II OSK 283/23

II OSK 283/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 320/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-09-22
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 17 pkt 6 lit.b tiret trzeci, art. 15 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Siedliszcze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 320/22 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę XXV/213/21 Rady Miejskiej w Siedliszczu z dnia 30 września 2021 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały dotyczącej ustalenia przebiegu drogi publicznej 18KD na działce nr ewidencyjny [...] i w tym zakresie skargę oddala; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 320/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Siedliszczu z 30 września 2021 r. nr XXV/213/21 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], gmina [...] oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w Siedliszczu (dalej: Rada) uchwaliła 30 września 2021 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w mieście Siedliszcze w rejonie ulic Źródlanej i Kazimierza Mazurczaka.
W skardze do WSA w Lublinie na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), poprzez nadmierną ingerencję przez Radę w istotę prawa własności, a wręcz faktyczne pozbawienie skarżącej uprawnień wynikających z tego prawa, poprzez: ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w całości pod zieleń urządzoną (11 ZN) oraz drogę publiczną (16 KD); ustalenie przeznaczenia części działki nr [...] - pod drogę publiczną (18 KD i 16 KD) oraz zieleń urządzoną (12 ZN), w sposób nadmiernie ingerujący w istotę prawa własności, albowiem: (i) ustalono przebieg drogi 16 KD przez środek przedmiotowej działki, (ii) a przy tym w sposób powodujący, iż po obydwu stronach tejże działki pozostaną jej części o parametrach uniemożliwiających racjonalne zagospodarowanie, (iii) pozbawiono możliwości korzystania z prawa własności na obszarze 12 ZN, (iv) wprowadzono "poszatkowane" przeznaczenie tejże działki, (v) ograniczono prawo do dysponowania działką do obszaru faktycznie zajmującego ok. 1/5 części tej działki, (vi) przewidziano drogę obok zabudowań; 2) art. 1 ust. 3 oraz art. 28. ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, niewyważenia interesu publicznego i prywatnego prowadzącego do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącej poprzez faktyczne i znaczne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w istocie - pozbawienie jej uprawnień wynikających z prawa własności; 3) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu w odniesieniu do działek skarżącej w zakresie przeznaczenia terenów: 18 KD, 16 KD, 12 ZN i 11 ZN - sprzecznie z uchwałą Rady z 29 października 2020 r. nr XVIII/143/20 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siedliszcze (dalej: studium). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, postanowienia planu ograniczyły jej prawo własności, poprzez przeznaczenie przedmiotowych działek pod drogi i zieleń urządzoną oraz swoiste "poszatkowanie" nieruchomości, uniemożliwiające zagospodarowanie jej w racjonalny sposób.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie w całości.
WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 22 września 2022 r. stwierdził, że interes prawny skarżącej został naruszony z uwagi na przeznaczenie znacznej części nieruchomości stanowiącej jej własność pod zieleń nieurządzoną oraz drogę publiczną, z czym związany jest całkowity zakaz zabudowy tych części nieruchomości. Zatem, w tym zakresie prawo własności skarżącej doznało istotnych ograniczeń. Tym samym skarżąca była uprawniona do kwestionowania zapisów przedmiotowej uchwały.
W ocenie sądu wojewódzkiego zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do działek skarżącej o nr [...] i [...] dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części. Zdaniem sądu pierwszej instancji, Rada uchwalając przedmiotową uchwałę w stosunku do należących do skarżącej nieruchomości przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Podniesiono, że rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może zmienić lub ustalić w planie miejscowym przeznaczenie określonych obszarów, w tym wytyczyć nowe ciągi komunikacyjne, jednakże tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne i konieczne, a tym samym racjonalnie uzasadnione. W ocenie WSA w Lublinie argumenty podniesione przez organ nie mogą stanowić podstaw wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń.
Sąd wojewódzki wyjaśnił, że nieistotny dla oceny dopuszczalności wprowadzonych ograniczeń jest argument organu dotyczący tego, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa. Dalej, że nie ma znaczenia, że skarżąca jako właściciel przedmiotowych działek nie zgłaszała uwag do ustalonego w analizowanym kształcie planu miejscowego.
