IV SA/Po 536/21

IV SA/Po 536/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2823/21 - Wyrok NSA z 2024-10-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48ust. 1, art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2021 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego z częścią komunikacyjną oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] nakazującą T. O. - właścicielowi nieruchomości w K., działka nr [...], rozbiórkę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.) nakazał T. O. - właścicielowi nieruchomości w K., działka nr [...], rozbiórkę zlokalizowanego budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. O. podnosząc, że została wydana z naruszeniem prawa. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2020r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W przewidzianym prawem terminie T. O. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję WWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ II instancji uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] nakazał T. O. rozbiórkę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. O. podnosząc, że została wydana z naruszeniem prawa.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] nakazującą T. O. rozbiórkę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że z dniem [...] września 2020 r. uległa zmianie ustawa z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333). Zmiana ta została wprowadzona ustawą z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471). Jednakże, art. 25 ustawy zmieniającej stanowi, iż "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. WWINB wskazał, że mając na uwadze fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2017 r., zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym
przed dniem 19 września 2020 r. Dalej wskazano, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) "roboty
budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę" zastrzeżeniem art. 29 i 30 Prawa budowlanego. WWINB wyjaśnił, że budowa budynku biurowego o wymiarach 16,5m x 5,80m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkuje uznaniem inwestycji za samowolę budowlaną. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy budynek biurowy jest samowolą budowlaną. Wskazano, że stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 195/20). Dalej wyjaśniono, że w przypadku realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Dalej wskazano, że na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nałożył na właściciela nieruchomości, tj. T. O., obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego oraz obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych dla jego legalizacji. Inwestor, nie negując zasadności obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., wniósł jedynie o zmianę terminu wyznaczonego na ich wykonanie (pismo z dnia [...] czerwca 2019 r.) na dzień [...] września 2019 r. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów. Inwestor nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu.
Dalej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 195/20) zwrócił uwagę, że "istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej należy stosować procedurę wynikającą z art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego (tzw. procedurę legalizacyjną), czy procedurę unormowaną w art. 50-51 Prawa budowlanego (tzw. procedurę naprawczą). Do udzielenia odpowiedzi na to pytanie niezbędne jest jednak pełne i jednoznaczne określenie czy przedmiotowy budynek jest samodzielny i niezależny od istniejącego budynku, do którego został dobudowany (...) WSA wskazał, że trafnie wskazuje się w judykaturze, że niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został w całości wybudowany bez stosownego pozwolenia, kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48-49pr.bud.) albo postępowania naprawczego (art. 50-51 pr.bud.) wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy". Co więcej, "w razie dokonania rozbudowy lub nadbudowy w ten sposób, iż ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie będzie wymagała nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych, to wówczas znajdzie zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku w taki sposób, ze ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, ze rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, takie tej legalnie wzniesionej, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego".
WWINB wskazał, że mając na uwadze treść powyższego wyroku, a także zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", konieczne stało się ustalenie jaką konstrukcję ma obiekt i czy w jego przypadku zastosowanie winna mieć procedura legalizacyjna, przewidziana w art. 48 - 49 Prawu budowlanego, czy też procedura naprawcza - przewidziana w art. 50-51 Prawa budowlanego Wobec powyższego PINB, na skutek kasatoryjnej decyzji WWINB z dnia [...] grudnia 2020 r. (sygu akt: [...]), rozpatrzył sprawę ponownie oraz dokonał kompleksowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. WWINB wskazał, że ustalono, że:
1) Konstrukcję nośną obiektu stanowi komplet 5 ram stalowych o rozpiętości ok. 5,80m z częściowym wypełnieniem stropem żelbetowym monolitycznym (nad parterem) oraz dźwigarów dwuteowych dachowych o rozpiętości ok. 5,80m nad I piętrem, o rozstawie ok. 4,10 m, wspartych z jednej strony na słupach stalowych, a z drugiej strony na słupach stalowych przylegających do ściany murowanej istniejącego budynku (tj. budynku usługowego).
