II OSK 284/12

II OSK 284/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1462/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-11-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 8 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 62 ust. 1 i 3
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 21
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/11 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego i protokołu z okresowej kontroli oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1462/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego protokołu okresowej kontroli.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, znak [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] w km [...] nr działki [...] na szlaku [...], organ administracji nakazał P. S.A. w W. przedłożenie:
1. ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] w km [...] nr działki [...] na szlaku [...], wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zawierającej orzeczenie odnoszące się do istniejącego stanu technicznego sprawności konstrukcji przedmiotowego obiektu oraz określenie zakresu robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego wiaduktu do odpowiedniego stanu technicznego oraz określenie wykonania doraźnych robót budowlanych, umożliwiających jego bezpieczne użytkowanie w chwili obecnej,
2. protokołu z okresowej kontroli 5-cioletniej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. obiektu budowlanego, jego estetyki wraz z otoczeniem (art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 13 października 2004 roku Nadleśnictwo w K. poinformowało o nieodpowiednim stanie technicznym wiaduktów kolejowych położonych na trasach [...] – szt. 2 oraz [...] – szt. 2, informując jednocześnie, że powyższe obiekty nie figurują na stanie środków trwałych Nadleśnictwa. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowe obiekty budowlane zlokalizowane są na działkach zarządzanych przez P. S.A. w W..
Przedmiotowym postępowaniem objęto wiadukt nad linią kolejową nr [...] w km [...] nr działki [...] na szlaku [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny ww. wiaduktu, mogący stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia (brak barier ochronnych na krawędziach wiaduktu, mocno spękane parapety z częściowymi ubytkami, duże ubytki betonu w górnej części wiaduktu, tj. pod parapetami, boczne ściany oporowe przy podporach mają niewielkie ubytki betonu, liczne ubytki otuliny zbrojenia powodujące korozję stali zbrojeniowej, brak odwodnienia powierzchniowego nawierzchni jezdni). Na żądanie P. S.A. organ przeprowadził w dniu 3 grudnia 2010 roku dodatkowe oględziny obiektu budowlanego stwierdzając, że stwarza on zagrożenie bezpieczeństwa i ulega w nieznacznym stopniu dalszej degradacji technicznej. W ocenie organu, powyższe ustalenia uzasadniają zastosowanie przepisów art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ zauważył, że istotnym problemem było ustalenie właściciela lub zarządcy, który w imieniu Skarbu Państwa ponosi odpowiedzialność, w rozumieniu Prawa budowlanego, za właściwe utrzymanie tego obiektu, ponieważ PKP PLK Zakład Linii Kolejowych w G., Miasto i Gmina P. oraz Nadleśnictwo w K. stwierdziły, że nie są właścicielami ani zarządcami przedmiotowego wiaduktu nad linią kolejową.
Organ wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] w obrębie M. gm. P. pow. k., woj. [...], stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Podał, że wiadukt drogowy zlokalizowany na działce nr [...] w obrębie M. na szlaku [...] nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności i jest położony w całości na ww. działce.
[...] WINB stwierdził, że stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Zdaniem organu oznacza to, że przedsiębiorstwo P. S.A. wykonuje prawa właścicielskie ww. obiektu, z treści którego wynikają obowiązki określone w przepisach Prawa budowlanego.
Organ nie podzielił stanowiska P. S.A. zawartego w piśmie z dnia 25 stycznia 2011 roku, zgodnie z którym utrzymanie dróg wewnętrznych (łącznie z przedmiotowym wiaduktem) należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. Podał, że dla drogi wewnętrznej (nie będącej drogą publiczną) nie można stosować przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.), jako podstawy prawnej do nakładania obowiązków na stronę w trybach tam przewidzianych, ponieważ ustawa ta dotyczy jedynie dróg publicznych. [...] WINB uznał P. S.A. za zarządcę przedmiotowego wiaduktu, a tym samym zobowiązanego w myśl art. 61 i 62 Prawa budowlanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz poddawania kontrolom okresowym, polegającym na sprawdzaniu stanu technicznego.
