II OSK 2827/24

II OSK 2827/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2858/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art. 182 § 2 i § 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2858/23 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r. znak DOR.7100.22.2023.JZA, DON.7100.48.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2858/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. F. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r. znak DOR.7100.22.2023.JZA, DON.7100.8.2023 w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 4 października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z 23 sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i W. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową na działce nr [...] w [...] oraz zobowiązującą inwestorów do uzyskania decyzji pozwoleniu na użytkowanie.
Wyrokiem z 29 lipca 2019 r., sygn. akt Il SA/GI 706/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję WINB z 4 października 2016 r.
Podaniem z 22 czerwca 2017 r. W. F. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Śląskiego WINB z 4 października 2016 r. Jako przyczynę wznowienia wskazał, iż "(...) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Dowodami tymi są mapa z łączenia działek oraz mapa do celów projektowych wykonane przez geodetę A. L. dnia 6 czerwca 2016 r. (...) nie przedstawiające stanu faktycznego na działce inwestora (...) poprzez pominięcie przez geodetę częściowo znajdującego się także na działce inwestora budynku przemysłowego sąsiada przylegającego do rozbudowanego samowolnie zakładu". O okolicznościach tych skarżący miał się dowiedzieć 16 czerwca 2017 r. podczas przeglądania akt w Prokuraturze Rejonowej w Żywcu, która prowadziła postępowanie w sprawie ewentualnego poświadczenia nieprawdy przez A. L.
Postanowieniem z 12 lipca 2017 r. Śląski WINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 4 października 2016 r. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257).
Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. Śląski WINB odmówił uchylenia własnej decyzji z 4 października 2016 r., wskazując, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu na fałszywość wskazywanych przez siebie dowodów, zaś prowadzone przez organy ścigania postępowania w sprawie zostały zakończone na etapie postępowania wyjaśniającego.
GINB decyzją z 30 listopada 2020 r. uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego w całości i przekazał sprawę WINB do ponownego rozpatrzenia.
Złożony przez W. S. sprzeciw od decyzji GINB z 30 listopada 2020 r. został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 45/21.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Śląski WINB postanowieniem z 9 marca 2022 r. nałożył na inwestorów rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, z uwzględnieniem wymogów aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego część opisową i rysunkową.
W dniu 24 października 2022 r. do WINB wpłynęły, przedłożone przez inwestora, m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], opracowanego w październiku 2022 r. przez mgr inż. arch. E. P. i mgr inż. S. D. oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 16 marca 2022 r.
Decyzją z 17 lutego 2023 r., Śląski WINB na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił własną decyzję z 4 października 2016 r. oraz na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], wykonany w październiku 2022 r. przez: mgr inż. architekta E. P. i mgr inż. S. D. oraz nałożył na inwestorów: M. S. i W. S. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania W. F., decyzją z 20 października 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 755 ze zm., dalej: K.p.a.), uchylił decyzję Śląskiego WINB z 17 lutego 2023 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Śląskiego WINB z 4 października 2016 r. i w tym zakresie orzekł o uchyleniu ww. decyzji Śląskiego WINB z 4 października 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z 23 sierpnia 2016 r. W pozostałym zakresie (tj. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego) GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Śląskiego WINB z 17 lutego 2023 r.
W pierwszej kolejności GINB podkreślił, że WINB prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie uchylenia własnej decyzji z 4 października 2016 r.
Z postanowienia Prokuratora Rejonowego w Żywcu z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt PR 1 Ds.1053.2017 wynika, iż złożona opina biegłego sądowego z zakresu geodezji mgr inż. M. K. potwierdziła popełnienie przez geodetę - A. L. błędu przy sporządzeniu mapy do celów projektowych, na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany. Na wskazanej mapie nie ujawniono budynku "p2", który został wzniesiony w połowie lat 90 XX wieku. W powyższym postanowieniu stwierdzono, że "(...) nie ulega wątpliwości, że mapa do celów projektowych sporządzona przez podejrzanego nie odpowiadała stanowi faktycznemu, wobec czego zostało zrealizowane znamię przedmiotowe przestępstwa z art. 271 § 1 k.k.". Zatem powyższe postanowienie Prokuratora Rejonowego w Żywcu – w ocenie GINB - stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Z postanowienia tego wynika, że mapa do celów projektowych z 6 czerwca 2016 r., na podstawie której sporządzono projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją Śląskiego WINB z 4 października 2016 r., okazała się być fałszywa. Skoro mapa do celów projektowych z 6 czerwca 2016 r., będąca częścią zatwierdzonego projektu budowlanego na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie odpowiadała prawdzie, to WINB prawidłowo stwierdził, że w badanej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym zaistniała konieczność uchylenia wadliwych decyzji organów nadzoru budowlanego dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego spornego budynku i wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, co oznacza ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego.