2) W skład konstrukcji stalowych ram nośnych obiektu wchodzą stężenia poprzeczne dźwigary stropowe oraz słupy stalowe, zakotwione w żelbetowych stopach fundamentowych, a także dźwigary dachowe z dwuteowników stalowych I - 300mm. Połączenia montażowe elementów stalowych wykonane jako połączenia skręcane.
3) Stropodach nad I piętrem ocieplony wełną mineralną, od wewnątrz wykończony płytami gipsowo-kartonowymi na ruszcie stalowym, pokrycie dachu z papy asfaltowej podkładowej i wierzchniej termozgrzewalnej.
4) Z zewnątrz ściany ocieplone wełną mineralną gr. 18cm i obłożone panelami elewacyjnymi z blachy aluminiowej w kolorze szarym do poziomu stropu parteru. Pozostała część elewacji po stronie zachodniej, południowej i wschodniej przeszklona szkłem (szybami zespolonymi) i podzielona elementami poziomymi i pionowymi, wykończona specjalnymi listwami. Obiekt wewnątrz posiada schody konstrukcji stalowej wsparte na słupie oraz na podeście mocowanym do ramy stalowej, nastopnice schodów wykonane z płyt granitowych. Schody te umożliwiają komunikację na I piętro budynku.
5) Nowy budynek biurowy z częścią komunikacyjną posiada w ścianie północnej tj. w ścianie istniejącego budynku biurowego (tzw. usługowego) od strony pomieszczenia stołówki wykonany jest otwór komunikacyjny, umożliwiający komunikację z pomieszczenia stołówki do zaplecza kuchennego oraz w otworze tym zostały zamontowane schody konstrukcji stalowej (wewnętrzne) do zaplecza sanitarnego i socjalnego (szatni pracowników). W dalszej części parteru budynku w ścianie północnej istniejącego budynku został wykonany drugi otwór komunikacyjny, umożliwiający komunikację z części holu nowo wybudowanego budynku biurowego do pomieszczeń biurowych i zaplecza sanitarnego w części istniejącej.
6) Na parterze nowego budynku znajdują się pomieszczenia: stołówki pracowniczej, biuro sprzedaży i holu z klatką schodową (schody zabiegowe konstrukcji stalowej) prowadzącą na I piętro. Na I piętrze budynku znajdują się pomieszczenia: sala narad i biura szefa. W nowym budynku wykonano posadzkę w części z płyt granitowych, a w części z płytek. Wewnątrz nowego budynku wykonano całkowicie nową instalację elektryczną z nowym osprzętem elektrycznym oraz całkowicie nową instalację sanitarną wraz z nowym osprzętem i armaturą sanitarną.
7) Obiekt objęty postępowaniem organu jest obiektem samodzielnym, jego konstrukcja o wspiera się na 10 słupach stalowych dwuteowych, stężonych ze sobą belkami poprzecznymi (dźwigarami stropu nad parterem oraz dźwigarami dachowymi stropodachu nad I piętrem). Słupy od strony północnej przylegają do ściany murowanej istniejącego budynku głównego (tzw. usługowego). Nowo wybudowany budynek posiada swój dach oraz własne ściany zewnętrzne: wschodnią, południową i zachodnią, natomiast ścianę północną budynku stanowi ściana południowa istniejącego budynku głównego (tzw. usługowego), do którego budynek przylega.
Wskazano, że przedłożona przez inwestora uwierzytelniona kopia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą ; techniczną, nie uwzględnia swym zakresem obiektu objętego postępowaniem organu nadzoru budowlanego. Stwierdzono, że przedmiotowy obiekt w istocie cechuje się samodzielnością, i która umożliwia jego legalizację w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 48 - 49 Prawa i budowlanego. Obiekt ten (tj. budynek biurowy) nie jest związany trwale i nierozerwalnie z obiektem sąsiednim. Posiada odrębny dach (tj. odrębny względem sąsiedniego budynku i usługowego), jak również jest wsparty na odrębnych słupach stalowych. WWINB wskazał, że jakkolwiek budynek ten posiada jedną wspólną ścianę (tj. ścianę północną) z budynkiem usługowym, to fakt ten, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie przesądza o niesamodzielności obiektu. Za zasadnością tego stanowiska przemawia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przymiotu samodzielności obiektów budowlanych nie odbiera fakt posiadania wspólnego fundamentu, ściany : oraz dachu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt: II OSK 1601/08). Organ zaakcentował, że kierując się logiką Skarżącego, za niesamodzielny należałoby uznać każdy budynek istniejący w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej (tj. każdy budynek posiadający wspólną ścianę z budynkiem sąsiednim).
