II OSK 2836/22

II OSK 2836/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1702/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1702/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 25 września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1.587 (słownie: jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/WA 1702/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 25 września 2020 r. nr [...] nakazał demontaż podświetlanej tablicy reklamowej ze stalową konstrukcją wsporczą, zamontowanej do północnej elewacji budynku przy [...] w [...] (na wysokości trzeciej i czwartej kondygnacji).
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podczas kontroli 26 sierpnia 2020 r. PINB stwierdził, że na elewacji północnej budynku zamontowano na stalowej konstrukcji dwa podświetlane nośniki reklamowe (nr id. [...] I [...]) 3 x 6 m, w odległości ok. 1 m od elewacji budynku. Tablice zamontowano w 2009 r.
MWINB w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z 8 czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 16 kwietnia 2020 r. Wydział [...] Urzędu [...] poinformował, że nie odnalazł zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Z kolei [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) wskazał, że ww. budynek leży w układzie urbanistycznym i zespole budowlanym wraz z zielenią [...] wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 20 grudnia 1993 r. Następnie Urząd [...] poinformował, że nie wydał zgody na zajęcie terenu nad nieruchomością [...] przy ul. [...] nr ew. [...] obr. [...] poprzez nadwieszenie ww. dwóch nośników i nie wyraża zgody na dalsze ich funkcjonowanie. Spółdzielnia [...] przesłała umowę dzierżawy ze skarżącą z dnia 28 września 2009 r. z aneksem zezwalającą na inwestycję. MWINB zaznaczył, że na ww. roboty budowlane wymagane było zgłoszenie (z uwagi na usytuowanie budynku na terenie objętym ochroną konserwatorską), czego inwestor nie uczynił. MWINB zaznaczył, że inwestor posiada prawo do dysponowania budynkiem na cele budowlane w zakresie dwóch nośników reklamowych na elewacji budynku na działce nr ew. [...] z obr. [...], jednak nośniki nadwieszono również nad działką nr ew. [...] obr. [...]. Konstrukcja wsporcza i tablica zamontowana została ok. 1 m od elewacji budynku, a oświetlenie jeszcze bardziej wystaje nad ww. działkę, która stanowi własność [...]. Urząd [...] 8 marca 2021 r. złożył pismo w którym wskazano, że odpowiedź z 9 lipca 2020 r. nie jest oświadczeniem Miasta lecz informacją, że w przypadku reklam na terenie [...] (poza pasem drogowym) inwestor powinien uzyskać uprzednio tytuł prawny do nieruchomości, w formie umowy dzierżawy. W związku z powyższym MWINB zobowiązał inwestora do złożenia takiej zgody Miasta, której strona nie przedłożyła. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że skoro inwestor nie posiada zgody właściciela działki nr ew. [...], to tablica nadwieszona nad tą działką nie podlega legalizacji.
Skargę na decyzję złożyła skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do nakazania rozbiórki ww. tablicy, podczas gdy organ odwoławczy powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez niezastosowanie; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezebranie dostatecznych dowodów, a w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności sprawy, w tym, czy tablica wykracza poza działkę ew. nr [...], skoro znajduje się w obrębie budynku z jego podpiwniczeniami i balkonami - 1 m od elewacji; 4) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy, w tym poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wyrywkowy i lakoniczny, z pominięciem istotnych kwestii podniesionych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako inne, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b., stąd słusznie wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze, w trybie art. 51 tejże ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji przypomniał, że decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w tym nakaz rozbiórki obiektu) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wykonanie opisanych robót budowlanych wymaga zgłoszenia.
Poczynione przez organy ustalenia faktycznie, które znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym jednoznacznie wskazują, że elementy spornego nośnika reklamowego wystają poza działkę nr ew. [...] z obr. [...], do której inwestor posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane. Nośnik reklamowy został zatem nadwieszony nad działką nr ew. [...] obr. [...], której właścicielem jest [...]. Stanowisko powyższe potwierdzają fotografie wykonane podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy, w szczególności ukazujące nośnik od dołu, jak i materiał fotograficzny wykonanym następczo, załączony do protokołów nr [...] i nr [...], na których widnieje skośne usytuowanie tablic reklamowych w stosunku do elewacji budynku, jak również do elementów takich jak wykusze i balkony. Oświetlenie jeszcze bardziej wysunięto nad działkę nr. [...]. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1. w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a.
Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę, że kolejną okolicznością, która uniemożliwiała zastosowanie w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. był jednoznacznie sformułowany brak zgody MWKZ na funkcjonowanie ww. nośników na elewacji przedmiotowego budynku, jako naruszających wygląd zabytku.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji gdy - po stwierdzeniu braku dokonania zgłoszenia przez Spółkę robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego w postaci podświetlanej od góry lampą na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 3 m. x 6 m. wraz ze stalową konstrukcją wsporczą, zamontowanych do północnej elewacji budynku na wysokości III i IV kondygnacji ([...]) - wszechstronne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem postawionych - przez spółkę zarzutów oraz prawidłową oceną zaniechań dowodowych organu II instancji prowadzi do konkluzji, że na spółkę winien zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez spółkę robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, a nie obowiązek nakazania rozbiórki nośnika reklamowego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b.; oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania MWINB (decyzja z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 25 września 2020 r. nr [...]) pod względem zgodności z prawem, tj. (i) czy organ nie naruszył prawa, (ii) czy prawidłowo przeprowadził postępowanie czego Sąd zaniechał i nie dostrzegł, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 § 1 k.p.a., co spowodowało, że Sąd:
a) powielił nieprawidłowe ustalenia polegające na uznaniu przez organ II instancji, że elementy spornego nośnika reklamowego wy stają poza działkę nr ew. [...]. obręb [...] (do której spółka posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane) i nadwieszone są nad działką ew. [...], obręb [...], której właścicielem jest [...]; powielił nieprawidłowe ustalenia poczynione przez organ II instancji, które - zdaniem organu (oraz Sądu) - wyprowadzone zostały z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, w sytuacji gdy:
- w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek nienasuwającego wątpliwości dowodu na okoliczność czy sporny nośnik faktycznie nadwieszony jest nad działką ew. [...], obręb [...], której właścicielem jest [...], a jeśli tak to nad jaką częścią (powierzchnią) tej działki;
- brak jest mapy do celów prawnych z której jednoznacznie wynikałoby w którym miejscu graniczą ze sobą działki nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz na jakiej powierzchni (o ile faktycznie ma to miejsce) nad działką ew. [...], obręb [...] nadwieszony jest sporny nośnik (mapa z wrysowanym obiektem - nośnikiem, naruszającym przestrzeń działki nr [...], obręb [...]). W aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk z rejestru gruntów nie mogący stanowić dowodu na fakt naruszenia przez nośnik przestrzeni nad działką nr [...];
- brak jest opinii biegłego odpowiedniej specjalności na podstawie której jednoznacznie można by było określić w jakiej konkretnie odległości od ściany (elewacji) budynku zamontowana została konstrukcja wsporcza, tablica reklamowa oraz konstrukcja oświetleniowa. Ustalenia dotyczące nadwieszenia nad działką nr [...], obręb [...]poczynione zostały w oparciu o oględziny i fotografie znajdujące się w aktach sprawy, zaś organ II instancji zamiast jasno sprecyzowanymi odległościami wynikającymi z prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, posługuje się opisowym określeniem odległości, tj.: "konstrukcja wsporcza oraz tablica reklamowa zamontowana została w odległości około 1 metra od elewacji budynku, a oświetlenie jeszcze bardziej wystaje nad w/w działkę" oraz "Jak już wcześniej wskazano w/w nośnik w większości znajduje się nad działką nr ew. [...] (...)";
b) powielił nieprawidłowe ustalenia polegające na uznaniu przez organ II instancji, że zakwestionowanie dowodów na których organ się oparł, a dotyczących nadwieszenia spornego nośnika nad działkę nr [...] wymaga przeprowadzenia skutecznego kontr - dowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia w toku postępowania administracyjnego, czego - zdaniem organu (oraz Sądu) spółka nie uczyniła, w sytuacji gdy to na organach prowadzących postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek rzetelnego i niebudzącego wątpliwości zbadania sprawy, czemu organy nie podołały, opierając swoje ustalenia na dokumentacji nie mającej znaczenia dla stwierdzenia czy sporny nośnik faktycznie został nadwieszony nad działką nr [...] (oględziny, fotografie, wydruk z rejestru gruntów, pozostały zgromadzony materiał dowodowy - bez wskazania jaki to materiał; nie stwierdził zasadności zarzutów podniesionych w Skardze dotyczących braku zebrania przez organ II instancji dostatecznych dowodów celem wyjaśnienia czy sporny nośnik faktycznie wykracza poza działkę ew. nr [...] w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie zgromadzono dokumentacji mającej istotne znacznie dla ustalenia bezspornego stanu faktycznego tj.:
- mapy dla celów prawnych ze wskazaniem w którym miejscu graniczą ze sobą działki nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz w którym miejscu (i czy w ogóle) nad działką ew. [...], obręb [...] nadwieszony jest sporny nośnik (mapa z wrysowanym obiektem - nośnikiem);
- opinii biegłego odpowiedniej specjalności na podstawie której jednoznacznie można by było określić w jakiej konkretnie odległości od ściany (elewacji) budynku zamontowana została konstrukcja wsporcza, tablica reklamowa oraz konstrukcja oświetleniowa - co pozwoliłoby na ustalenie czy sporny nośnik faktycznie nadwieszony został na działką ew. nr [...];