Dalej GINB za zasadne uznał nałożenie przez WINB, na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, z uwzględnieniem wymogów aktualnego miejscowego .planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego część opisową i rysunkową, z tym zastrzeżeniem, że przedłożony projekt powinien uwzględniać aktualny stan, pod rygorem orzeczenia nakazu rozbiórki zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty legalizacyjne.
Dokonując sprawdzenia projektu budowlanego w oparciu o wytyczne zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, GINB stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączono kopie dokumentów potwierdzających posiadanie przez autorów opracowania odpowiednich uprawnień oraz kopie ważnych zaświadczeń o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Odnosząc się do oceny kompletności projektu budowlanego GINB stwierdził, że na przedłożonej do projektu budowlanego mapie do celów projektowych naniesiono brakującą zabudowę. W przedłożonej do projektu budowlanego mapie do celów projektowych zawarto wskazaną w art. 34b ustawy Prawo budowlane klauzulę urzędową, a treść mapy jest zgodna z terenem na dzień 22 marca 2022 r. Projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr LIII/377/2013 Rady Miejskiej w Żywcu z 28 listopada 2013 r., jak również z zapisami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Żywcu z 30 kwietnia 2019 r., nr IX/64/2019. W szczególności nie naruszono postanowień planu co do rodzaju zabudowy, wysokości budynków mieszkalnych oraz powierzchni biologicznie czynnej.
Działka inwestycyjna nr [...], obręb [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wolnostojącymi lub w budynkach mieszkalnych, o powierzchni usług wynoszącej maksimum 49% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego "1 MN2". Jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr [...] w [...], na działce znajduje się trzykondygnacyjny budynek mieszkalny rozbudowany o część mieszkalną i garaż oraz budynek warsztatu. Natomiast na projekcie również zaznaczono, na co zwraca uwagę skarżący, budynek przemysłowy oznaczony jako "p1". Jednakże – jak zaznaczył GINB - nie stoi on w całości na działce nr [...], lecz w większej części jest posadowiony na działce sąsiedniej nr [...]. Jak wynika z dołączonej do odwołania opinii z 7 czerwca 2018 r. geodety M. K. biegłego sądowego z zakresu geodezji ww. budynek na działce nr [...] zajmuje powierzchnię 23 m2, a na działce [...] powierzchnię 60 m2. Przedmiotowy budynek przemysłowy, oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu symbolem "p1" nie był uwzględniony na mapie do celów projektowych z 6 czerwca 2016 r. Skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że "przedłożony do akt sprawy przez M. i W. S. - projekt budowlany z października 2022 r. w dalszym ciągu nie przedstawia stanu faktycznego na działce nr [...]". W ocenie W. F. "całkowita powierzchnia zabudowy działki nr [...] podana w projekcie na str. 13 nie przedstawia stanu faktycznego, gdyż część budynku przemysłowego znajdującego się na działce nr [...] nie została uwzględniona. Bilans terenu również nie jest zgodny z prawdą, gdyż w bilansie nie została uwzględniona powierzchnia zabudowy samowolnie rozbudowanego budynku przemysłowego Z. I., którego 23 m2 znajdują się na działce nr [...] W. i M. S.".
Biorąc pod uwagę ww. zarzut, GINB wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym m.p.z.p. maksymalna powierzchnia zabudowy działki wynosi 30%, przy minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej 50%. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że działka posiada powierzchnię 1279,00 m2, projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 338,96 m2, tj. 26,50% powierzchni działki, powierzchnia utwardzona obejmuje 278,00 m2, tj. 21,80% powierzchni działki, z kolei powierzchnia biologicznie czynna to 662,04 m2, tj. 51,7% powierzchni działki. Co prawda, jak wyjaśnił GINB, projekt budowlany z października 2022 r. (s. 13) nie uwzględnia w zestawieniu powierzchni 23 m2 części budynku przemysłowego, znajdującego się na działce nr [...], to jednak ww. parametry dotyczące powierzchni zabudowy działki jak i powierzchni biologicznie czynnej nie zostały naruszone.