Następnie wskazano, że organ wyznaczył drogę 16 KD w taki sposób, że przebiega ona przez sam środek działki, dzieląc działkę nr [...] na dwie odrębne części. Zatem, tak ustalony przebieg drogi mocno ogranicza możliwość pełnego zagospodarowania działki - wyłącza on w ogóle możność zagospodarowania działki nr [...] jako całości. W ocenie sądu wojewódzkiego taka ingerencja w sposób zagospodarowania nieruchomości powinna zostać racjonalnie i przekonująco uzasadniona poprzez wykazanie konieczności zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej na tym obszarze, w tym w szczególności konieczności zapewnienia dojazdu i dojścia do poszczególnych nieruchomości zlokalizowanych na tym terenie. Wyjaśniono, że z rysunku planu wynika, że droga 16 KD - prowadzi do drogi 17 KD i dalej do drogi 15 KD, które łączą się bezpośrednio z drogą wojewódzką nr [...]. Bezspornie zatem działki obsługiwane przez drogi oznaczone KD 17 i KD 15 posiadają odpowiednią komunikację i droga KD 16 jest im w tym zakresie zupełnie niepotrzebna. Dalej wskazano, że droga 16 KD nie prowadzi do żadnych działek zabudowanych, lecz wyłącznie do działek skarżącej, które mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez obszar 19 KDX. W ocenie sądu pierwszej instancji, droga 16 KD nie jest potrzebna do obsługi komunikacyjnej działek skarżącej jak również działek położonych na przyległych, sąsiednich obszarach. Zatem wytyczenie tej drogi przez środek nieruchomości skarżącej przecinając ją w sposób dowolny i niedostosowany do prawa własności (działki przez które przebiega należą do jednego podmiotu) było bezzasadne, bezcelowe i nielogiczne. Wskazano, że wydzielenie z działki podmiotu prywatnego terenu przeznaczonego pod drogę może być stosowane tylko w sytuacjach, gdy w inny sposób nie jest możliwe zapewnienie dostępu danej działki do drogi publicznej, która to sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
Podobnie sąd pierwszej instancji stwierdził odnośnie obszaru 18 KD. Wskazano, że z rysunku planu wynika, że równolegle na północ od zaplanowanej drogi 18 KD znajduje się nieruchomość drogowa stanowiąca własność gminy, z urządzonym zjazdem z drogi publicznej i niemalże w całości utwardzoną powierzchnią. Podniesiono, że jeśli gmina dysponuje odpowiednim terenem mogącym stanowić obsługę komunikacyjną terenów przyległych, za bezzasadne należy uznać przeprowadzenie nowego ciągu komunikacyjnego, w zasadzie wyłącznie po działce stanowiącej własność skarżącej.
Zdaniem sądu wojewódzkiego w dacie wejścia w życie planu nie istniała konieczność zapewniania w taki sposób odpowiedniej obsługi komunikacyjnej na tym obszarze, w tym także nie istniała konieczność zapewnienia dojazdu i dojścia do poszczególnych nieruchomości zlokalizowanych na tym terenie poprzez drogę dojazdową biegnącą po działkach skarżącej. Zatem w ocenie sądu pierwszej instancji taką niczym nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w sferę prawa własności właściciela tych działek, należy uznać za naruszającą zasadę proporcjonalności i nadużycie władztwa planistycznego. Wskazano, że sens wytyczenia szlaków komunikacyjnych oznaczonych 16 KD i 18 KD istniałby wyłącznie w sytuacji istnienia zabudowy mieszkaniowej wzdłuż tych szlaków lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie, co nie występuje w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że działki należą do jednego podmiotu, który nie wyraża woli ich zagospodarowania zgodnie z postanowieniami planu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z zabudową jednorodzinną.