Od powyższej decyzji wniosła odwołanie spółka P. S.A. w W, zarzucając, że wiadukt nad linią kolejową nr [...] w km [...] nr dz. [...] leży w ciągu dróg leśnych: "drogi leśnej [...]" i "drogi leśnej nr [...]", zlokalizowanych na działkach nr [...], a okoliczność ta została pominięta przez organ I instancji.
Odwołujący się wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) wiadukt jest obiektem mostowym, a więc drogowym obiektem inżynierskim (art. 4 pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (art. 4 pkt 2), gdyż z treści art. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. Ponadto, na uwadze należy mieć również treść art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz.U. z 2011 roku Nr 12, poz. 59 ze zm.) z którego wynika, że drogi leśne to drogi położone w lasach nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Skarżąca spółka podniosła, że do wiaduktu nad linią kolejową nr [...] dochodzą drogi leśne oznaczone nr [...] i nr [...], a wspomniany wiadukt, leży w ciągu ww. dróg leśnych. Zdaniem strony, ww. drogi leśne należy zaliczyć do dróg wewnętrznych, co wprost wynika z treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie, z którym drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.
Odwołujący się wskazał ponadto, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. Zdaniem skarżącego, leżący w ciągu dróg wewnętrznych (drogi leśne nr [...]i nr [...]) obiekt inżynierski (wiadukt) należy uznać za część tych dróg, co oznacza, że podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie jest właściciel, zarządca tej drogi, co przy drogach wewnętrznych oznacza właściciela, zarządcę gruntu, na którym taka droga się znajduje. W ocenie strony, nakaz zawarty w decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 roku powinien być skierowany do Nadleśnictwa [...] jako do zarządcy terenu, na którym zlokalizowane są drogi leśne nr [...] i nr [...], będące drogami wewnętrznymi oraz wiadukt nad linią kolejową nr [...] leżący w ciągu tych dróg. Zdaniem strony, utrzymanie dróg jaki i wiaduktu stanowiącego część drogi należy do zarządcy terenu, na którym drogi te są zlokalizowane.
Skarżąca spółka zarzuciła, że [...] WINB nie ustalił prawidłowo adresata nałożonego obowiązku, czym dopuścił się wydania decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 77 k.p.a. z uwagi na niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Organ podał, że adresatem postanowień przewidzianych w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku istniejącego obiektu może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stwierdził, że przedmiotowy wiadukt jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi leśne oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...], zlokalizowanym nad linią kolejową nr [...] w km [...] na działce nr [...], obr. ew. [...] na szlaku [...].
GINB wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach, droga leśna to droga położona w lesie niebędąca drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi – art. 8 ust. 1 o drogach publicznych. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Natomiast sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy, należą do zarządcy drogi.
W ocenie organu odwoławczego, wiadukt drogowy (część drogi) wchodzący w skład drogi wewnętrznej winien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi, jak ma to miejsce dla dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. GINB nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że w niniejszej sprawie adresatem obowiązków winien być zarządca drogi leśnej (zarządca lasu).
Organ wskazał, że działka nr ew. [...] obr. ew. [...], gm. P., pow. k., woj. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W.. Przedmiotowy wiadukt drogowy, zlokalizowany na dz. [...] obr. ew. [...] nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Podał, że stosownie do art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty, co oznacza, że przedsiębiorstwo P. S.A. jest w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane właścicielem nieruchomości, na której położony jest objęty nakazem obiekt budowlany.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2011 roku skierowana została do właściwego podmiotu. Organ stwierdził, że bezspornym jest fakt, że przedmiotowy wiadukt drogowy leży w ciągu dróg leśnych nr [...] i nr [...] – dróg wewnętrznych, zlokalizowanych na działkach nr [...] będących z zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Jednocześnie zauważył, że dla drogi wewnętrznej (nie będącej drogą publiczną) nie można stosować przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, jako podstawy prawnej do nakładania obowiązków na stronę w trybach tam przewidzianych, ponieważ ustawa ta dotyczy jedynie dróg publicznych.
