II OSK 2817/21

II OSK 2817/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1077/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-13
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 40 ust. 1, art. 107e
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/21 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 25 lutego 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1306.2019.KS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego na rzecz G. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1077/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez G. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "MKDNiS") z 25 lutego 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1306.2019.KS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WMWKZ") i umorzył postępowanie administracyjne.
Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją MKDNiS utrzymał w mocy decyzję WMWKZ z 20 września 2019 r. nr 8888/2019, w której nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), dalej: "u.o.z.o.z."
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nałożenie kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych było prawnie niedopuszczalne, albowiem spółka jako właściciel budynku przy ul. [...] w O. nie mogła pozostawać adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. W odniesieniu do powyższego podkreślono, że ww. budynek nie został objęty wpisem do rejestru zabytków jest natomiast ujęty w gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu ujęcie zabytku jedynie w ewidencji zabytków nie pozwala organowi konserwatorskiemu na posługiwanie się bezpośrednimi instrumentami nadzoru konserwatorskiego. Zastosowanie zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MKDNiS. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez błędne uznanie, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów u.o.z.o.z. tylko w stosunku co do zabytku wpisanego do rejestru, kiedy to przepis nie statuuje takiej przesłanki;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez błędne uznanie, że zalecenia pokontrolne mogą być wydane tylko w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru, kiedy to przepis nie statuuje takiej przesłanki;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 107e u.o.z.o.z. poprzez błędne uznanie, że kara za niewykonanie zaleceń pokontrolnych może być wydana tylko w stosunku co do zabytku wpisanego do rejestru, kiedy to przepis nie statuuje takiej przesłanki;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 5 pkt. 2-5 u.o.z.o.z. poprzez pominięcie, że obowiązki te dotyczą wszystkich zabytków, a nie tylko tych, które są wpisane do rejestru zabytków.
Wskazując na powyższe zarzuty MKDNiS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku poglądem dotyczącym braku możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu wydania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do zabytku niewpisanego do rejestru zabytków. W ocenie organu przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wiążą przymiotu zabytku z objęciem obszaru lub obiektu ochroną konserwatorską, czy ujęciem w wojewódzkiej/gminnej ewidencji zabytków. Wskazano, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. zabytkiem jest każda rzecz ruchoma lub nieruchoma, spełniająca kryteria wskazane w tym przepisie, niezależnie od tego, czy jest ona objęta formą ochrony konserwatorskiej lub ujęta w ewidencji wojewódzkiej/gminnej, czy też nie. Podkreślono, że spółka będąca właścicielem budynku obowiązana była dbać o zabytek, ponieważ spełnia on wymogi objęcia go ochroną. Tym samym nałożona na skarżącą kara, która była efektem niewykonania zaleceń pokontrolnych, została nałożona w sposób prawidłowy, na podmiot, który nie wykonał ciążącego na nim obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestią wymagająca oceny jest to, czy stan nieodpowiedniego zachowania budynku, który nie został objęty wpisem do rejestru zabytków może stanowić podstawę do wydania – w związku z treścią art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. – zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie określonych robót budowlanych, a w razie niezrealizowania tego obowiązku do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z.
W zakresie wykładni art. 40 u.o.z.o.z. w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich, podzielanego przez skarżącego kasacyjnie, z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. nie wynika, że zalecania pokontrolne stosuje się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że artykuł 40 ust. 1 u.o.z.o.z. odnosi się do szerokiego pojęcia "zabytku", a nie do "zabytku wpisanego do rejestru" (tak również WSA w Warszawie w wyroku z 21 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2755/23 – wyrok nieprawomocny).
Według drugiego stanowiska, gminna ewidencja zabytków jakkolwiek jest zaliczana w piśmiennictwie do "nienazwanych" form ochrony zabytków, to nie została przez ustawodawcę wymieniona w art. 7 u.o.z.o.z. i stan ten niesie za sobą ściśle określone konsekwencje. Przede wszystkim nie prowadzi on do objęcia obiektu ujętego jedynie w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków (z wyłączeniem podstawy z art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z.o.z.) nadzorem konserwatorskim. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że taki wniosek znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. W ustępach 1. i 2. tego przepisu ustawodawca unormował dwie odrębne kompetencje nadzorcze. Forma oddziaływania nadzorczego, jakimi są "zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. zachowuje odrębność względem zaleceń określonych w art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. mogąc zostać zastosowana, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania. Ich zastosowanie jest możliwe przy tym wyłącznie w odniesieniu do tej grupy zabytków, której stan zachowania jest normowany w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., tj. wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru. Zgodnie z tym poglądem stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych, a w razie niezrealizowania tego obowiązku do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. (tak NSA w wyroku z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1196/23).
Istotne znaczenie ma zatem okoliczność, że art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne oraz że nie wypracowano jednolitego stanowiska w zakresie wykładni przepisów dotyczących nadzoru konserwatorskiego.
Jednocześnie oceniając zakres nadzoru konserwatorskiego, zwrócić należy uwagę, że w wyniku działania tego organu może dojść do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. jest również to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z.o.z.).
Ponadto nadzór konserwatorski powoduje istotne ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności zatem standard ochrony jednostki i jej praw musi mieć podstawę w przepisach sformułowanych w sposób jasny i klarowny, które nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00 związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00). Jednocześnie dokonując wykładni przepisów należy uwzględnić nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Określoność regulacji prawnej jest szczególnie istotna, gdy ma miejsce ingerowanie w wolności lub prawa podmiotowe (zob. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02). Prawodawca zobowiązany jest wówczas precyzyjnie wyznaczyć dopuszczalny zakres ingerencji. Możliwość nałożenia obowiązków na stronę lub też przyznanie konkretnych kompetencji organowi musi zatem wynikać z jasnego przepisu. Kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać (zob. m.in. postanowienie TK z 9 maja 2005 r., Ts 216/04). Powinna być ona określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa (zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r. K 4/06).
Jednocześnie zgodnie z zasadą praworządności (legalizmu) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Realizując swoją prawnie przyznaną kompetencję organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych, czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775). Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej, także czynności podejmowanych poza reżimem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, do których zalicza się zalecenia pokontrolne wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Ingerencja w prawo podmiotowe musi zatem wynikać z jasnego i precyzyjnego przepisu. W przypadku wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzasadnione jest zatem rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki.
Reasumując, zalecenia pokontrolne zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., nie mogą dotyczyć zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej/wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wobec powyższego brak realizacji zaleceń pokontrolnych wydanych względem budynku nieujętego w rejestrze zabytków nie może stanowić podstawy do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z.
W tych okolicznościach niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 107e oraz art. 5 pkt. 2-5 u.o.z.o.z.
Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. i wobec wymierzenia przez organ kary pieniężnej – na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. – właścicielowi budynku nieujętego w rejestrze zabytków, słusznie uchylił wydane w sprawie decyzje oraz umorzył postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.