II OSK 2834/14

II OSK 2834/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 735/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 4 pkt 16 art. 152 ust. 2 art.153 ust. 1 art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 4 ust. 21 i 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7 i 77 par 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/14 w sprawie ze skargi E. W., Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/14, oddalił skargę E. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki ustalił E. W. i Z. W. opłatę w wysokości 3.896,70 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr 142 położonej w obrębie 03 Miasta Ożarów Mazowiecki, o powierzchni 848 m2, w związku z uchwaleniem uchwalą nr 453/06 Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 12.09.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 264 z dnia 19.12.2006 r. poz. 10384) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ożarowa Mazowieckiego z częścią wsi Ołtarzew i zbyciem tej działki w terminie 5 lat od uchwalenia ww. planu. Decyzję wydano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Jacka Salaka w dniu 30 lipca 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 września 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania E. W. i Z. W. uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2011 r. wskazując na wątpliwości związane z przeprowadzeniem wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym, w tym brak określenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości oraz niewłaściwego doboru transakcji do porównań. Ostatecznie Kolegium wskazało na konieczność sporządzenia poprawnej wyceny nieruchomości.
Decyzją z dnia 9 września 2013 r., organ I instancji ponownie ustalił skarżącym opłatę (tzw. rentę planistyczną), tym razem w wysokości 3.873,47 zł. Decyzja została oparta na nowym operacie szacunkowym z dnia 10.05.2013 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Jerzego Krasowskiego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy Ożarów Mazowiecki, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ożarowie nr 210/94 z dnia 07.04.1994 r., obowiązującym do dnia 31.12.2003r., działka ew. nr 142 położona była na terenie rolno-osadniczym, a więc nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolniczego na cele nierolnicze. Nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta Ożarów Mazowiecki z częścią wsi Ołtarzew, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim nr 453/06 z dnia 12.09.2006 r., zmienił przeznaczenie ww. nieruchomości na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie nowego miejscowego planu z 2006 r. była częścią większej nieruchomości składającej się z różnych działek, podzielonej decyzją podziałową Burmistrza z dnia 24.06.2008 r. nr 48/8.
Przed wejściem w życie mpzp z 2006 r. działki, które utworzyły działkę nr 142 oznaczone były w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy RII i RIIIa, których obszar zdecydowanie przekraczał 0,5 ha. W ocenie Kolegium wobec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej "u.p.z.p.") na przedmiotowym obszarze brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy. Na tej podstawie Kolegium uznało, że nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tego planu. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym, zatwierdzonym uchwałą z 7 kwietnia 1994 r. Z tego też względu Kolegium nie podzieliło poglądu skarżących jakoby szacowana działka przeznaczona była pod drogę publiczną.
SKO podało, że w sporządzonym w dniu 10 maja 2014 r. operacie szacunkowym biegły zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami, przyjmując do porównania 3 transakcje prawem własności nieruchomości, dla których brak było ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybrane zostały transakcje pochodzące z roku 2006, których cena została zaktualizowana trendem rynkowym na 2008 r. Transakcje te pochodziły z miejscowości Macierzysz i Jawczyce. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różniących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: położenie (40%), otoczenie (15%), infrastruktura techniczna (10%), dojazd (5%), przewidywane uwarunkowania planistyczne gruntu (30%). W ocenie Kolegium do porównania wybrane zostały transakcje nieruchomości, które spełniały kryterium podobieństwa - stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651).
Oceniając drugą część operatu Kolegium wskazało, że przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano również podejście porównawcze metodą porównywania parametrami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wybrane zostały transakcje zawarte w latach 2007-2008, pochodzące z Pruszkowa oraz Ożarowa Mazowieckiego. Ceny zaktualizowano na 2008 r. W celu zobiektywizowania procesu wyceny biegły wybrał cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujące rodzaje cech rynkowych: położenie (50%), otoczenie (15%), uzbrojenie (10%), dojazd (5%), możliwości inwestycyjne (20%).
Kolegium wskazało, że wartość nieruchomości oszacowano na dzień 9 lipca 2008 r., do porównania w obu przypadkach wybrane zostały transakcje poprzedzające tą datę, przy czym jak wynika z badania na stronie 8-9 operatu, koniecznym było zaktualizowanie cen wybranych transakcji na ww. datę określonym trendem czasowym. Stąd nie można uznać, że oszacowana różnica wartości uwzględnia inne tendencje rynkowe. Z kolei wybór nieruchomości do porównań z innych miejscowości spowodowany był niewielką ilością transakcji działkami przeznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną i generalnie - rolniczym charakterem gminy (str. 9 i 10 operatu), a ponadto znikomym zainteresowaniem kupnem nieruchomości w Ożarowie Mazowieckim. Według SKO rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego zmuszony był posiłkować się transakcjami z innych miejscowości.