Organ wskazał, że dla dróg publicznych (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy) w art. 19 ust. 2 tej ustawy powołano instytucję zarządcy drogi, a w art. 22 zarządcy drogi nadano prawo sprawowania nieodpłatnego trwałego zarządu na gruntach pasa drogowego. Podał, że dla dróg wewnętrznych nie ma przepisu prawa regulującego powołanie podmiotu wykonującego obowiązki, o których mowa w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a zatem obowiązki właściwego utrzymania drogi czy jej części, drogowego obiektu inżynierskiego, winien wykonywać właściciel lub zarządca terenu, na którym obiekt taki został zlokalizowany, o czym bezpośrednio stanowi art. 8 ust. 2 ww. ustawy. GINB nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej się spółki, zgodnie z którym organ nie ustalił prawidłowo adresata nałożonego w przedmiotowej decyzji obowiązku.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P.S.A. z siedzibą w W., zwracając się o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 6, 7, i 77 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zgodnie z zapisem z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] na szlaku [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A., zaś wiadukt drogowy jest zlokalizowany na działce nr [...] i nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że wiadukt nad linią kolejową nr [...] w km [...] nr dz. [...] leży w ciągu dróg leśnych: "drogi leśnej [...]" i "drogi leśnej [...]", zlokalizowanych na działkach nr [...] , które są w zarządzie Lasów Państwowych – Nadleśnictwa w K.. Jednakże, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie szczególnie należy zwrócić uwagę na prawidłową interpretację przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.
Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że stosownie do art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych, wiadukt jest obiektem mostowym, a więc drogowym obiektem inżynierskim (art. 4 pkt 12) i stanowi część drogi (art. 4 pkt 2), gdyż z treści art. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Skarżący zwrócił ponownie uwagę na treść art. 6 pkt 8 ustawy o lasach, zgodnie z którym drogi leśne to drogi położone w lasach, nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Natomiast z treści art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane.
Zdaniem skarżącego, z ww. przepisów wynika, że utrzymanie wiaduktu leżącego w ciągu dróg leśnych: "drogi leśnej [...]" i "drogi leśnej [...]", będących drogami wewnętrznymi, należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane (działki nr [...]), czyli Nadleśnictwa [...]. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organów obu instancji, że bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowy wiadukt leży w ciągu dróg leśnych: "drogi leśnej [...]" i "drogi leśnej [...]", położonych na działkach nr [...] będących w zarządzie Lasów Państwowych-Nadleśnictwa [...]. Podkreślił, że jest to wiadukt drogowy łączący drogi leśne w celu przemieszczania się ludzi i zwierząt lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, a nie jest to wiadukt kolejowy dla potrzeb transportu kolejowego. Zdaniem skarżącego, wiadukt służy nie zarządcy linii kolejowej, czy działki na której jest posadowiony, a wyłącznie Nadleśnictwu [...].
W ocenie skarżącego, organy obu instancji naruszyły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, gdyż istniały uzasadnione podstawy do nałożenia stosownych obowiązków wynikających z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane na Nadleśnictwo [...]. Skarżący zarzucił, że nie ustalono prawidłowo adresata nałożonego obowiązku, czym naruszono art. 6, 7 i 77 k.p.a. z uwagi na niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość ustalenia zarządcy przedmiotowego wiaduktu nad linią kolejową, a tym samym prawidłowość określenia podmiotu zobowiązanego do dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego ww. wiaduktu oraz protokołu z okresowej kontroli. Oceny tej należy dokonać zarówno przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego, jak i przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku oraz ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 roku.
W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 367/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1330/08, które wydane zostały w analogicznej sprawie.
Stosownie do art. 4 ustawy o drogach publicznych, droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, co oznacza, że utrzymanie budowli inżynierskiej leżącej w ciągu drogi należy do właściciela, zarządcy drogi. Przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu dróg leśnych, które w świetle ww. ustawy należy uznać za drogi wewnętrzne. Drogi leśne są to bowiem drogi położone w lasach, niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o lasach. Nie ma przeszkód, aby drogi te zaliczyć do dróg wewnętrznych, gdyż stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.
Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. Należy więc uznać, że leżący w ciągu drogi wewnętrznej obiekt inżynierski – wiadukt stanowi część tej drogi, a podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie jest właściciel, zarządca drogi. W przypadku dróg wewnętrznych podmiotem takim jest właściciel, zarządca gruntu, na którym taka droga się znajduje.
Wiadukt jako obiekt mostowy jest drogowym obiektem inżynierskim (art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych), wobec czego stanowi część drogi (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Przedmiotowy wiadukt znajduje się wprawdzie nad linią kolejową, jednak leży on w ciągu dróg wewnętrznych, pozostających w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Z tego względu obowiązek jego utrzymania należy do Nadleśnictwa. Jak bowiem wskazano, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Nie zmienia tego treść art. 28 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że do zarządcy kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych.
Sąd stwierdził, że przedmiotowy wiadukt pozostaje w zarządzie Nadleśnictwa [...] jako zarządcy działek nr [...], gdyż na działkach tych zlokalizowane są drogi leśne – drogi wewnętrzne, w ciągu których znajduje się przedmiotowy wiadukt. A zatem, organy obu instancji nieprawidłowo określiły podmiot zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu oraz protokołu z okresowej kontroli.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła P.Spółka Akcyjna z siedzibą w W. podnosząc zarzuty:
1. naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2011 roku Nr 12, poz. 59 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że droga leśna jest drogą wewnętrzną, co za tym idzie obowiązek utrzymania wiaduktu nad linią kolejową [...] w km [...] nr działki [...] obciąża wnoszącego skargę kasacyjną, a nie właściciela terenu, na którym zlokalizowany jest wiadukt.
2. naruszenia art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że obowiązki wynikające z art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie obciążają użytkownika wieczystego gruntu, na którym zlokalizowany został wiadukt nad linią kolejową [...] tj. P. S.A. w W..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że mając na względzie treść art. 3 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz.U. z 2011 roku Nr 12, poz. 59 ze zm.), za błędny należy uznać pogląd, że drogi leśne stanowią drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach, bowiem za drogi wewnętrzne uważa się drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych. Zdaniem skarżącego z powyższego jednoznacznie wynika, że pojęcie droga wewnętrzna może obejmować tylko te kategorie, które w przepisie tym zostały wyszczególnione. Przepis ten nie stwarza możliwości rozciągania go na inne urządzenia niż tylko te, które zostały w nim wymienione.
W ocenie skarżącego mając na względzie tylko literalne brzmienie przepisu należałoby podnieść, że nie obejmuje on drogi leśnej, więc chociażby z tego powodu drogi leśne nie powinny być zaliczane do dróg wewnętrznych.
W przekonaniu wnoszącego skargę oczywistym jest, że droga leśna to tylko i wyłącznie las. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 roku, sygn. akt: II FSK 958/06.
Skarżący powołał również Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2006 roku, sygn. akt: II FSK 1506/05 oraz wyrok w sprawie II FSK 842/05, z których wynika, że o tym czy dany grunt jest lasem decyduje w pierwszej kolejności zapis ewidencji gruntów.
Zdaniem strony skarżącej bezspornym jest, że zapis w ewidencji gruntów dotyczący działek o nr [...] wskazuje, że działki te są lasem, tym samym w konsekwencji bezpodstawnym jest założenie, że przedmiotowy wiadukt leży w ciągu dróg w ogóle. Tym samym w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania w stosunku do Nadleśnictwa [...] przepis art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że skoro utrzymanie drogi wewnętrznej należy do zarządcy terenu, na którym ona się znajduje, również tego zarządcę obliguje utrzymanie obiektów inżynierskich wchodzących w skład drogi.
W przekonaniu wnoszącego skargę gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa droga leśna jest drogą wewnętrzną, to utrzymanie jej, jak również infrastruktury z nią związanej (np. mostów, wiaduktów) należy do zarządcy bądź właściciela terenu, tylko o ile te elementy infrastruktury znajdują się na przedmiotowej nieruchomości, a nie poza nią (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1031/09). W niniejszym przypadku taka sytuacja nie występuje.
Skarżący podniósł również, że błędem jest przyjęcie numeracji dróg leśnych, jako droga [...]i [...]. Drogi leśne nie posiadają numeracji, a numery te odnoszą się do działek gruntu w ten sposób oznaczonych w wewnętrznej ewidencji Lasów Państwowych.
