II OSK 2826/19

II OSK 2826/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1224/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 31 par. 2, art. 31 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 28 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 353
art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1224/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r. znak DOA.7111.307.2017.PCE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1224/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...]
z siedzibą w [...] (dalej określanego jako stowarzyszenie) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r., nr DOA.7111.307.2017.PCE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego
i prawnego sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., nr 512/2017 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącej linii 110 kV relacji [...] - [...] na linię dwutorową; przebudowy linii na odcinku określonym jako słup nr: 55-79 (od istniejącego przęsła 57-58 do przęsła 82-83) na działkach nr [...] w obrębie [...] w gminie [...], nr [...] w obrębie [...] w gminie [...], nr [...] w obrębie [...] w gminie [...], nr [...] w obrębie [...] w gminie [...] oraz nr [...] w obrębie [...] w gminie [...], kategoria obiektów: XXVI.
Stowarzyszenie wystąpiło, w trybie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływanej jako K.p.a.), o wszczęcie
z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji do Wojewody Wielkopolskiego, który postanowieniem z dnia 19 października 2017 r., nr IR-IV.7721.7840.36.2.2017.9, załatwił wniosek odmownie. Organ podkreślił, że
w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), gdyż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie także zapewnienie udziału społeczeństwa. Tym samym zastosowanie w sprawie znajduje art. 28 ust. 3 ustawy, wskutek czego stowarzyszenie nie jest uprawnione ani do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie, ani do udziału w nim na prawach strony.
Stowarzyszenie wniosło zażalenie na to postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał je w mocy powołanym postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r., podzielając argumentację organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy nawiązał nadto do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.) i zauważył, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przywołał zarazem decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., nr WOO-II.4202.3.2014.JS.8, która to potwierdziła. Jego zdaniem skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to nie jest on wymagany także w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Innymi słowy, art. 31 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania również w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Stowarzyszenie wniosło skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyraziło pogląd, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie może być utożsamiane
z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. Wyraziło zarazem przekonanie, że inwestycja nie stanowi przebudowy linii w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, ale ma na celu rozbiórkę starej linii i budowę zupełnie nowego obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie wskazując, że jej zarzuty pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. najpierw podkreślił, że kluczowym zagadnieniem w sprawie była odpowiedź na pytanie, czy stowarzyszenie mogło zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę. Zauważył, że zastosowanie tego przepisu zostało wyłączone w art. 28 ust. 3 ustawy i nawiązał do art. 28 ust. 4 ustawy,
w świetle którego tego ostatniego przepisu nie stosuje się z kolei w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa. Przeanalizował jednak szczegółowo regulacje prawne dotyczące tej kwestii i podzielił wniosek organów, że realizacja przedsięwzięcia objętego pozwoleniem na budowę nie wymagała oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym pozwolenie nie wymagało udziału społeczeństwa.
W końcowej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że skoro w art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 K.p.a. do postępowań
w sprawie pozwolenia na budowę, to odnosi się to także do postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 3 ustawy mowa wszak o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a nie wydania pozwolenia na budowę, toteż ustanowiona nim reguła rozciąga się na postępowanie nadzwyczajne w tym przedmiocie. Stanowi to potwierdzenie utrwalonej
w orzecznictwie zasady, w myśl której w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony identycznie.
Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty określone ogólnie jako procesowe
i materialnoprawne, lecz bez sprecyzowania ich rodzaju w każdym konkretnym przypadku.
W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 ustawy poprzez błędną wykładnię,
a w konsekwencji także i błędne zastosowanie przejawiające się w "akcentacji decyzji dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej linii, podczas gdy przedmiotem tej decyzji jest budowa całkiem nowego obiektu".
Drugi zarzut odniesiono do art. 157 § 2 w związku z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował zaskarżone postanowienie, mimo iż decyzja Starosty zawiera wady skutkujące jej nieważnością, co uzasadniało wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 157 § 2 K.p.a.
Następny zarzut podnosi naruszenie art. 31 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 ustawy, ale jego rozwinięcie urywa się przed wyjaśnieniem powodów, dla których go sformułowano. Pełnomocnik skonstatował mianowicie, iż naruszenie to nastąpiło "poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę,
a w konsekwencji uznanie, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 28 ust. 3 prawa budowlanego i nie stosuje się art. 31 kpa podczas gdy praw".
Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku
z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 i art. 107 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 6, art. 32 ust. 5 pkt 3 i art. 34 ust. 4 ustawy poprzez akceptację zaskarżonego postanowienia, mimo że decyzja z dnia 7 lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie linii, natomiast projekt budowlany przewiduje budowę zupełnie nowej linii.
