II OSK 2827/21

II OSK 2827/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 41/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-10-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61 par. 1 i par. 2, art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Przepis art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia przepisu art. 53a ustawy – Prawo budowlane nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, w tym uproszczone postępowanie legalizacyjne, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 41/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M. K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 41/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2020 r., nr WOA.7722.165.2020.ARO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 20 października 2020 r., nr PINB.50.5.2019.
Dnia 21 października 2019 r. M. K. (zwana dalej "skarżącą") reprezentowana przez J. K. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M..
Postanowieniem z 6 listopada 2019 r., nr PINB.50.5.2019 PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia stosownej kontroli.
Postanowieniem z 14 stycznia 2020 r., nr WOA.7722.248.2019.JG [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Dnia 16 stycznia 2020 r. przeprowadzono kontrolę, w której ustalono, że na działce znajduje się budynek inwentarski, budynki przyległe do niego oraz budynek mieszkalny. Pismem z dnia 6 marca 2020 r. PINB wezwał właścicieli do przedłożenia protokołu z okresowej kontroli, polegającej na sprawdzeniu co najmniej raz w roku stanu technicznego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.
Wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 108/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia 14 stycznia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 6 listopada 2019 r. Stwierdzono, że Skarżąca posiada interes prawny w tym, aby być stroną postępowania w przedmiocie legalności zabudowań na działce nr [...] w M..
Postanowieniem z 20 października 2020 r., nr PINB.50.5.2019 PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w M.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że ziściła się druga przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonych działań kontrolnych stwierdzono, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, gdyż nie stwierdzono takich obiektów.
We wniesionym zażaleniu Skarżąca zakwestionowała w całości postanowienie PINB. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r., nr WOA.77.22.165.2020.ARO [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. [...]WINB stwierdził za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że Skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Jednakże wystąpiła druga przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w znowelizowanym stanie prawnym, przewidującym na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.), że wszczęcie postępowania dotyczącego legalności budowy obiektu budowlanego albo robót budowlanych następuje z urzędu. Wniosek Skarżącej nie jest więc wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania. Może jedynie wskazywać na potencjalne nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego powziął wiadomość, że zabudowania są zrealizowane zgodnie z przepisami prawa, stąd nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji stwierdził, że mimo błędnego uzasadnienia, postanowienie PINB odpowiada prawu, a zatem należy je utrzymać w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty wziął pod uwagę. Sąd wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, a będącego przedmiotem kontroli sądowej jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Organ drugiej instancji stwierdził, że ustalenia dokonane w postępowaniu kontrolnym, wykazały brak przesłanek do uznania, iż zabudowania są obarczone jakimikolwiek wadami prawnymi, stąd nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko [...]WINB, że postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy może być wszczynane z urzędu, stosownie do art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże zauważył, że posiadanie interesu prawnego jest sprzężone z publicznym prawem podmiotowym, w świetle którego podmiot administrowany (a więc znajdujący się poza strukturą administracji publicznej) może żądać określonego zachowania się ze strony podmiotu odznaczającego się władztwem administracyjnym (J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe [w:] Prawo administracyjne (red.) J. Boć, Wrocław 2005, s. 526).
W ocenie Sądu wejście w życie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a tej ustawy wszczyna się z urzędu, nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, że postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się wyłącznie z urzędu. Zatem żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych.
