lokalu na zasadzie art. 2 ust. 2 u.w.l.
Wskazano, że dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie tyle budziły wątpliwości organu, lecz potwierdzały niemożliwość wydania zaświadczenia. Podkreślono, że organ pierwszej instancji wskazał, że konieczna jest ocena przesłanki samodzielności lokalu przez prymat stosownych przepisów, często technicznych, które wydane zostały na podstawie delegacji zawartej w ustawie prawo budowlane i z tej perspektywy ocenił, że lokal przesłanki samodzielności nie spełnia. Kolegium podobnie wskazało, że zaświadczenie o samodzielności lokalu, stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego, jednakże stan ten musi pozostawać w zgodzie z przepisami prawa i dokumentami, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l., co w realiach sprawy nie miało miejsca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, pomimo że zaistniały wszelkie przesłanki, od których ustawodawca przewidział możliwość uznania danego lokalu za lokal samodzielny;
2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższych przepisów, zastosowania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w konsekwencji czego sąd bezzasadnie nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej;
b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej ww. przepisów prawa materialnego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. wskazać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się sąd wojewódzki oddalając skargę.
Jako nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1293/13). Powiązanie tych przepisów z normami u.w.l. oraz p.p.s.a. miało na celu wykazanie, że wskutek przeprowadzonej kontroli doszło do naruszenia przez WSA w Krakowie przepisów materialnych oraz w konsekwencji procesowych, gdyż sąd ten oddalił skargę. Tymczasem WSA w Krakowie przeprowadził kontrolę postanowień, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem, a rezultat tej kontroli zawarł w uzasadnieniu spełniającym wszystkie wymogi p.p.s.a.
Kluczowe wobec tego jest naruszenie przepisów materialnych u.w.l. oraz art. 217 k.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie (art. 217 k.p.a. i nast.).
Starosta stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal spełnia - po pierwsze przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), - po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21).
Jak słusznie zauważył WSA w Krakowie przedstawiony do wydania zaświadczenia lokal mieszkalny nie spełnia przesłanki samodzielności, zarówno w sensie technicznym (art. 2 ust. 2 u.w.l.), jak i wymagań dotyczących zgodności z przepisami planistycznymi i budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Jedynie lokal, który spełnia łącznie przesłanki określone w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. może zostać uznany za lokal samodzielny. Dla wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko tego, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w zakresie technicznym i funkcjonalnym, ale także w zakresie prawnym (por. wyroki NSA z dni: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19, 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18 i sygn. akt II OSK 3435/18, 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21, z 26 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 404/22).
Przez samodzielność należy rozumieć odrębność techniczną - lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali lub części wspólnych. Za niedopuszczalne należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania z pozostałych lokali (por. uzasadnienie do wyroku SA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. I ACa 653/16). Właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Jak również, aby przemieścić się z części tego lokalu do innej jego części – korzystać z części wspólnych całej nieruchomości. Taka zaś występuje tutaj sytuacja, bowiem przejście z jednego do drugiego pokoju w lokalu nr [...] nie następuje w ramach przedmiotowego lokalu wydzielonego trwałymi ścianami i stanowiącego całość funkcjonalną, lecz wymaga skorzystania z pomieszczenia będącego elementem nieruchomości wspólnej, czyli korytarza na klatce schodowej, z której mają prawo korzystać wszyscy członkowie wspólnoty mieszkaniowej. Przestawiony do wydania zaświadczenia lokal mieszkalny w istocie stanowi trzy odrębne lokale mieszkalne, choć w kwestii samodzielności każdego z nich NSA nie ma kompetencji do wypowiadania się. Trzeba także zwrócić uwagę, że art. 2 ust. 2 u.w.l. stanowi, iż lokal ma "służyć" zaspokajaniu określonych potrzeb czy to mieszkaniowych, czy innych. Zatem wskazana norma łączy funkcję, którą ma spełniać dany lokal (mieszkalny, użytkowy, inny) z pewnymi wymaganiami technicznymi, które taki lokal ma spełniać. Należy podkreślić, że to właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę jego samodzielności.
W kwestii natomiast spełnienia wymagań dotyczących zgodności z przepisami planistycznymi i budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.), to również stanowisko WSA w Krakowie jest prawidłowe. Jak już wskazano w procesie wydania zaświadczenia organ ma obowiązek zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów występuje spójność trzech kolejnych elementów procesu inwestycyjnego: planistycznego, projektu budowlanego i oddania do użytkowania po zrealizowaniu inwestycji. Wskazane przez ustawodawcę kryteria materialne wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu potwierdzają, że elementem obligatoryjnym dokonywanego przez starostę badania jest ocena posiadania przez dany lokal powyższej cechy formułowanej na płaszczyźnie prawnej odnoszonej do jego zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz zasadami zagospodarowania i zabudowy terenu wynikającymi z planu miejscowego lub rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych w razie braku uchwalenia tego aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 3 lipca 2024 r., II OSK 929/23; wyrok NSA z 15 maja 2024 r., II OSK 1541/22; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2720/22; wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 1890/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 2641/21). Kryterium owej triady nie zostało w tym wypadku spełnione. Proces weryfikacji przez starostę zgodności z aktami prawnymi (generalnymi i indywidualnymi) kształtującymi proces inwestycyjny (budowlany), którego przeprowadzenie doprowadziło do powstania tego lokalu (a w istocie trzech lokali) był prawidłowy, a ocena legalności rozstrzygnięcia przeprowadzona przez WSA w Krakowie nie naruszyła wskazanych przepisów materialnych.
Kluczowe jest bowiem porównanie projektu budowlanego z treścią pozwolenia na użytkowanie. Bowiem na tym etapie została stwierdzona niespójność. Starosta jest bowiem zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy zachodzi pełna korelacja pomiędzy wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., a nie tylko czy wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu odpowiada treści pozwolenia na użytkowanie (vide wyrok NSA z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 404/22). W niniejszej sprawie stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowanego nie jest wątpliwy. Projekt budowlany przewiduje jeden lokal mieszkalny samodzielny trzypokojowy. Natomiast na etapie pozwolenia na użytkowanie wprowadzono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę poprzez wprowadzenie dodatkowych drzwi wejściowych do lokalu m.in. nr [...], rezygnacji z otworów w ścianach między pokojami, w obrębie jednego lokalu, w wyniku czego tak powstały lokal posiada dodatkowe pomieszczenie należące do tego lokalu (załącznik nr 1 do oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu budowy). Oznacza to rozbieżność pomiędzy ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a pozwoleniem na użytkowanie. Wprowadzone zmiany zredefiniowały lokal zatwierdzony pozwoleniem na budowę. W rezultacie starosta stwierdzając, że zachodzi wątpliwość czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w tym przepisie, był zobowiązany do odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy (por. też wyroki NSA z: 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 938/21, 26 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1415/21, 13 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1555/21 i II OSK 1556/21 oraz 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1883/21).
Mając powyższe na uwadze, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.