- pominął zarzut spółki wskazany w skardze dotyczący kwestii podpiwniczenia i fasad balkonowych budynku, na elewacji którego zamontowany jest sporny nośnik, a które to elementy konstrukcyjno - architektoniczne budynku powodują, że budynek nie ma powierzchni jednolitej wskutek czego wykracza poza działkę na której został usytuowany, a w konsekwencji sporny nośnik nadwieszony ponad podpiwniczeniami i fasadami balkonowymi nie wystaje poza obręb (granicę) budynku, co stanowi również o tym, że nie został nadwieszony nad działką nr [...], lecz stanowi integralną część budynku;
- stwierdził, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b. z uwagi na jednoznacznie sformułowany w piśmie z dnia 8 maja 2020 r., [...] brak zgody MWKZ na funkcjonowanie spornego nośnika na elewacji budynku ([...]) w sytuacji gdy w kwestii tej MWKZ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, zaś jego oświadczenie sformułowane w piśmie dnia 8 maja 2020r. nie spełnia wymogów formalnych zastrzeżonych dla decyzji administracyjnych;
- stwierdził, że budynek położony przy [...], w [...] podlega podwójnej ochronie prawnej w oparciu o wpis do gminnej ewidencji zabytków, jak i położenie w układzie urbanistycznym i zespole budowlanym wraz z zielenią [...]" wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia 20 grudnia 1993r. pod nr [...], co ustalił na podstawie pisma z dnia 8 maja 2020 r., [...]. Jednak decyzja z dnia 20 grudnia 1993r. oraz wpis nr [...] nie dotyczy budynku położonego w [...], przy [...], tylko układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wraz z zielenią wzniesionego przez Spółdzielnię [...] (ii) w 1922r. (iii) wg projektu architektów: [...] w [...]. Tymczasem budynek położony przy [...] w [...] wybudowany został przez: (i) Spółdzielnię [...] (ii) w latach 1928 - 1929 - zatem nie spełnia kryteriów wskazanych w w/w decyzji i nie jest nią objęty (w załączeniu nie znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia 20.12.1993r., która nie była przedmiotem badania przez Sąd i organ);
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ustaleń faktycznych ż uwagi na przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w tym oceny braku zgromadzenia przez organ dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec czego Sąd nieprawidłowo przyjął, że:
- zaszły przesłanki do nakazania rozbiórki nośnika reklamowego w postaci podświetlanej od góry lampą na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 3 m. x 6 m. wraz ze stalową konstrukcją wsporczą, zamontowanych do północnej elewacji budynku (na wysokości III i IV kondygnacji) usytuowanego, przy [...] w [...], w sytuacji gdy organ II instancji powinien był - wobec stwierdzenia braku dokonania przez spółkę zgłoszenia robót budowlanych - nałożyć na spółkę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez spółkę robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b.;
- nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego (spornego nośnika) do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 3 p.b., wskutek czego należało nakazać rozbiórkę nośnika, w sytuacji gdy, możliwość doprowadzania obiektu budowlanego (spornego nośnika) do stanu zgodnego z prawem pod względem technicznym w ogóle nie była brana pod uwagę, a co się z tym wiąże nie podlegała ocenie, zaś prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem musiałaby być poprzedzona umożliwieniem spółce przeprowadzenia stosownych robót;
- elementy spornego nośnika reklamowego wystają poza działkę ew. [...], obręb [...], do której spółka posiada prawo do dysponowania w oparciu o stosowne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy w sytuacji gdy, poczynione przez organ ustalenia faktyczne opierają się na nie mającej waloru dowodowego w tej konkretnej sprawie dokumentacji fotograficznej i protokołach oględzin wskutek czego także Sąd posłużył się opisowym a nie skonkretyzowanym określeniem odległości pisząc w uzasadnieniu (str. 6): "Oświetlenie jeszcze bardziej wysunięto nad działkę nr [...]";
- stwierdził konieczność przeprowadzenia skutecznego kontr - dowodu z inicjatywy strony kwestionującej ustalenia organu II instancji czego - zdaniem Sądu - spółka nie uczyniła, w sytuacji gdy organ II instancji nie zebrał skutecznych dowodów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie stanu faktycznego w sprawie i oparł swoje ustalenia na dokumentacji nie mającej znaczenia dla stwierdzenia czy sporny nośnik faktycznie został nadwieszony nad działką nr [...] (oględziny, fotografie, wydruk z rejestru gruntów itp.);
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wyrywkowe i lakoniczne wyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w związku z tym niewyjaśnienie wszystkich przesłanek jakimi kierował się Sąd ferując zaskarżony wyrok, wskazując tylko na niektóre motywy, z pominięciem motywów dla których nie uwzględnił istotnych zarzutów strony skarżącej wskazanych w skardze.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm prawem przewidzianych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się przypisywanego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, gdy (jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie) obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów nadzoru budowlanego rozpatrujących sprawę, które naruszyły przepisy postępowania w postaci normy art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2840/21). W niniejszej sprawie powyższego zabrakło, skutkiem czego nie wyjaśniono istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego. Zarówno PINB i MWINB, a za nimi Sąd I instancji przyjęły, że budynek, na którym ulokowano sporną tablicę reklamową objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 maja 2020 r. (k. 36 akt PINB). Nie pozyskano jednak w tym zakresie materiałów źródłowych, o których mowa w powyższym piśmie tj. decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wraz z zielenią [...] gdzie znajduje się budynku przy [...] w [...] z dnia 20 grudnia 1993 r. nr [...].