Skoro zatem, interes prawny jest chroniony na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a strona (co warto przypomnieć – w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że Skarżącej przysługuje interes prawny) domaga się określonego zachowania ze strony szeroko rozumianej administracji publicznej z uwagi na tenże interes prawny, nie można uznać za dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, że żądanie strony postępowania nie zostanie rozpatrzone. Nie jest przy tym istotne w tym momencie, jakiej treści będzie to rozstrzygnięcie. Skarżąca miała prawo poznać efekt prac PINB, który prowadził w pierwszej kolejności postępowanie kontrolne z art. 81 i następnych Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, Sąd stwierdził zasadność niektórych zarzutów, chociaż argumentacja skarżącej budzi wątpliwości. Artykuł 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis względem regulacji art. 61 k.p.a. Taka relacja prowadzi do poważnych konsekwencji, których istotę oddaje paremia lex specialis derogat legi generalis. Jeżeli z woli ustawodawcy przyjmuje się pierwszeństwo stosowania jednego przepisu przed drugim w sytuacji ich kolizji, to należy uznać, że przepis ogólny nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Sytuacja na gruncie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jest specyficzna nie co do trybu wszczęcia postępowania, ale co do czasu, w jakim ono następuje. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to prowadzić do powstania szkód w zakresie interesu prawnego, z którego wywodzona jest legitymacja do wszczęcia postępowania. Postępowanie jest wszczynane z urzędu z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, ale gdy podmiot prawa wywodzi interes prawny przesądzający o przymiocie strony postępowania (art. 28 k.p.a.) organ powinien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia jego wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. in fine, poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie żądania M. K. z dnia 21 października 2019 r. nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, o którym mowa w art. 53a Prawa budowlanego lecz że jest postępowaniem wszczynanym na żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie było dopuszczalne rozpoznanie wniosku M. K. z dnia 21 października 2019 r. poprzez wydanie postanowienia z dnia 20 października 2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na dz. nr [...] i jego utrzymanie w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 grudnia 2020 r.;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez: błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:
- mylnym rozumieniu treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten jest przepisem, który nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu, który twierdzi, iż jest stroną oczekiwanego przez siebie postępowania,
- mylnym rozumieniu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że niezależnie od wyników kontroli nadzór budowlany ma obowiązek wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego oraz wydania rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten jest przepisem, który nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu, który twierdzi, że jest stroną tego postępowania.
Na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane został dodany przepis art. 53a, który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. Z uzasadnienia wprowadzonych zmian wynika, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50). Ponadto "z żądaniem wszczęcia takiego postępowania będzie mógł również wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (...) – w przypadku uznania tego żądania za zasadne organ z urzędu będzie wszczynał to postępowanie" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 45).
Przepis art. 53a przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 53a ustawy – Prawo budowlane, jego literalne brzmienie jak i materiały legislacyjne nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, w tym uproszczone postępowanie legalizacyjne, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności.
Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma wprawdzie charakteru absolutnego nawet w przypadku nie budzącej wątpliwości treści przepisu, co oznacza, że w wyjątkowych sytuacjach, z ważnych powodów można odstąpić nawet od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu i oprzeć się na wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84), to dokonanie jednak odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Jedynie w takim przypadku odstępstwo nawet od jasnego sensu językowego przepisu nie stanowi wykładni contra legem. Przy czym przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od sensu językowego przepisu w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). W rozpatrywanej sprawie znaczenie przepisu art. 53a Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia takich wniosków, wniosków takich nie wskazuje także Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga ponadto, że i wątpliwości interpretacyjne w niniejszej sprawie nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisu i pominięcie wymogów wprost w nim wyrażonych, czyli de facto z pominięciem tego przepisu.
Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. Przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje ze względu na szczególnie ważny interes strony dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, nie przewiduje natomiast wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu. Wbrew sugestiom Sądu pierwszej instancji artykuł 61 § 1 k.p.a. nie przewiduje wszczęcia postepowania "wyłącznie z urzędu" oraz "z urzędu na wniosek strony".
Redakcja art. 61a § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, które można podzielić wedle kryterium podmiotowego (z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania) oraz przedmiotowego (inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiają wszczęcie postępowania). Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania zachodzi, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a więc w przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1201/15). Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/11; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 135/16, wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 999/15).
W doktrynie i orzecznictwie odnoszącym się do przesłanki przedmiotowej określonej w art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje się, że organ wydaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jeżeli m. in.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; nastąpiło przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Ponadto do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a także sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zostało zakończone. Oznacza to, że wydanie przez organ ostatecznej decyzji uniemożliwia dalsze procedowanie w tej samej sprawie (pod względem podmiotowym i przedmiotowym) w trybach podstawowych, a wydanie orzeczenia w sprawie załatwionej już wcześniej ostatecznym rozstrzygnięciem, a więc takim, od którego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, obarczone będzie wadą nieważności (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 970/16; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2576/16, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1305/14).