Dalej GINB zaznaczył, że w odwołaniu zauważono, że "w projekcie na str. 11 stwierdzono niezgodnie ze stanem faktycznym, że istniejący budynek - część warsztatu [...], przylega bezpośrednio do granicy z działką nr [...], podczas gdy budynek samowolnie rozbudowanego zakładu [...] W. S. (oznaczony literą "u2" na mapie do celów projektowych z dnia 22.03.2022 r.) nie przylega bezpośrednio do granicy z działką nr [...], lecz przylega do również samowolnie rozbudowanego budynku przemysłowego (budynek oznaczony literą "p1" na mapie do celów projektowych z dnia 22.03.2022 r.)". GINB wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, istniejący budynek - część warsztatu [...], przylega zarówno (w jednej części) bezpośrednio do granicy z działką nr [...] jak i do budynku przemysłowego (oznaczonego symbolem "p1"), co wynika zarówno z projektu budowlanego (str. 11) jak i z mapy do celów projektowych z dnia 22 marca 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu niesprawdzenia przez Śląskiego WINB zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, GINB podzielił ocenę organu wojewódzkiego wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazującą, że aktualizacja mapy do celów projektowych nie wpłynęła na zmianę dotychczas dokonanej oceny przez Śląskiego WINB.
GINB stwierdził, że zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące budynku warsztatowego (w szczególności negujące wysokość budynku warsztatu czy liczbę kondygnacji) nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, bowiem przedmiotem tego postępowania jest ocena projektu budowlanego obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową. Zatem istniejący na działce inwestycyjnej budynek warsztatu nie jest objęty prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Tym samym podnoszone zarzuty dotyczące budynku warsztatowego nie mają również wpływu na ocenę zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. i przepisami technicznymi. Ponadto zarzut dotyczący samowolnej zmiany sposobu użytkowania części warsztatowej budynku na mieszkalną nie podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu, może natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania.
GINB zaznaczył dalej, że w odwołaniu skarżący wskazał, iż organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły przy ocenie zgodności rozbudowy z zapisami planu miejscowego, że szerokość elewacji frontowej spornej inwestycji wynosi 22,94 m, podczas gdy zgodnie z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego maksymalna szerokość elewacji frontowej to 20 m. Zdaniem GINB, powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na dokonaną ocenę zgodności inwestycji z m.p.z.p., bowiem w wyniku rozbudowy nie zmieniła się dotychczasowa szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy, (co przedstawia aktualny projekt zagospodarowania terenu rysunek nr 1/Z). Rozbudowa budynku mieszkalnego zawarta jest w obrębie (szerokości) istniejącego budynku. Natomiast część garażowa, stanowiąca odrębny budynek szerokością pokrywa się z pozostałą istniejącą na działce zabudową.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących dokonanych przez inwestora zmian w obiekcie, GINB wskazał, że to wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ powiatowy faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że organ powiatowy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązany będzie zbadać zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym rozbudowany budynek mieszkalny wraz z częścią garażową.
Podsumowując GINB stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, a objęta nim inwestycja nie narusza przepisów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stąd prawidłowe jest rozstrzygnięcie o jego zatwierdzeniu.
W świetle stwierdzenia fałszywości dowodu, na podstawie którego opracowano projekt budowlany spełniła się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Spełnienie przesłanki wznowieniowej oznacza, że w świetle brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ wojewódzki nie mógł odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Mógł jedynie, i to zrobił, wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie nie spełniły się również przesłanki wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 K.p.a. Jednakże jak wskazał GINB, Śląski WINB wydając kontrolowaną decyzję, naruszył art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Wadliwość kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego polega na uchyleniu jedynie własnej decyzji z 4 października 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z 23 czerwca 2016 r. i braku wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji PINB w Żywcu zatwierdzającej projekt budowlany. Z tych względów organ odwoławczy uchylił decyzję Śląskiego WINB z 17 lutego 2023 r. w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji i orzekł o uchyleniu decyzji Śląskiego WINB z 4 października 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w Żywcu z 23 czerwca 2016 r. Natomiast z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i stwierdzenie, że inwestorzy przedłożyli kompletny projekt budowlany, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a przedłożony projekt zagospodarowania działki nr [...] jest zgodny z przepisami, GINB utrzymał w mocy decyzję Śląskiego WINB z 17 lutego 2023 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową przy ul. [...] w [...].