W ocenie skarżącego istotnym jest również, że grunty te, zostały już zalesione w Systemie Informacji Lasów Państwowych i figurują jako uprawa leśna, tak więc nie są to już nawet drogi leśne. Przedmiotowy wiadukt zlokalizowany został na działce nr [...] i działka ta stanowi własność Skarbu Państwa pozostając w użytkowaniu przez P. S.A. co jednoznacznie wynika z zapisu z rejestru gruntów, a przedmiotowy wiadukt nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności.
Powyższe, w ocenie skarżącego jednoznacznie przesądza o odpowiedzialności za stan techniczny przedmiotowego wiaduktu.
Skarżący powołał treść art. 235 K.c., zgodnie z którym budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste lub nabyte przez użytkownika wieczystego, stanowią jego własność.
Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że przedmiotowy wiadukt pozostaje w zarządzie P. S.A. gdyż zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty.
W ocenie skarżącego zważywszy na treść art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nie powinno budzić wątpliwości, że adresatem obowiązków określonych w ww. przepisie jest właściciel albo zarządca obiektu budowlanego, skoro bez wątpienia nie jest nim jednostka Lasów Państwowych tj. Nadleśnictwo [...], utrzymanie we właściwym stanie technicznym przedmiotowego wiaduktu jak również wykonywanie czynności kontrolnych czy ekspertyz dotyczących jego stanu technicznego nie powinno tej jednostki obciążać.
Zdaniem skarżącego nie tylko literalne brzmienie przepisów art. 61 i 62 Prawa budowlanego wskazują jako adresata tych obowiązków właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego, ale również orzecznictwo np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2007 roku sygn. akt: II SA/Wr 216/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 roku sygn. akt: VII SA/Wa 1806/10, wydane w sprawach niemalże identycznym przedmiocie przy udziale Nadleśnictwa oraz P. S.A.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2011 roku, Nr 12, poz. 59 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że droga leśna jest drogą wewnętrzną.
Z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach wynika, że lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej w tym drogi leśne. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że użyte w ustawie określenie "drogi leśne", to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.
Z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika m.in., że drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z kolei z art. 8 ust. 2 tej ustawy wynika, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.
Nie jest kwestionowany w sprawie fakt, że działki o nr ew. [...] oznaczone w ewidencji, jako drogi leśne nie są zaliczone do kategorii dróg publicznych. W konsekwencji drogi te są drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Każda droga niezaliczona do kategorii dróg publicznych jest drogą wewnętrzną. Brak jest podstaw do przyjęcia, że "drogi leśne" są trzecią kategorią dróg. Podział dróg wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach jest podziałem dychotomicznym Są to dwie kategorie dróg, które wzajemnie się wykluczają. Droga może być albo drogą publiczną albo drogą wewnętrzną. Trzeciej możliwości nie ma. O odrębnej od dróg publicznych i wewnętrznych kategorii dróg leśnych można byłoby mówić wówczas, gdyby w art. 6 pkt 8 ustawy o lasach ustawodawca stwierdził, że "użyte w ustawie określenie "drogi leśne", to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych i wewnętrznych". Ustawodawca uznał jednak, że drogi leśne to wyłącznie drogi, które nie są drogami publicznymi.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że obowiązki wynikające z art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie obciążają użytkownika wieczystego gruntu, na którym zlokalizowany został wiadukt nad linią kolejową.
Art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli.
Art. 62 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Z klei art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.
Z art. 236 K.c. wynika, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność.
Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do przyjęcia, by Sąd ten kwestionował normy prawne wynikające z tych przepisów. Przepisy te nie rozstrzygają też o tym, jakimi nieruchomościami zarządzają Lasy Państwowe, którego częścią jest skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo. Kwestię tę reguluje art. 4 ustawy o lasach, który w ust. 1 określa, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zaś w ust. 2 wskazuje, w jakich przypadkach zarząd ten jest wyłączony. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej i prawidłowość jego zastosowania nie może być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.