WWINB nie stwierdził również, by rozbiórka przedmiotowego obiektu biurowego skutkowała koniecznością jednoczesnej rozbiórki całości bądź części sąsiedniego obiektu usługowego. Organ II instancji wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji nie potwierdza, że "nie jest możliwa rozbiórka, która umożliwiałaby istnienie i użytkowanie legalnie istniejącej części budynku biurowego". Wskazano, iż to samowolnie wybudowany obiekt biurowy jest wsparty (częściowo - tj. od strony północnej) na legalnym budynku usługowym, nie zaś na odwrót. Ponadto - WWINB stanął na stanowisku, że - analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie pozwala przyjąć, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu biurowego będzie skutkowała koniecznością wykonania dodatkowych robót w sąsiednim budynku usługowym, celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentu Skarżącego, jakoby rozbiórka przedmiotowego obiektu skutkowała koniecznością zamurowania wykonanych otworów komunikacyjnych, wskazano, że roboty te (tj. roboty polegające na wykonaniu otworów komunikacyjnych w ścianie zewnętrznej budynku usługowego) miały charakter samowolnej przebudowy, która to przebudowa jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB (pod sygn. [...]). Wskazano, że ewentualne obowiązki dotyczące samowolnej przebudowy ściany zewnętrznej będą zatem nakładane w postępowaniu o sygn. akt: [...] WWINB wskazał, że legalizacja samowolnie wykonanego obiektu biurowego w ramach procedury naprawczej byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt ten nie jest w istocie samodzielny. A contrario, w przypadku ustalenia jego samodzielności (co nastąpiło w niniejszej sprawie), obiekt takowy może zostać zalegalizowany wyłącznie w ramach procedury legalizacyjnej, uregulowanej w art. 48 - 49 Prawa budowlanego.
WWINB wskazał też, że w kwestii pozostałych zarzutów Skarżącego, wysuwanych "rzekomo w oparciu o bliżej nieokreśloną opinię osoby uprawnionej - mgr inż. T. K.", to opinia ta nie została przedłożona przez Skarżącego na żadnym etapie prowadzonego postępowania, skutkiem czego nie znajduje się w aktach rozpatrywanej sprawy. Finalnie wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej (co przyznaje również sam Skarżący). W toku prowadzonego postępowania ustalono również, iż jest to budynek samodzielny względem sąsiedniego budynku usługowego, w związku z czym może zostać wobec niego wdrożona procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48-49 Prawa budowlanego. Wskazano, że jakkolwiek organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, dał inwestorowi możliwość zalegalizowania samowolnej inwestycji (postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r.), przedłożone dokumenty zawierały liczne braki (m.in. brak dostosowania metryki projektu do obowiązujących przepisów, niepełna część opisowa i rysunkowa projektu, brak właściwego opisu technicznego obiektu, brak informacji o obszarze oddziaływania obiektu, niepełne dane w części dot. branży elektrycznej oraz sanitarnej). Inwestor, mimo wezwania wystosowanego przez PINB (postanowienie z dnia [...] maja 2019 r.), nie uzupełnił tych braków. Wskazano, że w takiej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył T. O. reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest to, czy wybudowany obiekt: budynek biurowy jest samowolą budowlaną (fakt raczej bezsporny), lecz to, czy przedmiotowy budynek biurowy jest budynkiem samodzielnym, czy też jest budynkiem powiązanym z już istniejącym legalnie budynkiem usługowym. Podkreślał, że postępowanie naprawcze od samego początku było prowadzone w sposób wadliwy, gdyż wybudowany budynek biurowy został trwale połączony z budynkiem usługowym i razem tworzą jednolitą całość zarówno konstrukcyjną, jak i funkcjonalną (użytkową). Nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nie jest możliwa rozbiórka budynku biurowego bez naruszenia konstrukcji legalnie istniejącego budynku usługowego. Wskazano, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż rozbiórkę obiektu można nakazać wyłącznie w takiej części, w jakiej obiekt wybudowano z naruszeniem prawa i o ile część tę można wyodrębnić bez uszczerbku dla reszty. Ocena organów, iż obiekt objęty postępowaniem naprawczym (budynek biurowy) jest obiektem samodzielnym jest oceną wadliwą, nielogiczną, sprzeczną z dokonanymi w tym zakresie ustaleniami.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik Skarżącego złożył do akt sprawy opinię mgr. inż T. K., sporządzoną dnia [...] maja 2021 r., "w celu dołączenia jej do akt sprawy, jako dowodu wskazującego na brak samodzielności budynku biurowego z częścią komunikacyjną i tym samym niemożności jego rozbiórki" (k.18 akt sąd.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