W kwestii terenu przeznaczonego pod zieleń nieurządzoną - 11 ZN i 12 ZN sąd wojewódzki wskazał, że w żaden sposób nie kwestionuje możliwości takiego przeznaczenia terenu, jeśli wynika to z warunków ekofizjograficznych terenu. Podniesiono, że organ w żaden sposób nie wykazał, iż warunki te dotyczą całego terenu oznaczonego 11 ZN i 12 ZN, a tym samym, że nie było możliwości wyznaczenia tego terenu na mniejszym obszarze. W ocenie WSA w Lublinie tego rodzaju formy zieleni powinny być sytuowane w planie miejscowym w większości na terenach publicznych, a nie na terenach prywatnych, co wymaga większej uwagi organu w planowaniu takich terenów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Siedliszcze (dalej: skarżąca kasacyjnie, Gmina) zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 9, 10 i 11 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z u.p.z.p. uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności;
2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącej oraz zasadę proporcjonalności, pozbawiając ją możliwości zabudowy stanowiących jej własność działek, podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności i doszło do prawidłowego wyważenia interesów prywatnego i publicznego;
3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż gmina uchwalając miejscowy plan ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności oraz plany życiowe i zamierzenia konkretnych mieszkańców gminy;
4) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 10 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu oraz zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji;
5) art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
6) art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania celowości rozwiązań planistycznych i optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności zaskarżonej uchwały;
7) art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12, 13 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag i wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, iż ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym wynikające ze zgłaszanych wniosków i uwag do projektu planu;
8) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy też naruszenia właściwości organów;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, polegające na pominięciu uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy - co do przeprowadzenia analiz i ważenia interesów w zakresie zasadności wytyczenia dróg publicznych i terenów zielonych;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zaskarżonej uchwały, w kontekście wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, oraz dania temu wyrazu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, m.in. okoliczności przeprowadzenia analiz i ważenia interesów w zakresie zasadności wytyczenia dróg publicznych i terenów zielonych, jak też okoliczności, że skarżąca nie zgłaszała wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenów, podczas gdy sąd winien ocenić wszechstronnie kwestię prawidłowości zaskarżonej uchwały, w tym z punktu widzenia zastosowania przepisów prawa materialnego, jak też odpowiednio to uzasadnić — czego nie uczynił;
3) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez wyjście poza kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i dokonywanie oceny celowości takich, a nie innych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Pismem z 20 stycznia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że skarga kasacyjna organu jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie; wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Gminy jest w części usprawiedliwiona tj. stwierdzenia nieważności przez WSA w Lublinie przebiegu drogi publicznej 18 KD (droga dojazdowa) na terenie działki nr ew. [...]. Zdaniem NSA zarzuty naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych w tym zakresie rozstrzygnięcia okazały się usprawiedliwione.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że WSA w Lublinie stwierdził nieważność planu również w zakresie przeznaczenia działek skarżącej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Właścicielka nie złożyła skargi kasacyjnej od tej części wyroku. Konsekwencją w/w wyroku sądu wojewódzkiego jest stan, że działki skarżącej pozostają poza regulacją przedmiotowego planu. Gmina natomiast zaskarżyła wyrok w całości, ale argumenty postawiła w części stwierdzenia nieważności przebiegu dwóch dróg publicznych 18 KD i 16 KD na działkach skarżącej oraz wyznaczenia na nich terenów zieleni nieurządzonej (11 ZN i 12 ZN). Zakres kontroli został zatem ograniczony do tych dwóch kwestii.
