II OSK 2839/22

II OSK 2839/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 238/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10, 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29, 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 238/22 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 lipca 2022r., sygn. akt VII SA/Wa 238/22, oddalił skargę C. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania C. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z 17 maja 2016 r., nr [...], nakazującej C. M. rozbiórkę wybudowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...] (dalej: ROD), na działce oznaczonej nr [...] budynku o wymiarach zabudowy ok. 6,50 x 6,30 m - uchylił w całości ww. zaskarżoną decyzję oraz (na podstawie art. 48 ust. 4 P.b.) nakazał C. M. rozbiórkę wybudowanego na ww. nieruchomości budynku o wymiarach 6,61 x 6,88 m i wysokości 5,25 m (w najwyższym punkcie).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed MWINB. Na ostatnim etapie postępowania, MWINB decyzją z 18 lipca 2016 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję PINB z 17 maja 2016 r., nr [...], nakazującą C. M. rozbiórkę wybudowanego na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w [...], na działce oznaczonej nr [...] budynku o wymiarach zabudowy ok. 6,50 m x 6,30 m. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2123/16 oddalił skargę. NSA (w wyniku złożonej skargi kasacyjnej od zapadłego wyroku) - wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję MWINB z 18 lipca 2016 r., nr [...].
Organ odwoławczy obszernie przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18 i stosując się do wytycznych Sądu, postanowieniem z 17 marca 2021 r., nr [...] zlecił PINB przeprowadzenie oględzin (zgodnie z art. 79 k.p.a.), w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Organ powiatowy przeprowadził 5 maja 2021 r., oględziny przedmiotowego budynku. Zgodnie z protokołem nr [...] aktualny wymiar budynku mierzony z zewnątrz to 6,61 x 6,88 m. Wysokość w najwyższym punkcie to 5,25 m. Budynek nie posiada werandy. Został ocieplony styropianem gr. 15 cm. Przed wejściem do budynku utwardzony teren niebędący tarasem o wymiarach 2,67 x 6,70 m. Wykonano także dokumentację fotograficzną.
Organ wskazał, że w art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r., o rodzinnych ogródkach działkowych (wprowadzonego ustawą z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), zawarto definicję legalną altany działkowej, przez którą rozumieć należy wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy budynek (zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli przeprowadzonej 5 maja 2021 r.), posiada powierzchnię zabudowy ok. 45,47 m² (6,61 m x 6,88 m), a jego wysokość w najwyższym punkcie to 5,25 m. Zatem bezspornie nie może zostać uznany za altanę działkową w rozumieniu ww. przepisu, gdyż posiada powierzchnię zabudowy powyżej 35m² oraz wysokość powyżej 5 m przy dachu stromym. Prowadzone postępowanie legalizacyjne nie może zostać umorzone w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 20 marca 2015 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
W świetle poczynionych ustaleń oraz ww. wyroku NSA należało zdaniem MWINB wdrożyć procedurę legalizacyjną. MWINB, pismem z 15 lipca 2021 r., wezwał C. M. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, a wynikających z postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z 13 sierpnia 2012 r., nr [...], tj. zaświadczenia organu właściwego o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. inwestycji wraz z opinią techniczną określającą, że roboty budowalne wykonane samowolnie spełniają wymogi obowiązujących przepisów i norm, oraz że nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w terminie 45 dni od dnia doręczenia wezwania. Z uwagi na wniosek C. M., który wpłynął do organu odwoławczego 18 sierpnia 2021 r., termin do przedłożenia ww. dokumentów wydłużono do 4 października 2021 r.
W dniu 30 września 2021 r., do organu I instancji wpłynęła pusta koperta stanowiąca przesyłkę, której nadawcą był C. M.. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa. W związku z powyższym pismem z 1 października 2021 r., wezwano ww. do przesłania dokumentów, które miały znajdować się w przesyłce w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Kolejne pismo o wydłużenie terminu o następne 60 dni na przedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych wpłynęło do organu 13 października 2021 r. Organ odwoławczy, pismem z 26 października 2021 r. poinformował skarżącego, że nie wyraża zgody na wydłużenie terminu, a zawiadomieniem z art. 10 k.p.a., poinformował o uprawnieniach stron i zamiarze wydania decyzji. Tożsama prośba o kolejne wydłużenie terminu została zawarta w piśmie, które wpłynęło do organu odwoławczego 12 listopada 2021 r.