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W. F., podnosząc zarzuty:
1. błędu w ustaleniach faktycznych, wyrażające się w przyjęciu, że parametry dotyczące powierzchni biologicznie czynnej nie zostały naruszone, mimo że projekt budowlany nie uwzględnia w zestawieniu bilansu terenu 23 m2 budynku przemysłowego na działce nr [...], oraz mimo że bilans terenu zawiera niezgodne ze stanem faktycznym dane dotyczące powierzchni utwardzonej i biologicznie czynnej na działce nr [...];
2. błędu w ustaleniach faktycznych, wyrażające się w przyjęciu, że szerokość elewacji frontowej jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż część garażowa stanowi odrębny budynek;
3. błędu w ustaleniach faktycznych, wyrażające się w przyjęciu, że dane dotyczące budynku warsztatowego w projekcie mogą być niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż budynek warsztatu nie jest objęty prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2858/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Sąd zauważył, że dla wystąpienia powyższej przesłanki wznowienia konieczne jest łączne zaistnienie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej powinno mieć miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu powinno zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i po trzecie, fałszywy dowód powinien stanowić podstawę ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
W uzasadnieniu wyroku z 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1310/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że podstawa wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. odnosi się do braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przed jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty, a w rezultacie stwierdzenie istnienia tej podstawy wiąże się z koniecznością wykazania istnienia związku pomiędzy dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Chodzi tu więc o dowody odnoszące się do faktów o prawotwórczym charakterze, czyli mających wpływ na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania zakończonego wzruszaną w trybie wznowienia decyzją ostateczną. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4317/21, CBOSA).
Sąd wskazał, że zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2855/16, CBOSA pod pojęciem fałszu dowodu należy rozumieć również poświadczenie nieprawdy. Fałsz dowodu polega wówczas na posłużeniu się dokumentem, który nieprawdziwie poświadcza okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Fałsz dowodu na gruncie K.p.a. należy interpretować autonomicznie - zgodnie z celem tej regulacji, a więc pod tym pojęciem należy rozumieć te dowody, które były postawą do dokonania ustaleń o okolicznościach prawnie istotnych w postępowaniu administracyjnym, a które zostały "wytworzone" w wyniku popełnienia przestępstwa.
W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym było, że z postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Żywcu z 20 czerwca 2018 r. o umorzeniu śledztwa wynika, iż opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji mgr inż. M. K. potwierdziła błąd uprawnionego geodety A. L. przy sporządzaniu mapy do celów projektowych, która w rzeczywistości powinna zawierać aktualizację wszystkich elementów stanowiących treść mapy zasadniczej. Jak stwierdzono, geodeta działając przez omyłkę, w czasie prac w terenie nie zauważył rozbieżności pomiędzy mapą a terenem polegającej na tym, że na mapie nie został ujawniony budynek oznaczony symbolem "p2" podczas gdy, jak to wynika z analizy ortofotomapy, wzniesiony został w drugiej połowie lat 90. Mapa do celów projektowych nie odpowiadała więc stanowi faktycznemu, co wypełniało znamiona przestępstwa z art. 271 § 1 k.k. Skoro mapa do celów projektowych z 6 czerwca 2016 r. nie odzwierciedlała aktualnego stanu faktycznego działki, to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową przedstawionego w projekcie budowlanym z 2016 r. pozostawała niezgodna ze stanem faktycznym. Powyższe uprawniało zatem organy nadzoru budowlanego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Śląskiego WINB z 4 października 2016 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.