Odnośnie do zarzutu wydania decyzji z uchybieniem 5-letniego terminu organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, według których wszczęcie postępowania dotyczącego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (a nie wydanie decyzji) powinno nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Skarżący zbyli nieruchomość w dniu 9 lipca 2008 r., plan wszedł w życie w dniu 18 stycznia 2007 r., a roszczenie zostało zgłoszone w dniu 1 czerwca 2010 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a zatem przed upływem 5-letniego okresu.
E. W. i Z. W. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż zwyżka cen, która w pewnym czasie w istocie miała miejsce, jest wystarczająca do obciążenia sprzedających dodatkową opłatą gdy tymczasem powszechnie przyjęta linia orzecznictwa wskazuje, iż zwyżka musi być tylko konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu, a to w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione. Zdaniem skarżących wzrost cen był wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości, albowiem obecnie przy uchwalonym planie, co wynika z obu decyzji, nie ma transakcji lub jest ich niewiele, a ceny bezsprzecznie tak w Ożarowie Mazowieckim, jak i całej Polsce spadły. Według skarżących wskazanie w opinii, iż zwyżka jest wynikiem wyłącznie uchwalenia planu nie jest wystarczające, lecz należy to w merytoryczny sposób wskazać, co w ich opinii nie nastąpiło. Przy sporządzaniu operatu doszło do błędów metodologicznych, a rzeczoznawca nie wdrożył zasad, jakimi winien się kierować na tym etapie postępowania.
Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, natomiast przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte już po upływie tego okresu (zarzut przedawnienia).
Zarzucili również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., albowiem Kolegium nie dokonało należytej oceny w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. stanowi, że roszczenie, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wynika z tego, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może zostać ustalona, jeżeli w 5-letnim terminie organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie. Za zgłoszenie roszczenia uznać należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. W przedmiotowej sprawie Burmistrz zgłosił roszczenie z tytułu opłaty planistycznej w terminie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu 18 stycznia 2007 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty doręczono skarżącym w dniu 1 czerwca 2010 r. Zatem zgłoszenie roszczenia z tytułu opłaty planistycznej nastąpiło w okresie 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego mpzp.
W myśl art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Zdaniem Sądu faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym z 1994 r. W poprzednio obowiązującym planie działka ew. nr 142 była położona na terenie rolno-osadniczym, dla którego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolniczego na cele nierolnicze. Brak owej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne oraz powierzchnia przedmiotowej działki przekraczająca 0,5 ha dawały podstawę aby przyjąć, że dla przedmiotowej działki nie był spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co oznacza, że nie było możliwe uzyskanie dla niej warunków zabudowy. Zatem faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w okresie "bezplanowym" był taki sam jak pod rządami planu ogólnego z 1994 r. Ustalenia te zostały również potwierdzone podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2013 r., podczas której stwierdzono, że przedmiotowa działka pozostaje niezabudowana, niezagospodarowana i nieogrodzona. Również z wypisu z ewidencji gruntów dla działki ew. nr 142, obręb 03 wynika, że jest ona niezabudowana i stanowi grunty orne klasy RII. Nie można zatem podzielić poglądu skarżących, że przedmiotowa działka przed uchwaleniem nowego planu przeznaczona była pod drogę publiczną, co miało wpływ na kwotę ustalonej opłaty planistycznej.
Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości był jedynie wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury na rynku, a nie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rzeczoznawca dokonując wyceny zastosował podejście porównawcze metodami porównywania parami i korygowania ceny średniej, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wycenę poprzedzono szczegółową analizą rynku lokalnego oraz tendencjami wzrostu cen w czasie. Powyższe uwzględniono przy ustalaniu ceny zaktualizowanej 1m2 działek przyjętych do porównań, w oparciu o analizę danych o cenach i cechach. Jak wskazano na stronie 9 operatu szacunkowego z dnia 10 maja 2013 r. "okres lat 2006-2008 charakteryzował się dużym popytem na zakup nieruchomości gruntowych, a co za tym idzie znaczącym wzrostem cen. Trend wzrostu ustalono w oparciu o kilkadziesiąt transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających datę zbycia wycenianej działki gruntu". Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego rzeczoznawca w sposób szczegółowy i kompleksowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych, określając precyzyjnie ich cechy charakterystyczne i wagi poszczególnych cech, co umożliwiło z kolei prawidłowe określenie współczynników korygujących, w tym uwzględnienie trendu wzrostu cen.