MWINB przytoczył treść art. 48 P.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania. Wskazał, że w przypadku nieprzedłożenia przez zobowiązanego dokumentów niezbędnych do legalizacji - co ma miejsce w omawianej sprawie, pomimo wydłużenia wyznaczonego terminu na prośbę skarżącego - organ zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 48 ust 4 P.b. Nadmienił również, że przedmiotowy budynek posiada obecnie wymiary z zewnątrz 6,61 x 6,88 m, a jego wysokość w najwyższym punkcie to 5,25 m (protokół kontroli nr [...] z 5 maja 2021 r.). Zatem jego wymiary uległy zmianie w stosunku do tych, które były wskazane w treści zaskarżonej decyzji z 17 maja 2016 r., nr [...], stąd też zaszła konieczność jej zreformowania. Tym samym, wypełniając zobowiązania zawarte w wyroku NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, a także mając na uwadze inne wymiary przedmiotowego budynku niż w sentencji zaskarżonej decyzji, organ uchylił decyzję organu powiatowego z 17 maja 2016 r. i orzekł co do istoty sprawy.
Skargą C. M. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 48 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr [...]9, poz. 414 ze zm., dalej: P.b.); art. 48 ust. 1 P.b. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. w związku z 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1073); art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i 10 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa.
Sąd podkreślił, że MWINB prowadził postępowanie, zakończone kwestionowaną decyzją, w warunkach związania (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18. Wyrokiem tym Sąd Naczelny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję MWINB z 18 lipca 2016 r., nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu ww. wyroku znalazło się stwierdzenie, że "na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję MWINB oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzeba przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy", ale z sentencji wyroku wynika, że uchylona została wyłącznie decyzja MWINB, a nie PINB. NSA przesądził w sposób wiążący organ odwoławczy, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego przed 4 lipca 2012 r. stanowiły wykonywanie na działce w rodzinnym ogrodzie działkowym położonym w mieście obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy niewątpliwie przekraczającej 25 m2, co przesądza o tym, iż wymagały w dacie ich realizacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i co za tym idzie stanowiły samowolę budowlaną. Ponadto, NSA stwierdził wiążąco, że "Zasadnie zatem organ nadzoru wszczął w dniu 11 lipca 2012 r. z urzędu postępowanie legalizacyjne, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem przedmiotowy - będący w momencie kontroli w budowie obiekt, wzniesiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji faktycznej i procesowej organ nadzoru budowlanego w toku tegoż postępowania prawidłowo wydał na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z 13 sierpnia 2012 r., którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na C. M. obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazując, że winny one zostać wykonane w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, co nastąpiło 20 sierpnia 2012 r. Postanowienie to nie było ówcześnie zaskarżalne". Z powyższego uzasadnienia wyroku NSA wynika wiążąco wprost nie tylko to, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej wznosząc na terenie działki usytuowanej w ogródkach działkowych obiekt, przekraczający dopuszczalne 25 m²., bez pozwolenia na budowę, ale także, że PINB zasadnie wydał postanowienie z 13 sierpnia 2012 r., wstrzymując prowadzenie robót budowlanych i nałożył na C. M. obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., zakreślając ustawowy termin 90 dni. Ma to zdaniem Sądu istotne znaczenie w sprawie niniejszej, w kontekście zarzutów pełnomocnika skarżącego odnoszących się do niewłaściwej formy procesowej pisma MWINB z 15 lipca 2021 r., którym organ ten wezwał C. M. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., wynikających z postanowienia PINB z 13 sierpnia 2012 r., nr [...] i do zbyt krótkiego – i niezgodnego z prawem zdaniem skarżącego – terminu do wykonania tego obowiązku. Uszło bowiem uwadze pełnomocnika skarżącego, że ww. pismo MWINB z 15 lipca 2021 r. nie było postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. (art. 48 P.b. został zmieniony przez art. 1 pkt 31 ustawy z 13 lutego 2020 r. - Dz.U.2020.471 - z tym właśnie dniem), ani tym bardziej postanowieniem, o którym mowa w obecnie obowiązującym art. 48b ust. 1 P.b. Pismo MWINB z 15 lipca 2021 r. było jedynie wskazaniem na niewykonanie przez skarżącego obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 13 sierpnia 2012 r., nr [...] i korzystnym dla skarżącego (gdyż termin wykonania ww. postanowienia dawno upłynął) umożliwieniem mu przedłożenia tych dokumentów, których skarżący przez 9 lat nie przedłożył. Dlatego też organ nie był związany dyspozycją art. 48b ust. 1 P.b. w zakresie terminu w nim zakreślanego, gdyż w ogóle nie nakładał, w drodze postanowienia, obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, a jednocześnie nie działał kierując to pismo na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o legalizację. Tym samym w ocenie Sądu organ nie mógł naruszyć art. 48 ust. 3 P.b. zwłaszcza przez "jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącego terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych niezgodnie z normą bezwzględnie obowiązującą, to jest (i) z pominięciem formy postanowienia oraz (ii) z rażąco krótkim terminem, nieznajdującym oparcia w przepisach; jak też (iii) nieuwzględnienie wniosku skarżącego o wydłużenie terminu, mimo zaistnienia doniosłych okoliczności zewnętrznych". Sąd wyjaśnił też, że ust. 3 art. 48 P.b. – w dniu wydania zaskarżonej decyzji – nie miał już treści, sugerowanej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego; dotyczył zaś tego, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W ocenie Sądu ww. pismo MWINB z 15 lipca 2021 r. było zbędne prawnie. Skoro bowiem skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego nań postanowieniem PINB z 13 sierpnia 2012 r., wydanym zgodnie z ówczesnym art. 48 ust. 3 P.b., to zbytecznym było "wydłużanie" terminu, wyznaczonego już w 2012 r. przez PINB. NSA w ww. wyroku stwierdził wiążąco, że istotnymi prawnie okolicznościami, które powinny być ustalone przez organ nadzoru budowlanego przed ewentualnym orzeczeniem nakazu rozbiórki jest procesowe zweryfikowanie, czy inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego postanowieniem PINB wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 oraz czy już po doręczeniu mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych roboty takie przy wznoszonym w warunkach samowoli budowlanej obiekcie w dalszym ciągu prowadził. Istotne jest - na co zwrócił uwagę NSA – że "ze zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego wynika przy tym w sposób niebudzący wątpliwości, a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, iż inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z 13 sierpnia 2012 r.".