Proces kontroli zaskarżonego planu w kontekście art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, polegające na pominięciu uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy - co do przeprowadzenia analiz i ważenia interesów w zakresie zasadności wytyczenia dróg publicznych i terenów zielonych – był prawidłowy co do terenów zieleni oraz wyznaczenia drogi publicznej 16 DK. Pozbawione podstaw faktycznych jest przede wszystkim twierdzenie Gminy, że uzasadnienie planu wyjaśniało motywy przeprowadzenia dróg publicznych i wyznaczenia terenów zielonych na działce skarżącej. Analiza akt planistycznych, a sąd administracyjny orzeka na podstawie akt przedłożonych przez organ (art. 133 § 1 p.p.s.a.) prowadzi do wniosku, że uchwała nie zawiera uzasadnienia. Jedynie w aktach sądowych znajduje się dokument zatytułowany - uzasadnienie ustalenia przebiegu drogi gminnej oznaczonej symbolem 16 KD (k. 85-94 akt sądowych), którego analiza prowadzi do konstatacji, że jest to dokument wytworzony ex post, na potrzeby lokalizacji drogi 16 KD. Jako taki mógł stanowić dodatkowy dowód w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.) lub jako pismo procesowe Gminy. Niemniej WSA w Lublinie nie był związany tym dokumentem i zasadnie dokonał oceny rozwiązania planistycznego polegającego na ustaleniu przebiegu drogi publicznej 16 KD przez centralną część działki nr [...] w ramach dyspozycji art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie nie pominął w rozważaniach uzasadnienia uchwały, bo takowego nie zlokalizowano w aktach planistycznych (zarzut pkt II ppkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej). Przy czym należy nadmienić, że żaden przepis u.p.z.p. nie nakłada na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide np. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1315/18). Również określenie sposobu dokumentowania prac i zakresu projektu planu nie może skutkować wprowadzeniem w drodze rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie), obowiązku dokonania czynności przez radę gminy, polegającej na uzasadnieniu uchwały. Tym samym owo "uzasadnienie uchwały" mogło zostać potraktowane jako stanowisko procesowe Gminy, do którego nie przychylił się WSA w Lublinie w toku kontroli sądowej planu.
Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. o tyle jest uzasadniony, że podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niepełna. Poza bowiem przepisami Konstytucji RP należało powołać przepisy u.p.z.p., niemniej wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Kluczowa diagnoza, że Gmina przekroczyła władztwo planistyczne dzieląc działkę skarżącej (droga 16 KD) wbrew jej stanowisku i potrzebom oraz konieczności zapewnienia skomunikowania z systemem dróg publicznych – jest prawidłowa. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Rozwija tę normę § 4 pkt 9 rozporządzenia przewidujący obowiązek określenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zapewnienie tego układu należy do obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Jednocześnie z przepisów tych nie wynika bezwzględny obowiązek wyznaczenia gminnego układu komunikacyjnego do każdej działki inwestycyjnej (vide np. wyrok NSA z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/21, z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2172/22). Jak również obowiązek zapewnienia komunikacji wyłącznie poprzez drogi publiczne (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1192/21). W niniejszej sprawie sytuacja jest szczególna bowiem wyznaczona droga publiczna zapewnia dostęp dla potencjalnie wyznaczonych działek budowlanych stanowiących własność tej samej osoby. Jakiekolwiek zatem przyszłe spory zostają wyeliminowane. Gmina, przebieg drogi w tym miejscu tłumaczy spójnością całego układu komunikacyjnego na linii północ-południe, niemniej pozostaje to w oczywistej kolizji z oczekiwaniami skarżącej, gdyż przeprowadzenie tej drogi dzieli jednolitą strukturę dużej działki. Zasadnie Sąd wojewódzki uznał, że konstytucyjna zasada proporcjonalności została przekroczona, jak również dodać trzeba art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem w planowaniu uwzględnia się bowiem także prawo własności. Jednocześnie nie ma racji sąd wojewódzki, że jedynie istniejąca zabudowa wymaga zapewnienia układu komunikacji w planie. Pozostaje to w opozycji do istoty planowania przestrzennego, którego celem jest planowanie przyszłej zabudowy. Tym samym przeznaczenie działki pod zabudowę jednorodzinną kreowało stan prawny, który skutkować miałby w przyszłości możliwością takiego zagospodarowania terenu. Oznacza to konieczność skomunikowania przyszłych działek budowlanych z drogami publicznymi, co mogło nastąpić zarówno poprzez gminny układ komunikacyjny, ale również poprzez drogi wewnętrzne prywatne. Skarżąca kwestionuje przeprowadzenie drogi 16 KD w sposób proponowany w planie, co oznacza, że jeśli zdecydowałaby się na zabudowę działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] (wyrok WSA w Lublinie jednakże stwierdził nieważność planu również w odniesieniu do przeznaczenia działki pod zabudowę jednorodzinną), ich skomunikowanie następowałoby poprzez drogę wewnętrzną, wyznaczoną na działce nr [...]. Pozostaje to w gestii strony i nie generuje żadnych przyszłych sporów oraz nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Od skarżącej wyłącznie będzie bowiem zależało, czy teren tej działki przeznaczy pod zabudowę. Organ natomiast nie miał obowiązku określenia w planie układu komunikacyjnego dróg wewnętrznych wraz z ich parametrami, gdyż przebieg takich dróg uzależniony będzie od ewentualnie dokonanych podziałów gruntów (vide wyrok NSA z 10 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2020/14).
Bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca nie składała zarówno wniosków, jak i uwag do projektu planu. Fakt, iż skarżąca nie wnosiła uwag do projektu planu nie oznacza, że w postępowaniu sądowym organ i sąd są zwolnieni z obowiązku uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych i odniesienia się do możliwości przyjęcia rozwiązań alternatywnych. Przepis art. 18 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek wniesienia uwag do projektu planu miejscowego przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. (tak wyroki NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1090/16 i z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 179518). Tym samym bez znaczenia dla sprawy pozostaje argument, że skarżąca nie składała uwag do projektu planu.
W realiach zatem tej sprawy narzucenie skarżącej drogi publicznej 16 KD przez działkę nr [...] w przebiegu jak wynika z rysunku planu, należało ocenić jako przekroczenie władztwa planistycznego, co słusznie skonkludował sąd wojewódzki. Tym samym w tej części rozstrzygnięcia zarzuty zarówno procesowe, jak i materialne okazały się nieuzasadnione.
Tożsame stanowisko należy odnieść do wyznaczenia terenów zieleni nieurządzonej na działce nr [...] oraz części działki nr [...].
W planie miejscowym, jak wynika z art. 72 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 p.o.ś., w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 p.o.ś., określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego, które w rozumieniu art. 72 ust. 5 p.o.ś. stanowi dokumentację charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Zatem opracowania ekofizjograficzne należy traktować jako źródło wymogów określonych we wskazanych przepisach art. 72 p.o.ś.
Analiza tego opracowania (w aktach planistycznych) nie wskazuje, aby na terenie działek skarżącej w zakresie przyjętym w planie uzasadnione było przeznaczenie ich (w całości lub w części) pod tereny zieleni nieurządzonej. Opracowanie to jest na tyle ogólne, że nie wynika z niego, aby warunki do objęcia takimi terenami dotyczyły całego obszaru oznaczonego 11 ZN i 12 ZN. Generalnie powoływanie się przez Gminę na przedmiotowy dokument przy uchwalaniu planu nie jest wystarczające, aby objąć go terenami zieleni. Zieleń nieurządzona wyłącza możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Gmina zatem projektując na terenie prywatnym tego rodzaju przeznaczenie, istotnie ograniczające prawo własności, miała obowiązek wykazania zasadności tego ograniczenia. W niniejszej sprawie natomiast organ nie wyważył należycie interesów publicznego i prywatnego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.) przyjmując, że prawidłowa ochrona tych wartości wymagała tak daleko idących ograniczeń prawa własności. Organ planistyczny dokonał zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy nie został racjonalnie i przekonująco uzasadniony. Należy zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawa własności skarżącej i stanowi przekroczenie tym samym dopuszczalnych granic władztwa planistycznego wobec naruszenia zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Stanowisko zatem sądu wojewódzkiego (tereny zieleni) nie naruszyło wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych i procesowych.