W prowadzonym postępowaniu WINB prawidłowo nałożył na inwestorów rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w [...] na dz. nr ew. [...] obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu inwestycji sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, z uwzględnieniem wymogów aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesnym zastrzeżeniem uwzględnienia aktualnego stanu. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z przedłożonego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca (uchwała Rady Miejskiej w Żywcu Nr IX/64/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w granicach administracyjnych; Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r. poz. 3731), działka nr [...] obręb [...] znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wolnostojącymi lub w budynkach mieszkalnych, o powierzchni usług wynoszącej maksimum 49% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego "1MN2" (jednostka A5.2) – przybliżona powierzchnia 1258 m2 oraz na terenie publicznych dróg głównych "KDg" – przybliżona powierzchnia 20 m2. Dla terenu "1MN2" maksymalna zabudowa działki ustalona została na 30%; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 50%; maksymalna wysokość zabudowy: 12 m, 6 m – budynki gospodarcze i garaże; maksymalna wysokość kalenicy: 12 m, 6 m – budynki gospodarcze i garaże; maksymalna szerokość elewacji frontowej: 20 m; intensywność zabudowy: min – 0,001, max – 1,0; geometria dachu: spadzisty o kącie nachylenia od 200 do 450.
Przedłożony projekt budowlany z października 2022 r. zakłada zwiększenie powierzchni zabudowy działki w ten sposób, że zabudowa działki wynosić będzie 26,50%, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na 51,70%. Wysokość części mieszkalnej rozbudowywanego budynku wynosić ma 8,99 m, zaś części północno-wschodniej – 4,64 m. W projekcie przyjęto, że rozbudowa części mieszkalnej w zakresie dwuspadowego dachu wymaga wymiany krokwi i innych elementów konstrukcji na dłuższe z częścią rozbudowywaną. Natomiast dla części garażowej przyjęto dach jednospadowy.
Skarżący zauważając błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących parametrów dotyczących powierzchni biologicznie czynnej argumentuje, że bilans terenu przedstawiony w projekcie budowlanym z października 2022 r. nie uwzględnia zabudowy 23 m2, tj. części budynku przemysłowego, znajdującego się częściowo na działce nr [...]. Stan faktyczny na działce wykazuje zatem, że nieprawdą jest, jakoby powierzchnia biologicznie czynna działki wynosiła 662,04 m2. Sąd stwierdził, że powyższe nieścisłości, które niezwykle precyzyjnie i trafnie uchwycił skarżący, nie zdołały podważyć zasadności zaskarżonej decyzji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez GINB, że brak uwzględnienia zabudowy części działki w wymiarze 23 m2 nie prowadzi do naruszenia ustalonych w planie miejscowym wymogów dotyczących powierzchni zabudowy działki, czy powierzchni biologicznie czynnej. W dalszym ciągu bowiem oba te parametry pozostają dochowane. Nieuzasadnione również są twierdzenia skarżącego co do błędu w ustaleniach faktycznych w odniesieniu do budynku warsztatowego, budynek ten bowiem nie był i nie mógł być przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu, uzasadnione natomiast pozostają spostrzeżenia skargi w zakresie, w jakim podnosi ona błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się w przyjęciu, że szerokość elewacji frontowej jest zgodna z zapisami planu miejscowego, gdyż część garażowa stanowi odrębny budynek. Skarżący zauważa, że po samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego wraz z garażem, szerokość elewacji frontowej (w projekcie elewacja południowo-zachodnia) ma niedozwoloną szerokość wynoszącą 22,94 m, podczas gdy zgodnie z zapisami planu maksymalna wartość została ustalona na 20 m. Skarżący odwołuje się w tym zakresie do uzasadnienia wyroku NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13, wydanego w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 11 września 2012 r. nr WINB-WOA.7721.333.2012JB36 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.
W tym zakresie Sąd zauważył, że kwestia zgodności inwestycji objętej projektem budowlanym z października 2022 r. z planem miejscowym w aspekcie szerokości elewacji frontowej, nie została przez GINB należycie wyjaśniona. Przede wszystkim nie sposób ustalić, w jaki sposób parametr ten został przez organ nadzoru obliczony. Bryła budynku mieszkalnego podlegającego rozbudowie posiada zróżnicowaną w swym przebiegu linię elewacji. Organ odwoławczy przyjął, że część garażowa, która zgodnie z projektem z października 2022 r. stanowi "część budynku mieszkalnego o wymiarach 6,77 x 7,70m i wysokości 4,64 m" (str. 9 projektu budowlanego), pozostaje odrębnym budynkiem pokrywającym się szerokością z pozostałą istniejącą na działce zabudową. W ocenie Sądu, powyższa konkluzja wymagała poprzedzenia jej odpowiednią argumentacją, której w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Stwierdzenie to bowiem pozostaje w sprzeczności z wydanymi w sprawie przedmiotowej inwestycji wyrokami sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13 w sprawie ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu M. i W. S. projektu budowlanego z 2011 r. przedłożonego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z garażem w [...] na działce nr [...] zawarł spostrzeżenie, że "z projektu budowlanego wynika, że garaż, którego dotyczy sprawa, jest połączony z budynkiem mieszkalnym. Nie jest to wprawdzie typowa sytuacja, w której garaż stanowi część domu mieszkalnego, ale nie można też mówić, aby garaż w rozpoznawanej sprawie stanowił zupełnie odrębny obiekt budowlany".
