II OSK 282/23

II OSK 282/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 731/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 3
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 731/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 731/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. sp. z o.o. w siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 kwietnia 2022 roku w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
M. sp. z o.o. w siedzibą w Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) przez błędne uznanie, że projekt architektoniczno-budowlany narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy jest on w pełni zgodny z przepisami planu, innymi aktami prawa miejscowego i pozostałymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 pkt 2 lit. j) uchwały nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B. (dalej jako: miejscowy plan bądź m.p.z.p.) przez błędne uznanie, że przekroczona została maksymalna wysokość budynku usług hotelarstwa do kalenicy dachu 16 metrów nad poziom terenu od strony przystokowej, podczas gdy wysokość mierzona zgodnie z przepisami miejscowego planu wynosi 15,5 m;
3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego § 21 pkt 2 lit. e) miejscowego planu, przez błędne uznanie, że przekroczona została maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej - 40% powierzchni działki budowlanej, podczas gdy powierzchnia ta mierzona zgodnie z przepisami miejscowego planu wynosi 39,75%;
4. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 4 pkt 5 miejscowego planu oraz § 3 pkt 17 i 18 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej jako: Warunki techniczne bądź WT) przez błędne uznanie, że kondygnacja parteru stanowi kondygnację podziemną, w związku z czym powierzchnię zabudowy mierzyć należy na wysokości kondygnacji 1. piętra, podczas gdy w świetle przepisów miejscowego planu i Warunków technicznych parter stanowi pierwszą kondygnację nadziemną, co czyni dokonany w projekcie pomiar powierzchni zabudowy zgodnym z przepisami miejscowego planu;
5. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 pkt 2 lit. e) w zw. z § 4 pkt 4 miejscowego planu i § 3 pkt 22 Warunków technicznych przez błędne uznanie, że przekroczono w projekcie minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej, podczas gdy w świetle przedstawionej dokumentacji projektowej wynosi on więcej niż 40% powierzchni działki budowlanej, co czyni w tym zakresie projekt zgodny z przepisami;
6. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 pkt 2 lit. I w zw. z § 4 pkt 6 miejscowego planu przez błędne uznanie, że element wykonany na dachu widoczny na rysunku elewacji północnej nr A-17 oraz na rysunku rzutu połaci dachu nr A-10 na osi 13-15 stanowi otwarcie dachowe, podczas gdy w istocie stanowi on szacht technologiczny, w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy o maksymalnej szerokości otwarcia dachowego;
7. art. 20 ust. 1 pkt. 1 i pkt 3 oraz art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, przez jego pominięcie i dowolną ocenę rozwiązań dokumentacji projektowej objętej zakresem wiedzy fachowej projektanta, w szczególności nieudokumentowane kwestionowanie zawartości mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do celów projektowych przez uprawnionego geodetę w zakresie wysokości budynku oraz bezpodstawne przyjęcie, że element wykonany na dachu widoczny na rysunku elewacji północnej nr A-17 oraz na rysunku rzutu połaci dachu nr A-10 na osi 13-15 stanowi otwarcie dachowe
8. § 3 pkt 17 i 18 Rozporządzeniu o warunkach technicznych, przez ich pominięcie i dowolną interpretację pojęcia kondygnacji nadziemnej, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna zostać dokonana z uwzględnieniem konstytucyjnej hierarchiczności źródeł prawa, nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach, a zatem musi uwzględniać przepisy Warunków technicznych,
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, którym oddalona została skarga na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 5 lutego 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą towarzyszącą.
Niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 pkt 2 lit. e), § 4 pkt 5 planu miejscowego oraz § 3 pkt 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (punkty 3, 4 i 8 podstawy kasacyjnej).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu pierwszej instancji było – przed wydaniem wnioskowanej decyzji – sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, w tym ustaleniami stanowiącymi o maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej (§ 21 pkt 2 lit. f).
W myśl § 4 pkt 5 Uchwały z 9 września 2010 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez "powierzchnię zabudowy" należy rozumieć powierzchnię budynków liczoną po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku na wysokości pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Z kolei w § 21 pkt 2 lit. h) zdefiniowano "kondygnację nadziemną" jako taką, której wszystkie cztery ściany znajdują się powyżej istniejącego lub projektowanego poziomu terenu.
Zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że w przypadku, gdy akt prawa miejscowego (plan miejscowy) zawiera przepis określający jak należy rozumieć "kondygnację nadziemną", to niedopuszczalne jest zastępowanie wybranej części jednostki redakcyjnej tego przepisu regulację ww. Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie mógł w niniejszej sprawie odnieść skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieprawidłowości formułowania w planie miejscowym definicji "kondygnacji nadziemnej" odmiennie od definicji zawartej w Rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. (§ 3 pkt 17 i 18).
Po pierwsze, kwestia ta mogłaby ewentualnie być badana w razie zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego strona nie uczyniła.
Po drugie, należy mieć na uwadze, że wymienione unormowania planu miejscowego tworzą spójną całość, przy czym ustalenia zawarte w § 21 odnoszą się do specyfiki konkretnych terenów, stąd potrzeba sformułowania odmiennych definicji kondygnacji niż we wspomnianym Rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r.
W rezultacie uprawnione było wnioskowanie organów orzekających w sprawie, że niewłaściwe było wyliczenie powierzchni zabudowy na poziomie parteru budynku, będącego w istocie kondygnacją podziemną. Natomiast powierzchnia zabudowy wyliczona na wysokości pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku (większej od kondygnacji parteru) przekracza wielkość 40% ustanowioną w §21 pkt 2 lit. f) planu miejscowego.
Jako bezzasadne uznać należało również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w których zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 pkt 2 lit. j), § 21 pkt 2 lit. e) i § 4 pkt 4 planu miejscowego oraz § 3 pkt 22 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (punkty 2 i 5 podstawy kasacyjnej).
Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia wysokości projektowanego budynku czy zapewnienia wymaganej ilości powierzchni biologicznie czynnej była przedmiotem weryfikacji przez organ, natomiast inwestor nie przedstawił w tym zakresie jednoznacznych wyjaśnień.
W kontrolowanych decyzjach organy przedstawiły natomiast analizę projektu budowlanego, wykazując przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynku od strony przystokowej. Sąd Wojewódzki, akceptując ocenę w tym przedmiocie wskazał, że ustalenia organów co do wysokości budynku musiały być oparte na mapach pochodzących z zasobu geodezyjnego, a nie na jednostronnych oświadczeniach wnioskodawcy.
Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, Sąd Wojewódzki stwierdził prawidłowość ustaleń i wniosków przyjętych przez organy w zakresie wysokości zaprojektowanego budynku.
Sąd Wojewódzki zgodził się również z organami, że inwestor nie wyjaśnił i nie udokumentował poprawności wyliczeń powierzchni biologicznie czynnej. W uzasadnieniu wyroku zawarta jest szeroka argumentacja Sądu odnosząca się do walorów dowodowych dokumentów złożonych przez projektanta.
Podkreślić należy, że ocena materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku nie zostały podważone, wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zauważyć trzeba, że ocena wskazująca na niedochowanie parametrów wynikających z ustaleń planu miejscowego oparta była na ustaleniach wyprowadzonych z analizy dokumentacji projektowej, których nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.
Tym samym nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, odnoszących się do wymogów w zakresie wysokości budynku i powierzchni biologicznie czynnej.
Podobnie należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 pkt 2 lit. l) i § 4 pkt 6 planu miejscowego.
Mianowicie w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów co do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wskazujących na to, iż określone elementy architektoniczne dachu służą doświetleniu pomieszczeń, a zatem stanowią otwarcia dachowe. W efekcie aprobacie podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że zasadne było wezwanie inwestora do zwymiarowania otwarć dachowych, a niewykonanie tego obowiązku oznaczało niedochowanie wymogów ustanowionych w planie miejscowym.
Ponadto bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organów obu instancji była ocena zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie ma związku z weryfikacją projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego dokonywaną przez projektanta na podstawie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.
Organy pierwszej i drugiej instancji w ramach swoich kompetencji dokonały sprawdzenia projektu budowlanego, zaś przyjęte w tym zakresie ustalenia faktyczne zostały zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, czego nie podważono w skardze kasacyjnej.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wykazano błędnej wykładni, bądź wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie kasacyjnej.
Z tych względów chybiony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (punkt 1 podstawy kasacyjnej).
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
6