IV SA/Wa 3329/18

IV SA/Wa 3329/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Joanna Borkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2813/19 - Wyrok NSA z 2022-09-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] i [...], na dz. ew. nr [...], obr. [...], we wsi [...], gm. [...] położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Pismem z [...] stycznia 2016 r. R. S. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] i [...] na dz. ew. nr [...], obr. [...], we wsi [...], gm. [...] położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]).
Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] i [...] na dz. ew. nr [...], obr. [...], we wsi [...], gm. [...] położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]).
Od powyższej decyzji odwołał się R. S. Zarzucił organowi I instancji błędną interpretację zasady dobrego sąsiedztwa Przyznał, że planowana inwestycja w sposób oczywisty nie stanowi powielania dotychczasowej zabudowy, niemniej warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Inwestycja stanowi, zdaniem skarżącego, uzupełnienie funkcji mieszkalnej i nie koliduje z zabudową na obszarze sąsiedzkim w części zabudowanym domami jednorodzinnymi. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, niedającą się z nią pogodzić.
W ocenie odwołującego się, działki sąsiednie nie są wykorzystywane do produkcji rolniczej. Ziemia jest słaba, porośnięta samosiejkami. Dla nieruchomości sąsiednich wydawane są pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych. Odwołujący się zarzucił, że obszar analizy jest mały i powinien zostać powiększony celem uwzględnienia całej miejscowości [...] wraz ze wszystkimi budynkami mieszkalnymi, gdyż jest to mała miejscowość, a zabudowa mieszkaniowa rozwija się. Dodał, że właściciele działki sąsiedniej nr [...] nie sprzeciwiali się planowanej zabudowie.
W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a jej wydanie poprzedzono wnikliwą analizą stanu faktycznego.
W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłową, wymaganą prawem analizę. Obszar ten został wyznaczony w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że obszar analizy jest mały i powinien zostać powiększony celem uwzględnienia całej miejscowości [...] wraz ze wszystkimi budynkami mieszkalnymi.
Organ wskazał, że w sąsiedztwie działki, na której zaplanowano inwestycję, występują tereny rolne i zabudowa siedliskowa, w skład której wchodzą budynki jednorodzinne. Słusznie zatem organ wyznaczył obszar analizowany w sposób opisany w decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób proponowany przez skarżącego, które umożliwiłoby analizę zabudowy na obszarze znacznie przekraczającym teren przyjęty w analizie przez organ I instancji – byłoby niezgodne z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dopuściłoby bowiem możliwość porównywania planowanej inwestycji z budynkami posadowionymi nie w sąsiedztwie, lecz poza nim.
Zdaniem Kolegium, wyznaczając obszar analizowany w przedmiotowej sprawie organ l instancji uwzględnił ww. przepisy prawa, konieczność zachowania istniejącej w sąsiedztwie funkcji rolnej i zapewnienia ładu przestrzennego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że wyznaczając obszar analizowany w minimalnej wielkości organ nie jest obowiązany uzasadniać, dlaczego w taki sposób obszar ten wyznaczył.
Analiza przeprowadzona przez organ I instancji jest w ocenie Kolegium prawidłowa i na jej podstawie zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne w niewielkim fragmencie zabudowane budynkami wchodzącymi w skład siedlisk. Zabudowa usytuowana jest w sąsiedztwie drogi publicznej, natomiast w oddaleniu od niej nie znajdują się żadne budynki, lecz niezabudowane grunty rolne. Planowane przez inwestora budynki nie wpisują się w zastaną w obszarze analizowanym funkcję rolną i jednocześnie godzą w zastany układ i parametry zabudowy. Zezwolenie na ich realizację godziłoby w zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszyłoby ład przestrzenny, pojmowany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
W ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym z zabudową zagrodową, a zatem zezwolenie na realizację zabudowy typowo jednorodzinnej na obszarze o dominującej funkcji zagrodowej, nie powinno być wprowadzane w drodze decyzji o warunkach zabudowy, lecz w procesie planowania przestrzennego - w ramach planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedzonego opracowaniem studium prezentującym uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy.
Kolegium podzieliło stanowisko, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.
Organ podał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i dominuje zabudowa zagrodowa, przy czym w skład zabudowy siedliskowej wchodzi co najmniej jeden, a zwykle dwa domy jednorodzinne, budynki gospodarcze i inwentarskie. Okoliczność, że w obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne lub organy budowlane wydają pozwolenia na ich budowę nie oznacza, że w przyszłości nie zostaną obok nich posadowione budynki gospodarcze lub inwentarskie, które łącznie utworzą siedlisko. Analizowany teren jest bowiem terenem rolniczym z istniejącą w przeważającej mierze zabudową zagrodową.