Do wyceny dobrano wprawdzie nieruchomości z innych obrębów (Macierzysz i Jawczyce) niż nieruchomość wyceniana, jednak fakt ten został przez rzeczoznawcę również szczegółowo uzasadniony. Wskazano, że ze względu na niewielką ilość transakcji gruntami nie objętymi planami miejscowymi, dla wiarygodnego odwzorowania ceny przed uchwaleniem miejscowego planu konieczne było dobranie nieruchomości z terenów nie leżących w bezpośrednim sąsiedztwie. Również dla określenia wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego planu ze względu na niewielką ilość transakcji tego typu gruntami przyjęto do wyceny działki z innego terenu (północna część Pruszkowa). Podkreślenia wymaga, że biegły dokonując wyceny ma obowiązek przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych, w tym odpowiadających przeznaczeniu szacowanej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro na terenie Miasta Ożarowa ilość transakcji tego typu nie była wystarczająca konieczne było poszerzenie rynku nieruchomości o inne, nieprzyległe bezpośrednio tereny.
Zdaniem Sądu sporządzony w dniu 10 maja 2013 r. operat szacunkowy dotyczący działki nr 142 oceniony został przez organy obu instancji w sposób dokładny i wszechstronny, zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 K.p.a. Prawidłowość sporządzenia operatu i jego wnioski końcowe nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia legalności.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
E. W. i Z. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawę ustalenia stawki planistycznej.
Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy powyższych przepisów w ten sposób, że uznanie opinii biegłego z podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku WSA z dnia 13.06.2014 r. poprzez przyjęcie za podstawę decyzji błędnej opinii i niedostrzeżenie tej okoliczności przez WSA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawach dotyczących ustalenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podstawowym elementem oceny są opinie biegłych rzeczoznawców w zakresie prawidłowości ich sporządzenia. Ogólnie przyjmuje się, że biegły winien przedstawić i porównać transakcje podobnych nieruchomości z daty (miesiąca) zawarcia umowy, której sprawa dotyczy z dokonanymi w tym samym czasie transakcjami podobnych nieruchomości położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Wskazano, że WSA w Warszawie w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki wielokrotnie podejmował te tematykę zajmując powyższe stanowisko (IV SA/WA 93/14, IV SA/WA 857/14 oraz IV SA/WA 856/14.). W sprawie sygn. akt IV SA/WA 93/14, w której skarżącymi byli również E. W. i Z. W., Sąd uznał, że operat szacunkowy został błędnie sporządzony.
Prawidłowa wycena biegłego winna polegać na porównaniu cen działek, ogólnie mówiąc, rolnych i budowlanych z podanego okresu w tym samym czasie co czas sprzedaży. Porównywanie cen nieruchomości z różnych okresów jest chybione. Upływ czasu ma wpływ na ceny i nie da się wyliczyć tych wartości jakie są wymagane w związku z podstawą poboru opłaty z tytułu wzrostu wartości.
W ocenie skarżących doszło również do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 w zw z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw z art. 11 K.p.a., co wiązało się z błędnym przyjęciem przez Sąd, że zaskarżona decyzja oraz procedura związana z jej przyjęciem są prawidłowe. Organy administracji nie dokonały w istocie własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, nie wskazały merytorycznych okoliczności przemawiających za uznaniem słuszności operatu /opinii/ rzeczoznawcy i w rezultacie przyjęły za słuszny taki, który należy uznać za wadliwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "p.p.s.a." ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego skarżącym ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie skarżących operat szacunkowy z dnia 10 maja 2013 r. nie mógł stanowić podstawy ustalenia stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, głównie z uwagi na niewłaściwy wybór transakcji nieruchomości przyjętych do porównania odbiegający czasowo od daty sprzedaży nieruchomości skarżących.
Przed przejściem do szczegółowej oceny podstaw kasacyjnych celowe jest wyjaśnienie stanu prawnego regulującego zasady ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust.1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.