Ostatni zarzut pełnomocnik odniósł do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 134
§ 1, art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 lit. a i b i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 31, art. 107 § 1 pkt 5 i 6, art. 107 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz
z art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 3, art. 32 ust. 5 pkt 3 i art. 34 ust. 4 ustawy. Zaznaczył, że Sąd oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania ewentualnie zmiany w sytuacji, gdy postanowienia organów obu instancji zawierają naruszenia wskazane w poprzednich zarzutach.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do "dalszego prowadzenia" Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych,
i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wyraził pogląd, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie stanowi ani przebudowy, ani odbudowy, będącej odtworzeniem istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego, ale z rozbiórką jednotorowej linii 110 kV i wykonaniem zupełnie nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, w postaci dwutorowej linii 110 kV relacji [...] - [...] po śladzie obecnie istniejącej jednotorowej linii. Jego zdaniem z tego względu pozwolenie na budowę było nieważne, a organ winien był wszcząć postępowanie w tym przedmiocie z urzędu bądź na wniosek stowarzyszenia, złożony stosownie do art. 31 K.p.a.
Pełnomocnik podniósł, że organ nie mógł odmówić takiego wszczęcia postępowania w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy, gdyż nie wyłącza on stosowania art. 31 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji
o pozwoleniu na budowę. Przywołał orzecznictwo przyjmujące, że postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone w nowej sprawie, koncentrując się na wadach decyzji ostatecznej i zachowując przez to odrębność od postępowania zwykłego, w którym ją wydano. Dlatego na organie spoczywał obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek ze względu na argumenty zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy odmówił on wszczęcia postępowania w trybie art. 61a K.p.a., który zarezerwowany jest dla innego rodzaju sytuacji procesowych.
Pełnomocnik stwierdził, że art. 28 ust. 4 ustawy, w świetle którego wyłączenie organizacji społecznych od udziału w postępowaniu nie dotyczy organizacji ekologicznych, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, skoro postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa. Zaakcentował, że stroną tego postepowania może być osoba mająca interes prawny w stwierdzeniu nieważności, niezależnie od tego, czy brała udział w postępowaniu zwykłym.
Następnie pełnomocnik zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter art. 28 ust. 2 ustawy, uzasadniający jego ścieśniającą wykładnię, wykluczającą rozszerzenie jego dyspozycji na inne postępowanie niż te, które zostały w nim wymienione, w tym postępowania nadzwyczajne. W efekcie, w jego ocenie, w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 28 K.p.a. Stowarzyszenie domaga się bowiem wszczęcia nie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wobec czego uprawnienia wynikające z art. 31 K.p.a. nie zostały wyłączone.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Spośród jej zarzutów tylko jeden, odniesiony do art. 31 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 ustawy, dotyczy kwestii w sprawie spornej, którą trafnie wskazano
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zamykającej się w pytaniu o to, czy stowarzyszenie może na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przywołany art. 28 ust. 3 ustawy przewiduje bowiem, że art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym istota sprawy ogniskuje się wokół tego, czy to wyłączenie znajduje w sprawie zastosowanie.
Sąd pierwszej instancji w ślad za organami rozważał powyższe zagadnienie
z dwóch różnych punktów widzenia. Większość uwagi poświęcił wykazaniu, że
w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy, w myśl którego
w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie stosuje się m.in. art. 28 ust. 3 ustawy, czyli – o czym była mowa – przepisu wyłączającego stosowanie art. 31 K.p.a. Odwołując się do regulacji przywołanej ustawy, a także do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 3 lipca
2014 r., nr WOO-II.4202.3.2014.JS.8, wydanej odnośnie do inwestycji objętej zwalczanym przez stowarzyszenie pozwoleniem na budowę, dowiódł, że
w postępowaniu, w którym tę decyzję wydano, udział społeczeństwa nie był wymagany. Ze stanowiskiem tym w skardze kasacyjnej nie podjęto żadnej polemiki, w szczególności nie podniesiono zarzutu naruszenia ani wspomnianej regulacji, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., ani art. 28 ust. 4 ustawy. Co więcej, w jej uzasadnieniu przyznano wręcz, że ten ostatni przepis nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa. W efekcie ten aspekt sprawy pozostaje poza sporem przedstawionym do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Pełnomocnik stowarzyszenia podważa natomiast drugą grupę argumentów podniesionych przez Sąd pierwszej instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Są one wywiedzione z założenia, że art. 28 ust. 3 ustawy, wyłączający stosowanie art. 31 K.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, obejmuje także postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Nawiązują zarazem do orzecznictwa przyjmującego, że
w rozpatrywanych sprawach krąg stron postępowania zwykłego oraz nadzwyczajnego powinien być ustalany identycznie. Pełnomocnik stowarzyszenia nie zgodził się zwłaszcza z tą ostatnią tezą, akcentując odrębność obu postępowań, pod względem zarówno ich charakteru prawnego, jak i przedmiotu i celu. Opowiedział się za ograniczeniem stosowania art. 28 ustawy, w tym oczywiście jego ustępu 3, do postępowań zwykłych, uznając, że krąg stron postępowania nadzwyczajnego winien być ustalany według zasad ogólnych, wynikających z art. 28 K.p.a., który jednak również został pominięty pośród podstaw kasacyjnych.
Stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej nie można podzielić. Wprawdzie krąg stron administracyjnego postępowania nadzwyczajnego, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie musi być dokładnie taki sam jak w postępowaniu zwykłym, w którym tę decyzję wydano, lecz w obu przypadkach jest wyznaczany według tych samych zasad, czyli w niniejszej sprawie w oparciu o art. 28 ustawy. Przekonująco wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 736/17 (LEX nr 2446474), zwracając uwagę na identyczny charakter prawny obu postępowań w aspekcie materialnoprawnym, decydującym o statusie strony, czyli dla wskazania podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Chodzi w nich bowiem
o kwestię udzielenia lub nieudzielenia pozwolenia na budowę i ta materialnoprawna tożsamość spraw prowadzonych w obu trybach powoduje, że brak racjonalnych podstaw do powiększenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, zwłaszcza jeżeli zważyć, iż jest ono wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej, co nie pozwala na przyjęcie szerszego kryterium
w analizowanym zakresie. W powołanym wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. nie wykluczono przy tym, że do tego rodzaju poszerzenia dojdzie z innych przyczyn natury faktycznej, np. z powodu nieprawidłowego pominięcia strony w postępowaniu zwykłym lub przekształceń podmiotowych wywołanych w szczególności zbyciem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak już była
o tym mowa, reguły, jakie rozstrzygają o statusie strony, pozostają niezmienne
i wynikają z art. 28 ustawy.
Zaakcentował to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2221/16 (LEX nr 2559674), nawiązując do utrwalonego orzecznictwa w rozpatrywanej materii. Zaznaczył, że postępowanie w kwestii stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie w sensie procesowym, nie materialnoprawnym odrębną sprawę w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia takiego pozwolenia. Koncentruje się ono na zbadaniu, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych uzasadniających jej unieważnienie, tj. czy nie narusza przepisów prawa materialnego, na podstawie których ją wydano. Dlatego, analogicznie jak Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2018 r., przywiązał znaczenie do tego, że w art. 28 ust. 3 ustawy wyłączono stosowanie art. 31 K.p.a. w sprawach nie wydania pozwolenia na budowę, lecz pozwolenia na budowę, co stanowi formułę szerszą, obejmującą także postępowanie nieważnościowe dotyczące tego rodzaju pozwolenia.
Przyjęcie odmiennego stanowiska, wyrażonego w skardze kasacyjnej, zakładającego przyznanie statusu strony postępowania nadzwyczajnego, a także podmiotu na prawach strony, według innych reguł niż obowiązujące w postępowaniu zwykłym, nie daje się pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Prowadziłoby wszak do sytuacji, gdy podmiot, który – jak stowarzyszenie w niniejszej sprawie – nie mógł brać udziału w postępowaniu zwykłym, w tym złożyć odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, mógłby od niej wnieść nadzwyczajny środek zaskarżenia, mogący ją wzruszyć poza tokiem instancji, po tym, gdy stała się ona ostateczna i jako taka korzysta z domniemania prawidłowości.
Stowarzyszenie nie może domagać się zatem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu bezprzedmiotowe są wszystkie te zarzuty, które podnoszą, że decyzja ta była dotknięta kwalifikowaną wadą, zobowiązującą organ do wyeliminowania jej w tym trybie z obrotu. Zarzuty te mogłyby być rozpatrzone wyłącznie wtedy, gdyby postępowanie w tym przedmiocie mogło być wszczęte na wniosek stowarzyszenia. Jeżeli natomiast stowarzyszenie nie jest uprawnione do złożenia takiego wniosku, to nie ma również prawa do weryfikacji, a nawet do poznania przyczyn, dla których organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z urzędu.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo że spółka wniosła o rozpoznanie jej na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 18 lipca 2021 r., wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.). Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.