Sąd podkreślił, że NSA przesądził też inną, istotną kwestię. Otóż stwierdził, że "wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru nie był uprawniony do weryfikowania w toku postępowania, jakie ewentualnie roboty budowlane należałoby wykonać by doprowadzić wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej obiekt do stanu zgodnego z prawem, lecz obowiązany był orzec na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przewidującego sankcję, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 tej samej ustawy za brak spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3". Tym samym NSA zwrócił uwagę na to, że orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji niewypełnienia przez inwestora obowiązku, nałożonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie d. art. 46 ust. 3 jest rozstrzygnięciem związanym – konsekwencją procesowego zaniechania inwestora, a nie rzeczywistej niemożliwości legalizacji obiektu. Prawidłowo pojął więc MWINB sens wyroku NSA, gdyż – co wynika z treści decyzji – uwzględnił wskazanie tegoż Sądu, że brak dostarczenia (pomimo wydłużenia terminu) dokumentów legalizacyjnych, określonych w postanowieniu PINB z 13 sierpnia 2012 r., nr [...] powoduje konieczność wydania nakazu rozbiórki. Fakt skierowania do skarżącego pisma z 15 lipca 2021 r., aczkolwiek błędnie, nie miał jednak wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu II instancji. Co więcej, MWINB w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił PINB przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia, czy obiekt, o którym orzekał organ I instancji w swej decyzji z 17 maja 2016 r., nr [...], będącej przedmiotem postepowania odwoławczego, jest gabarytowo tożsamy z obiektem istniejącym przed dniem wydania decyzji drugoinstancyjnej. Dlatego też postanowieniem z 17 marca 2021 r., nr [...], zlecił PINB przeprowadzenie oględzin "w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego budynku wzniesionego przez C. M. na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w [...] na działce nr [...]". Ustalenia PINB z dokonanych 5 maja 2021 r., oględzin wykazały, że budynek posadowiony przez skarżącego posiada inne wymiary, niż określone w ww. decyzji PINB - zgodnie z protokołem nr [...] aktualny wymiar budynku mierzony z zewnątrz to 6,61 x 6,88 m, wysokość w najwyższym punkcie to 5,25 m, budynek nie posiada werand, został ocieplony styropianem gr. 15 cm, przed wejściem do budynku utwardzony teren niebędący tarasem o wymiarach 2,67 x 6,70 m. Z oględzin wykonano dokumentację fotograficzną.
Tym samym, po pierwsze MWINB zobowiązany był do uchylenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji PINB z 2016 r., gdyż wymiary obiektu, określające co do tożsamości przedmiot nakazanej rozbiórki, uległy zmianie w stosunku do tych, które były wskazane w treści decyzji PINB z 17 maja 2016 r. Wobec zaś braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprawnie orzekł MWINB reformatoryjnie. Po drugie, organ wykonał wskazania NSA, że "w sposób przewidziany w przepisach K.p.a. zbierze materiał dowodowy i poczyni ustalenia faktyczne pozwalające na ustalenie, jakie są faktyczne parametry obiektu wzniesionego przez C. M. i czy przekraczają one wielkości umożliwiające uznanie go za altanę działkową w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych" dokonując ww. oględzin i dokumentując ich przebieg w sposób "umożliwiający organowi odniesienie się do twierdzeń inwestora jakoby część wzniesionego samowolnie obiektu stanowiła werandę (względnie taras lub ganek), w związku z czym powierzchnia tej części nie powinna być wliczana do powierzchni zabudowy warunkującej uznanie obiektu za altanę działkową w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu".
Sąd zaznaczył, że pełnomocnik skarżącego, formułując w skardze zarzut naruszenia prawa przez "wydanie decyzji o nakazie rozbiórki całego wzniesionego obiektu, podczas gdy wystarczające byłoby orzeczenie wyłącznie co do części obiektu w zakresie parametrów przekraczających dozwolone przywołanymi normami prawnymi, to jest 35 m² powierzchni zabudowy oraz 5m wysokości" i "przyjęcie takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, która powoduje obciążenie Skarżącego najdotkliwszymi obowiązkami i obciążeniami w postaci nakazu rozbiórki całego obiektu; a tym samym niezachowanie proporcjonalności i adekwatności w zastosowanych środkach restytucyjnych, poprzez nakazanie rozbiórki całego obiektu, podczas gdy jedynie część ponad parametry wynikające z ustawy, tj. powierzchnia zabudowy 35 m² oraz wysokość 5 m w kalenicy, stanowi przekroczenie norm prawa budowlanego" nie uwzględnia tego, że postępowanie legalizacyjne nie mogło być przeprowadzone z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Podobnie, z tej przyczyny niezasadne są twierdzenia pełnomocnika skarżącego o "braku wszechstronnej analizy parametrów inwestycji pod kątem możliwości dostosowania jej do wymiarów wynikających z przepisów Prawa budowlanego i ewentualnego orzeczenia co do części obiektu" i "niepodjęcie działań w celu zakreślenia prawidłowego zakresu przedmiotowego decyzji i nakazanie rozbiórki całego obiektu". Organ był zobowiązany zastosować sankcję najsurowszą i nakazać rozbiórkę całego obiektu, bo to skarżący od 2012 r. nie dostarczył dokumentów, niezbędnych dla potencjalnej legalizacji, a określonych w postanowieniu PINB z 13 sierpnia 2012 r., wydanym zgodnie z ówczesnym art. 48 ust. 3 P.b.