W art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wskazano zaś podstawę prawną w oparciu o którą dokonywana jest wycena nieruchomości, mianowicie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określanie wartości nieruchomości następuje na podstawie przepisów art. 149 i nast. u.g.n. W szczególności, art. 152 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Należy dodać, że definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który mówi, że pojęcie to oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W podejściu porównawczym stosuje się metodę "porównywania parami", metodę "korygowania ceny średniej" albo metodę "analizy statystycznej rynku" (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Jak stanowi § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia - przy metodzie "porównywania parami" porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Należy dodać, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n.
Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W świetle wymienionego przepisu również strona postępowania ma możliwość zwrócenia się z wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.
Trzeba podkreślić, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest wyznaczony przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), ale ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Wybór metody i techniki wyceny wymaga wiedzy specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości.
W rozpoznawanej sprawie biegły dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje prawem własności nieruchomości z wybranych miejscowości, dla których brak było ustaleń mpzp. Przyjęte zostały transakcje pochodzące z 2006 r., których cena zaktualizowana została trendem rynkowym na 2008 r. Z kolei przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano również podejście porównawcze metodą porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami zawarte w latach 2007-2008, pochodzące z wybranych miejscowości, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Sporządzoną wycenę poprzedzono szczegółową analizą rynku lokalnego oraz tendencjami wzrostu cen w czasie, co uwzględniono przy ustalaniu ceny zaktualizowanej 1m2 działek przyjętych do porównań, w oparciu o analizę danych o cenach i cechach.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Trend czasowy ma na celu aktualizację przyjętych do porównań cen transakcyjnych na datę wyceny. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Mając powyższe na uwadze zgodzić się należało z dokonaną przez Sąd Wojewódzki oraz organy orzekające w sprawie oceną co do wartości dowodowej operatu szacunkowego. Rzeczoznawca w sposób szczegółowy i kompleksowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych, określając precyzyjnie ich cechy charakterystyczne i wagi poszczególnych cech, co umożliwiło z kolei prawidłowe określenie współczynników korygujących, w tym uwzględnienie trendu wzrostu cen. Sąd Wojewódzki trafnie wyjaśnił również, że z uwagi na niewielką ilość transakcji gruntami zarówno nieobjętymi planami miejscowymi jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęto do analizy porównawczej także nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego na terenach nie leżących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej, dla uzyskania większej ilości porównywalnych transakcji.
Zauważyć należy, że podważenie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę możliwe jest poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Tym niemniej należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.
Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości skontrolowania operatu szacunkowego. Operat jest opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.
W tak wyznaczonym zakresie ocena operatu sporządzonego w sprawie została dokonana. W rezultacie trafne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że prawidłowość sporządzonego operatu i zawarte w nim wnioski końcowe nie mogły budzić zastrzeżeń z punktu widzenia legalności, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie przedstawiła innej specjalistycznej opinii i nie skorzystała z ustanowionego w art. 157 u.g.n. trybu oceny operatu szacunkowego.
Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wartość nieruchomości wyliczona została przez rzeczoznawcę przy uwzględnieniu cen aktualnych na datę sprzedaży nieruchomości t.j. 9 lipca 2008 r. Wprawdzie transakcje ujęte w analizie pochodziły z lat wcześniejszych jednak z opracowania rzeczoznawcy wynika wyraźnie, że ceny zostały zaktualizowane ustalonym trendem rynkowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wycenę poprzedzono szczegółową analizę rynku lokalnego oraz tendencji wzrostu cen w czasie, przy czym trend wzrostu cen ustalono w oparciu o kilkadziesiąt transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających datę nabycia przedmiotowej nieruchomości. Ustalone dane zostały uwzględnione przy określeniu zaktualizowanej ceny 1 m2 działek przyjętych do porównań w operacie. W takim stanie sprawy całkowicie niezasadne okazały się twierdzenia autora skargi kasacyjnej wskazujące na zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny danych nie odnoszących się do właściwej daty. Nietrafne było również odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do innych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bowiem są one nieadekwatne do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozpoznania we wskazanych sprawach były decyzje SKO w Warszawie dotyczące ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które wydano na podstawie innych operatów szacunkowych, a zatem oceny tam zawarte nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwione okazały się zarzuty postawione w skardze kasacyjnej. Operat szacunkowy, który był podstawą nałożenia na skarżących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa lub zawierał oczywiste i rażące błędy, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak też prawidłowo zweryfikował ustalenia faktyczne, przy uwzględnieniu reguł wynikających z art. 7, 77, 80 K.p.a.
Prawidłowa była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności rozstrzygnięć podjętych w rozpoznawanej sprawie przez organy obydwu instancji.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.