Sąd uznał, że powyższa okoliczność determinować powinna ustalenia organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Wskazał, że w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Implikuje to zakaz formułowania nowych ocen prawnych - zarówno przez sądy, jak i przez organy - sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem wyrażonym przez sąd. W tym przypadku możemy mówić o związaniu ustaleniami faktycznymi, które skutkuje ograniczeniami dowodzenia tych faktów stwierdzonych w prawomocnym wyroku. Odmienne dowodzenie tego faktu jest możliwe jedynie w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu wyroku. W niniejszej sprawie okoliczność, że garaż jest częścią budynku mieszkalnego została przez Naczelny Sąd Administracyjny potwierdzona. A zatem odmienne twierdzenie wymagało wykazania, że doszło do zmiany ocenianej okoliczności faktycznej, która znajduje potwierdzenie w przedłożonym w 2022 r. projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową. Brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie czyni wypowiedź organu odwoławczego niepełną, skutkującą przyjęciem, że doszło do naruszenia art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie wywiązał się bowiem z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) ustalonej art. 7 K.p.a., a także art. 77 § 1 K.p.a. Realizacja nałożonych tymi przepisami obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, by dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).
W ocenie Sądu, stwierdzona wadliwość pozostaje istotna w zakresie zbadania i oceny parametrów inwestycji w aspekcie ich zgodności z przewidzianą w planie maksymalną szerokością elewacji frontowej.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. S. i W. S. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy nie zaistniały ku temu przesłanki;
2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez wysnucie wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez stwierdzenie, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące budowy i rozbudowy przedmiotowych budynków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r.,poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna została rozpoznana zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. i W. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że wymiary elewacji frontowej budynku nie spełniają wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że maksymalna szerokość frontu budynku może wynosić 20 m. Tymczasem w projekcie budowlanym wskazano szerokość elewacji frontowej 22,94 m. Wynika to z faktu, że budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi obiekt, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny oraz garaż. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwalifikacja tego obiektu została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13.
Ww. wyrok wydany został w sprawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z garażem. NSA stwierdził, że po pierwsze, trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że z projektu budowlanego wynika, że garaż, którego dotyczy sprawa, jest połączony z budynkiem mieszkalnym. Nie jest to wprawdzie typowa sytuacja, w której garaż stanowi część domu mieszkalnego, ale nie można też mówić, aby garaż w rozpoznawanej sprawie stanowił zupełnie odrębny obiekt budowlany. Po drugie, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nie stanowią jednoznacznie, czy w przypadku, kiedy garaż jest połączony z innym budynkiem podlegającym legalizacji należy ustalić opłatę legalizacyjną odrębnie za ten budynek oraz garaż. Zatem, należy dokonać wyboru pomiędzy możliwością zastosowania wykładni bardziej lub mniej rygorystycznej. Dokonując tego wyboru należy opowiedzieć się za wykładnią mniej rygorystyczną. Opłata legalizacyjna jest bowiem rodzajem sankcji administracyjnej w związku z czym w sytuacjach granicznych nie powinno się rozszerzać jej stosowania na przypadki wyraźnie przez ustawodawcę nieprzewidziane. Należy zatem podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw, aby opłatę legalizacyjną ustalić odrębnie od budynku mieszkalnego oraz garażu.
Inwestorzy w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji twierdzili, że "z projektu budowlanego wynika, że garaż jest częścią budynku mieszkalnego". Wskazano, że budynek mieszkalny oraz garaż stanowią całość konstrukcyjną i funkcjonalną. Do garażu można wejść zarówno z zewnątrz, jak i z budynku mieszkalnego.
Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i § 3, orzekł jak w sentencji.