W konsekwencji zasadnie WSA w Lublinie uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu w zakresie drogi publicznej 16 KD oraz terenów 11 ZN oraz 12 ZN, co stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a. uzasadniało stwierdzenie nieważności w tej części planu. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu w powyżej określonym zakresie, jak również w zakresie przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną. W tym zakresie bowiem skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów, natomiast skarżąca nie wywiodła własnej skargi kasacyjnej od wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w części działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN.
Natomiast jako uzasadnione należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie ustalenia przebiegu drogi publicznej 18 KD. Prawdą jest, że obecnie działki nr [...] i [...] mają zapewnione skomunikowanie z drogą wojewódzką nr [...] poprzez ciąg pieszo-jezdny (19 KDX). Przy czym znajduje się on zaraz po zakończeniu łuku drogi wojewódzkiej i jako taki może zagrażać przy intensyfikacji ruchu, bezpieczeństwu osób korzystających z tej drogi. Natomiast wyznaczona w planie droga 18 KD znajduje połączenie z drogą publiczną na prostym odcinku i została zaakceptowana przez organ uzgadniający projekt planu (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p.). Sąd wojewódzki natomiast dokonując oceny tego rozwiązania planistycznego ocenił je jako nieracjonalne, odwołując się do drogi przebiegającej powyżej. Tymczasem rolą sądu w procesie kontroli planu powinna być kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej działek skarżącej. Rację ma Gmina, że kwestie konkretnych rozwiązań planistycznych należą do rady gminy uchwalającej plan, nie zaś do sądu administracyjnego, który jedynie może wypowiadać się w kwestiach legalności, nie zaś celowości rozwiązań planistycznych. Tym samym sąd administracyjny nie jest władny sugerować, aby dana droga publiczna została zastąpiona drogą w innym przebiegu. Kompetencja ta ogranicza się m.in. do zbadania, czy zaproponowany rodzaj ciągu komunikacyjnego nie narusza zasady proporcjonalności oraz zasady ochrony prawa własności. W tym wypadku celem wyznaczenia drogi 18 KD było zapewnienie skomunikowania przyszłych działek budowlanych (mających powstać wskutek podziału działki nr [...]) z drogą publiczną (droga wojewódzka). Proponowana przez sąd wojewódzki nieruchomość drogowa znajdująca się na północ od drogi 18 KD nie znajduje się przy działce nr [...] i nie może w żadnym razie służyć do jej skomunikowania z systemem dróg publicznych. Argument zatem sądu wojewódzkiego nie odnosi się do istoty zagadnienia. Istotą jest bowiem zapewnienie skomunikowania działki skarżącej z systemem dróg publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), nie zaś ustalenie sieci drogowej na terenie gminy. Jak wynika z § 4 pkt 9 rozporządzenia w planie istnieje obowiązek określenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jak już wskazano nie oznacza to, że każda z działek musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi gminnej. W niniejszej sprawie, co wymaga podkreślenia, działka skarżącej ma dużą powierzchnię i potencjalnie może ulec podziałowi na kilka działek budowlanych. Skomunikowanie tych działek jedynie poprzez ciąg pieszo-jezdny 19 KDX może zagrażać bezpieczeństwu ruchu przy skali ewentualnej przyszłej zabudowy. Konieczne było zatem odbarczenie potencjalnego ruchu i skierowanie go poprzez drogę publiczną 18 KD, do której dostęp będzie można zagwarantować każdej potencjalnej działce (w zależności od indywidualnych decyzji) poprzez drogę wewnętrzną, skoro skarżąca zakwestionowała przebieg drogi publicznej 16 KD. Niemniej rada gminy zagwarantowała w planie skomunikowanie terenu należącego do skarżącej z drogą publiczną, co należało do jej obowiązków w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Mając na uwadze, że część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się usprawiedliwiona, NSA uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 1 w części i uznając, że istota sprawy w zakresie drogi publicznej 18 KD została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.) rozpoznał skargę na plan, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji). Skutkuje to tym, że droga 18 KD pozostaje w planie. Natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.