W ocenie Sądu na negatywną ocenę procesową zasługuje również zachowanie skarżącego (niezakwestionowane przez pełnomocnika), który w odpowiedzi na pismo MWINB z 15 lipca 2021 r., przypominające o niewypełnieniu obowiązku złożenia dokumentów legalizacyjnych i umożliwiające ich złożenie w dodatkowym terminie, wysyła pustą kopertę, która wpływa do organu 30 września 2021 r. Pomimo tego, organ pismem z 1 października 2021 r., ponownie wzywa do przesłania dokumentów, które miały znajdować się w przesyłce - w kolejnym już terminie 7 dni, ale również bezskutecznie. Twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że organ nie zastosował "adekwatnego, ustawowego terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych" i nie przedłużył "Skarżącemu terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego i wydanie decyzji pomimo jego wniosków i oczekiwania na ich rozpatrzenie" wydaje się w tym kontekście rażąco niezasadne. Tym samym w ocenie Sądu niezasadny był zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez uchylenie i zmianę decyzji organu I instancji jedynie w zakresie, w jakim odmiennie zostały określone parametry obiektu, bez uchylenia decyzji co do meritum sprawy, w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Uszło też uwadze pełnomocnika skarżącego, że MWINB uchylił decyzję PINB w całości. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną C. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a) art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że organ II instancji nie był uprawniony do umożliwienia skarżącemu skutecznego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a przez to błędne ustalenie, że organ II instancji obowiązany był do nałożenia najsurowszej sankcji z uwagi na fakt, że doszło do samowoli budowlanej, podczas gdy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, w świetle przepisów obowiązujących w czasie wydania skarżonej decyzji nie wymagał pozwolenia na budowę;
b) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1073), dalej "ustawy ROD" oraz w związku z art. 135 p.p.s.a., przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie oraz utrzymanie wyrokiem w mocy decyzji organu II instancji o nakazie rozbiórki całego wzniesionego obiektu, podczas gdy wystarczające byłoby orzeczenie wyłącznie co do części obiektu w zakresie parametrów przekraczających dozwolone przywołanymi normami prawnymi, to jest 35 m² powierzchni zabudowy oraz 5m wysokości;
2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe oddalenie skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lipca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 26 marca 2020 roku nr [...];
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie - w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i 10 k.p.a. - skutkujące oddaleniem skargi i tym samym usankcjonowaniem uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniu wyrokiem w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, wydanej na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, poprzez przyjęcie takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, która powoduje obciążenie skarżącego najdotkliwszymi obowiązkami i obciążeniami w postaci nakazu rozbiórki całego obiektu, podczas gdy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie podległaby on tej sankcji, a skarżący miałby możliwość skutecznego przeprowadzenia legalizacji obiektu, podczas gdy:
- nakazanie rozbiórki całego obiektu stanowi sankcję niewspółmierną i nieadekwatną wobec aktualnie możliwych do zastosowania środków prawnych;
- naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywatela do działań organów poprzez wydanie wyroku utrzymującego decyzję organu II instancji, która nie zostałaby wydana w aktualnym otoczeniu prawnym, czym rażąco naruszono usprawiedliwiony interes skarżącego.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w obu instancjach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy decyzji nakazującej na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego rozbiórkę wybudowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...], na działce oznaczonej nr [...] budynku o wymiarach 6,61 x 6,88 i wysokości 5,25 m (w najwyższym punkcie) należy przede wszystkim mieć na względzie, że wydana ona została w warunkach związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18. W wyroku tym przesądzono natomiast, że roboty budowlane zrealizowane przez C. M. przed 4 lipca 2012 r. stanowiły wykonywanie na działce w rodzinnym ogrodzie działkowym położonym w mieście obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy niewątpliwie przekraczającej 25 m², a zatem wymagały w dacie ich realizacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i co za tym idzie stanowiły samowolę budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tych okolicznościach za zasadne wszczęcie w dniu 11 lipca 2012 r. przez organy