W badanej sprawie pełnomocnik Skarżących, organ oraz uczestnicy postępowania zostali poinformowani o skierowaniu przez Przewodniczącego Wydziału sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i wyznaczeniu 7-dniowego terminu do złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miały być podnoszone na rozprawie. Pełnomocnik Skarżącego zawiadomienie to otrzymał dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 46 akt sąd.).Po skutecznym doręczeniu informacji o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, do akt sprawy nie nadesłano żadnej korespondencji.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Kluczowe znaczenie w badanej sprawie miał fakt, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 uchylił decyzję WWINB z dnia [...] lutego 2020 r. i z konkretnymi wskazaniami przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że - przepisy prawa - uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.
Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana - stanu prawnego lub faktycznego - która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20.
Podkreślić należy ponadto, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się - tylko i wyłącznie - do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. dotyczy zarówno sentencji, jak i uzasadnienia orzeczenia, a organy, strony i sądy wiąże również ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu I instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: "P.b.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego. Sąd zobowiązał jednocześnie organ do jednoznacznego określenia, czy w niniejszej sprawie budynek biurowy jest samodzielny w stopniu takim, że jego rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący budynek (usługowy lub inny) do stanu poprzedniego.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że po wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 nie zaistniały żadne nowe okoliczności, natomiast wskazania w nim zawarte zostały wykonane prawidłowo.
Prowadząc ponownie (na skutek wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20) postępowanie administracyjne, organy poczyniły ustalenia w przedmiocie samodzielności budynku biurowego z częścią komunikacyjną, położonego w K. przy ul. [...] nr [...] (działka nr [...]). Ustalenia te pozostają udokumentowane w aktach sprawy.
Na podstawie akt sprawy ustalono, że w [...] r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku hali produkcyjnej z kotłownią i częścią socjalną na dz. nr [...] (k. 19 akt adm.). Ustalenie to zostało poczynione na podstawie pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta w K. z dnia [...] maja 2017 r. Kwestią bezsporną pozostaje nadto, że w ścianie istniejącego od [...] r. budynku usługowego wykonano dwa otwory komunikacyjne, a ponadto, że kwestia przebudowy tego budynku stanowi przedmiot odrębnego, prowadzonego przez inspektorat nadzoru budowlanego postępowania (pod sygn. [...]). Ustalono też, że Skarżący samowolnie zrealizował - konstrukcję nośną ze stalowych ram - przyległą do ściany murowanej istniejącego budynku usługowego (budynku dopuszczonego do użytkowania w 1959 r.). Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione na podstawie - przedłożonej przez pełnomocnika T. O. - dokumentacji obejmującej projekt budowlany inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z infrastruktura techniczną" (Rzut dachu - Konstrukcja – sporządzony przez "S. mgr inż. T. K. oraz - opatrzone pieczęciami i podpisami: mgr inż. arch. K. J. P. oraz inż. arch. S.. K.). Jak wynika z akt, prawidłowo ustalono, że sporny budynek posiada swój dach i własne ściany zewnętrzne: wschodnią, południową i zachodnią, natomiast od północy przylega bezpośrednio do ściany budynku usługowego. Ustalenia w tym zakresie zostały udokumentowane w przedłożonej przez pełnomocnika T. O. – dokumentacji obejmującej projekt budowlany inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z infrastruktura techniczną" (Rzut Dachu – sporządzony przez "S. mgr inż. T. K. oraz- opatrzone pieczęciami i podpisami: mgr inż. arch. K. J. P. oraz inż. arch. S.. K.). Analiza załączonej do akt dokumentacji (złożonej przez pełnomocnika Skarżącego) prowadzi do wniosku, że zgodzić należy się z dokonaną przez organy oceną, że sporny budynek biurowy (wzniesiony samowolnie) cechuje się samodzielnością, i to pomimo, że od północy przylega bezpośrednio do ściany budynku usługowego. Zgodzić trzeba się z organami, że sam ten fakt ten nie przesądza o niesamodzielności samowolnie wzniesionego budynku biurowego wraz z częścią komunikacyjną. Udokumentowane w aktach sprawy ustalenia organów, znajdują oparcie w dostarczonym przez pełnomocnika Skarżącego materiale dowodowym i uzasadniają stwierdzenie, że samowolnie wzniesiony budynek jest samodzielny i niezależny od istniejącego budynku, do którego został dobudowany. Nie można pominąć faktu, że - legalnie - wzniesiony budynek usługowy istnieje od [...] r., a zebrany w sprawie materiał wskazuje, że - rozbiórka - samowolnie wzniesionego - budynku biurowego nie będzie skutkowała koniecznością wykonania dodatkowych robót w - legalnie - wzniesionym budynku usługowym w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Należy zaakcentować, że - samowolna przebudowa budynku usługowego - stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (pod sygn. [...]). Podkreślić też trzeba, że niesporne pozostaje, że otwory, które aktualnie stanowią otwory komunikacyjne pomiędzy legalnie wzniesionym budynkiem usługowym, a nielegalnie wzniesionym budynkiem biurowym wykonano w ścianie budynku usługowego. Jakkolwiek w fakcie tym Skarżący upatruje - funkcjonalnego - powiązania obydwu budynków, to nie ulega wątpliwości, że budynek biurowy jest samodzielny, w taki stopniu, że jego rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący budynek usługowy do stanu w jakim został on legalnie wzniesiony. Z faktu wykonania robót w zewnętrznej ścianie legalnie wzniesionego budynku usługowego, nie można wywodzić wniosków o
- konstrukcyjnym - powiązaniu obydwu budynków (tj. legalnie wzniesionego (usługowego) i nielegalnie wzniesionego (biurowego). Zgodzić należy się z organami, że wnioski takie przede wszystkim nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji akt sprawy. Przyjęcie natomiast oceny materiału dowodowego przedstawianej przez Skarżącego służyłoby w istocie obejściu prawa. Zaakcentować trzeba, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 731 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości, w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby w istocie do premiowania zachowań naruszających prawo. Dlatego też, Sąd sprawę rozpoznający po raz pierwszy, w wyroku z 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 akcentował, że nie można orzekać o nakazaniu rozbiórki - części budynku - która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale". Nie ulega jednak wątpliwości, że w badanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Należy wskazać, że udokumentowane w aktach sprawy ustalenia organów potwierdzają wnioski, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy samowolnej realizacji samodzielnego budynku biurowego, a jego rozbiórka nie wymaga jednocześnie nałożenia obowiązku realizacji żadnych robót doprowadzających istniejący budynek usługowy do stanu w jakim został on legalnie wzniesiony. Skarżący, bowiem samowolnie zrealizował odrębny budynek biurowy. Niezależnie od tej samowolnie zrealizowanej inwestycji, w istniejącym od [...] r. budynku usługowym zrealizowano prace, mające służyć funkcjonalnemu powiązaniu obydwu budynków. Jednak kwestia przebudowy tego budynku stanowi przedmiot odrębnego, prowadzonego przez inspektorat nadzoru budowlanego postępowania (pod sygn. [...]). Zgodzić więc trzeba się z WWINB, że ewentualne obowiązki dotyczące samowolnej przebudowy ściany zewnętrznej tego budynku będą nakładane w postępowaniu o sygn. akt: [...]