Powyższy katalog nie jest wyczerpujący. Ustawodawca normując inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania miał na myśli takie sytuacje, w których z żądaniem wszczęcia postępowania zwraca się wprawdzie podmiot, któremu przysługuje legitymacja strony, jednakże jednocześnie zachodzą takie przyczyny, które uniemożliwiają jego uruchomienie i prowadzenie (E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2012, z.1, s. 45).
W praktyce mogą pojawić się wątpliwości, czy art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach, w których przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wszczęcie postępowania z urzędu. Taką możliwość dopuścił WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 854/15, w którym stwierdzono, że ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. w odróżnieniu od pierwszej przesłanki, która wyraźnie odnosi się do kwestii wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, w przypadku drugiej przesłanki mówiąc o innych uzasadnionych przyczynach, wykluczających prawną możliwość wszczęcia postępowania, nie wskazał expressis verbis, czy chodzi tu o postępowanie, które mogłoby zostać wszczęte przez organ z urzędu, czy też na wniosek strony. Zatem obejmuje to również takie sytuacje, w świetle których postępowanie administracyjne w ogóle nie może zostać wszczęte, ani na wniosek strony, ani też z urzędu. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/21, w którym podkreślono, że w przypadku dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek i z urzędu, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku.
Postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. wydawane jest w fazie inicjatywnej (wstępnej) postępowania administracyjnego, w której badana jest m. in. treść oraz wymogi formalne podania wszczynającego postępowanie, zdolność procesowa wnoszącego je podmiotu, jak również zdolność prawna organu orzekającego w sprawie (zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 208). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie stanowi "klasycznego" rodzaju tego aktu administracyjnego, gdyż jest ono formą rozstrzygania o kwestiach procesowych i nie stanowi tym samym o istocie sprawy ani nie kończy procedury. Postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem wydawanym "przedprocesowo" – przed formalnie wszczętym postępowaniem, a więc nie jest aktem procesowym, lecz aktem "pozaprocesowym" (J. Szremski, Inne uzasadnione przyczyny jako przesłanka odmowy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021, nr 6, s. 43).
Także w orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 337/17, wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2460/17, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19). Ocena wniosku sprowadza się zatem do ustalenia (na etapie wstępnym, przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien zatem, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego występuje osoba trzecia powołująca się na posiadanie interesu prawnego w tej sprawie, dokonać oceny żądania pod kątem spełnienia przesłanek przedmiotowych wraz z oceną, czy rzeczywiście doszło do naruszeń uzasadniających wszczęcie postępowania legalizacyjnego (naprawczego). W tym sensie przedmiotowe żądanie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, a dopiero po jego uruchomieniu powinno nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustalenie osób posiadających interes prawny do udziału w nim w charakterze strony. Przy ustalaniu kręgu stron nie można przy tym pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. W fazie natomiast inicjatywnej (wstępnej) działanie organu nadzoru budowlanego przyjmuje charakter przedprocesowy, co powoduje, że na tym etapie nie aktualizują się kompetencje organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego.
Nie można nie zauważać faktu, że brak reakcji organu nadzoru budowlanego polegający na niewydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. przy jednoczesnym zaniechaniu wszczęcia postępowania z urzędu, stawia pod znakiem zapytania prawo do procesu objawiające się m. in. w żądaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy (postanowienie NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 381/22). W tej sytuacji udzielenie ochrony prawnej zainteresowanej jednostce może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a, który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia tego postępowania, która powołuje się w nim na swój interes prawny, powinno zostać ocenione przez organ nadzoru budowlanego w fazie przedprocesowej postępowania legalizacyjnego. W razie zastrzeżeń co do prawidłowości takiej oceny osoba ta może ponadto zwrócić się do prokuratora, któremu na podstawie art. 182 k.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu nadzoru budowlanego, o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodności z prawem. O ile zatem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że "w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to prowadzić do powstania szkód w zakresie interesu prawnego, z którego wywodzona jest legitymacja do wszczęcia postępowania", to należy wskazać , że taki przypadek w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a.