W sprawie przyjęto także, że reklama została zawieszona nad działką nr [...] z obrębu [...], będącą własnością [...]. Niemniej w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który by ten fakt potwierdzał. Karta 51 akt administracyjnych PINB to wydruk mapy z portalu miejskiego ([...]), na której naniesione są granice działki, bez naniesienia obrysu budynku, stąd nie wiadomo, czy granica działki przebiega po obrysie budynku, czy też w inny sposób, na co w skardze kasacyjnej także zwrócono uwagę podkreślając, że budynek nie posiada powierzchni jednolitej, ponieważ znajdują się w nim podpiwniczenia oraz fasady balkonowe. Należy również zauważyć, że powyższa mapa objęta jest zastrzeżeniem, że informacje na niej zawarte mogą być wykorzystywane tylko na własne ryzyko i odpowiedzialność, a dane mogą nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego. Stąd organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien uzyskać aktualne mapy, na których powinien być uwidoczniony budynek, reklama oraz granice działki.
Także przeprowadzone w dniu 26 sierpnia 2020 r. oględziny nośnika reklamowego na elewacji budynku przy [...] nie zawierają szczegółowych danych, co do odległości, na jaką reklama odstaje od budynku oraz jej oświetlenie. W protokole z tychże oględzin nr [...] (k. 57 i nast. PINB) wskazano jedynie, że na elewacji północnej ww. budynku zamontowane są dwa nośniki reklamowe w postaci tablic o wymiarach ok. 600 x 300 cm, każda oświetlona lampami na wysięgnikach. Tablice umocowane za pomocą elementów stalowych do elewacji budynku w odległości ok. 1 m. Na potwierdzenie powyższego wykonano jedynie fotografie ukazujące odległość pomiędzy tablicą, a elewacją budynku. Nie przeprowadzono żadnych specjalistach pomiarów, co organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy także powinien mieć na uwadze.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o powyższe dane pozwoli ustalić, czy reklama faktycznie została zawieszona nad sąsiednią działką. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 5519/21 oraz z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 948/23). Także w piśmiennictwie zauważono, że organ administracji publicznej jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego.[...] W orzecznictwie prezentowane jest (...) stanowisko rygorystyczne, według którego obowiązek zebrania całego materiału dowodowego ciąży z reguły na organie administracji publicznej, jak i stanowisko kompromisowe, według którego, jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej nie zawsze musi działać z urzędu, oraz stanowisko, że organ może żądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swoich twierdzeń. Pierwszy z wymienionych kierunków orzecznictwa reprezentują m.in.: wyrok NSA w Warszawie z 19.03.1981 r., SA 234/81, ONSA 1981/1, poz. 23, w którym przyjęto, że: "1. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. 2. Uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym"; (...) wyrok NSA w Lublinie z 17.05.1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517, gdzie przyjęto, że: "1. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. 2. Organy administracji państwowej obowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. – z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a. (Andrzej Wróbel (w:): M. Maśkowska (red.) M. Wilbrandt - Gotowicz (red.) Andrzej Wróbel (red.) " Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2025, art. 77. Postępowanie dowodowe pkt 1 i 3)".
Z uwagi na powyższe prawidłowy okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. ale tylko w zakresie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2789/22 LEX nr 3882229). Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1843/21 LEX nr 3865854). Dlatego mając powyższe na uwadze, pomimo powielenia w zaskarżonym wyroku wadliwych ustaleń faktycznych, poddawał się on kontroli instancyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przedwczesne w tej sytuacji byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jeżeli nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję PINB. O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a.