nadzoru postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy postanowienia z 13 sierpnia 2012 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Powyższe świadczy o niezasadności podniesionego w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu kwestionującego prawidłowość zastosowania w toku postępowania art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przy czym za prawidłowe uznać należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, w którym podkreślono, że pismo MWINB z dnia 15 lipca 2021 r. nie było postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż takie stanowiło postanowienie PINB z 13 sierpnia 2012 r. Natomiast ze zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego wynika, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego ww. postanowieniem, co przyznał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanym, wiążącym w sprawie wyroku. Co więcej – w wyroku tym podkreślono, że wobec niewykonania przez C. M. obowiązków nałożonych na niego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru nie był uprawniony do weryfikowania w toku postępowania jakie ewentualnie roboty budowlane należałoby wykonać, by doprowadzić wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej obiekt do stanu zgodnego z prawem, lecz obowiązany był orzec na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, przesądza o niezasadności podniesionych w niej zarzutów w zakresie, w jakim kwestionują one zaniechanie wyjaśnienia przez organy administracji przyczyn, dla których uznano, że obiekt budowlany znajdujący się na terenie ROD na działce oznaczonej nr [...] powinien być rozebrany w całości. Z przywołanych wyżej względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w pkt 1a i 1b, a także zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 2b skargi kasacyjnej w zakresie ustaleń co do konieczności nakazania rozbiórki całego spornego obiektu nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Dodatkowo, odnośnie ostatniego przywołanego powyżej zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i 10 k.p.a. podnieść należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca powinna mieć świadomość wynikającego z wytycznych wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, ograniczonego zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania. Uchylając ww. wyrokiem decyzję MWINB z dnia 18 lipca 2016 r. nr [...] utrzymującą nakaz rozbiórki spornego obiektu (tj. decyzję PINB z 17 maja 2016 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na okoliczność wejścia w dniu 29 kwietnia 2015 r. w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która zmieniła brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zwalniając z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych, a jednocześnie w tej ostatniej ustawie wprowadziła w art. 2 pkt 9a definicję legalną altany działkowej, zgodnie z którą przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno – wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Ponadto NSA wskazał, że w art. 4 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej wprowadzono abolicję w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniających wymagania z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych, wzniesionych uprzednio w warunkach samowoli budowlanej. Z tych przyczyn na organ ponownie rozpoznający sprawę nałożono obowiązek zebrania materiału dowodowego i poczynienia tylko z uwagi na powyższą nowelizację i tylko w tym zakresie dodatkowych ustaleń faktycznych pozwalających na ustalenie jakie są faktyczne parametry obiektu wzniesionego przez C. M. i czy przekraczają one wielkości umożliwiające uznanie go za altanę działkową w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych. MWINB uczynił natomiast zadość powyższym wytycznym zlecając postanowieniem z 17 marca 2021 r. organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez przeprowadzenie oględzin zgodnie z art. 79 k.p.a. w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego przedmiotowego obiektu. Oględziny te przeprowadzono w dniu 5 maja 2021 r. w obecności inwestora. Ze sporządzonego z tych oględzin protokołu podpisanego – co wymaga podkreślenia – również przez skarżącego, bezsprzecznie wynika, że sporny budynek posiada powierzchnię zabudowy ok. 45,47 m² (6,61 x 6,88 m) i wysokość 5,25 m w najwyższym punkcie. Nie spełniał on zatem warunków uznania go za altanę działkową, a zatem nie miał do niego zastosowania art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej. Nie można w tych okolicznościach zarzucić organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wadliwy bowiem organ ten przeprowadził je realizując wytyczne wynikające z wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18.
Reasumując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie w okolicznościach tej sprawy zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.