Zaakcentować trzeba, że zagadnienie samowolnego wykonania robót budowlanych i ich powiązania z legalnie istniejącą konstrukcją jest znane judykaturze i doktrynie. Do poglądów tych odwoływał się również Sąd, w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20. Sąd wskazywał wówczas na wyrok NSA z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 oraz publikację. K. Bandarzewskiego, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 53–54. Związany tymi wskazaniami Sąd, sprawę niniejszą ponownie rozpoznający, wskazuje że wskazania te dotyczą rozbudowy istniejącego legalnie budynku. Tymczasem, w okolicznościach badanej spraw - jak wykazały organy - doszło do samowolnej realizacji budynku biurowego, w granicy z istniejącym budynkiem usługowym. Powiązanie - funkcjonalne – tych dwóch budynków (legalnie i samowolnie wzniesionego) nie uzasadnia natomiast zastosowania odstępstwa od zasady polegającej na zastosowaniu art. 48 P.b. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie potwierdza bowiem stanowiska Skarżącego, jakoby doszło do
- rozbudowy - legalnie wzniesionego budynku, a nakazana rozbiórka miała dotyczyć - części - tego obiektu.
W ocenie Sądu, w świetle powyższego prawidłowo Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w okolicznościach związania oceną prawną Sądu, należy utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Podkreślić trzeba, że ustalenia organu II instancji zostały w aktach udokumentowane. Ustalenia organów nie budzą wątpliwości Sądu. Analiza argumentacji uzasadnienia skargi wskazuje, że Skarżący nie zgadza się w istocie z dokonaną przez organy - oceną - zebranego materiału dowodowego. Odnosząc się zatem do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ administracji publicznej staje się dowolną dopiero wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie administracyjnej, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Należy wreszcie wskazać i na treść art. 75 k.p.a., który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy administracji publicznej uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne musi zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W okolicznościach badanej sprawy zaskarżona decyzja odpowiada tak sformułowanym wymogom, a organ II instancji rozpatrzył sprawę ponownie oraz odniósł się do zarzutów odwołania.
Odnosząc się do argumentacji skargi należy zaakcentować, że Sąd w wyroku z dna 11 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 195/20 zakwestionował legalność decyzji WWINB i uznał, że kwestia samodzielności spornego budynku biurowego wymaga jednoznacznego ustalenia. Stąd też odwoływanie się aktualnie do stanowiska organów, które Sąd wydając prawomocne orzeczenie uznał co najmniej za przedwczesne, nie może doprowadzić do oczekiwanego, przez Skarżącego skutku.
Należy też wskazać, że za pozostającą bez wpływu na wynik sprawy uznać trzeba Opinię techniczną mgr inż. T. K. opracowaną [...] maja 2021 r., a więc już - po wydaniu zaskarżonej decyzji - i de facto stanowiącą polemikę z nią. Podkreślić należy, że organy orzekając biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Stąd też, odnosząc się do faktu nadesłania Opinii technicznej sporządzonej [...] maja 2021 r. (k. 19 akt sąd.) Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w szczególności z dokumentu stanowiącego polemikę z zaskarżoną decyzją.
Podkreślić też trzeba, że rozpoznając sprawę i dokonując oceny w kwestii samodzielności samowolnie zrealizowanego budynku biurowego organy oparły swoje ustalenia na - dostarczonej przez samego Skarżącego (jego pełnomocnika) - dokumentacji projektowej. Ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym, a ich kwestionowanie - również przez Skarżącego - w drodze dostarczonej na etapie skargi do Sądu opinii - sporządzonej po zakończeniu postępowania administracyjnego - nie może odnieść oczekiwanego skutku. Kluczowe w sprawie ustalenia poczyniono, bowiem w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony właśnie przez Skarżącego.
Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.