Zdaniem organu, planowana inwestycja nie umożliwia stworzenia zabudowy zagrodowej na dz. ew. nr [...], posadowionej bezpośrednio obok siedliska. Planowanych 6 budynków typowo jednorodzinnych bez towarzyszących im innych budynków gospodarczych lub inwentarskich nie kontynuuje funkcji zastanej w analizowanym obszarze. Budynki jednorodzinne planowane przez inwestora nie mogłyby obiektywnie współistnieć z obecną już funkcją, a w przyszłości nowo wprowadzona zabudowa typowo mieszkaniowa mogłaby ograniczyć obecną - zagrodową. Z tą ostatnią bowiem wiążą się uciążliwości (hałas, odór), które nie powinny występować na terenach o funkcji typowo mieszkaniowej.
Zdaniem Kolegium, prawidłowo organ I instancji ustalił, że na analizowanym obszarze występuje przede wszystkim zabudowa zagrodowa i niezabudowane grunty rolne, dlatego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizy. Organ stwierdził, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podniesiona przez inwestora okoliczność, że działki sąsiednie nie są wykorzystywane do produkcji rolniczej, a ziemia jest słaba, porośnięta samosiejkami. Nieuprawianie ziemi nie oznacza, że grunt przestał mieć charakter rolny, podobnie jak okoliczność, że ziemia jest V i VI klasy. Są to nadal grunty rolne, które w każdej chwili można zacząć uprawiać, najczęściej objęte dopłatami, przysługującymi niezależnie od klasy gleby i faktu jej uprawiania. Wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej mogłoby istotnie ograniczyć, czy wręcz wykluczyć możliwość ponownego uprawiania tych gruntów. Wobec niespełnienia jednego z warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do okoliczności, że właściciele działki sąsiedniej nr [...] nie sprzeciwiali się planowanej zabudowie, organ wyjaśnił, że warunki zabudowy wydawane są niezależnie od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponadto, z akt sprawy wynika, że dwie strony postępowania (właściciele obu nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji) opowiedziały się przeciwko inwestycji. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie są zasadne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
- prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a i 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze zebranie dowodów w sprawie oraz arbitralną ocenę dowodów w zakresie niespełnienia przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności poprzez uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem nie stanowi kontynuacji zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym,
- prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie ustalania granic obszaru analizowanego.
Skarżący podniósł, że możliwe jest zwiększenie obszaru analizowanego oraz dostosowanie jego granic do zakresu wnioskowanej inwestycji. Podkreślił, że w obszarze poza granicami wyznaczonymi w zaskarżonej decyzji znajdują się nieruchomości objęte zabudową jednorodzinną. Odniesienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do tej zabudowy musiałaby zmienić ocenę organów obu instancji w zakresie przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przedmiotowego terenu – w szczególności w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Powyższe oznacza, że w niedalekiej odległości od działki nr [...], będącej terenem planowanej inwestycji, są wydawane pozytywne decyzje dotyczące budowy domów jednorodzinnych.
Zdaniem skarżącego, organ błędnie stwierdził brak realizacji zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję w stosunku do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, który został określony wąsko. W ocenie skarżącego, organ w sposób błędny zinterpretował zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż zasada ta nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. zabudowy siedliskowej), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Skarżący zarzucił, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane.
Skarżący zauważył, że planowana inwestycja nie stanowi powielenia dotychczasowej zabudowy, niemniej warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej i nie koliduje z zabudową na obszarze sąsiednim, w części zabudowanym domami jednorodzinnymi. W ocenie skarżącego, kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy na obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa jest faktycznie wykorzystywana zgodnie z funkcją, jaką jest prowadzenie działalności rolniczej. Skarżący podniósł, że zabudowa jednorodzinna nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej tylko w sytuacji, gdy nieruchomości zabudowane w funkcji zagrodowej faktycznie są wykorzystywane do celów produkcji rolnej, natomiast wskazane nieruchomości z obszaru analizowanego nie są wykorzystywane do działalności rolniczej. Faktyczną funkcją realizowaną przez te nieruchomości jest wyłącznie funkcja mieszkalna, a funkcja produkcji rolnej jest marginalna, co nie powinno przesądzać o braku możliwości realizacji inwestycji o wyłącznie mieszkalnym przeznaczeniu.
W ocenie skarżącego, organy obu instancji powinny zbadać faktycznie realizowaną funkcję na wskazanych nieruchomościach. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy również uwzględnić faktyczne zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym w kontekście funkcji wnioskowanej inwestycji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, tj. niedającej się z nią pogodzić. Takiej sprzeczności organ w niniejszej sprawie nie wykazał. Ponadto, w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] i [...], na dz. ew. nr [...], obr. [...], we wsi [...], gm. [...] położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]).
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowano uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
W pierwszej kolejności organ winien zatem wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).
Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z § 9 rozporządzenia, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać część tekstową i graficzną. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej.
Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ powinien każdorazowo uwzględnić przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, w powiązaniu z treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m. in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Uwzględniając ww. przepisy, a także wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność zachowania ładu przestrzennego, organ powinien dążyć do wyznaczenia obszaru analizy w taki sposób, aby umożliwić realizację zabudowy określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie działa przy wyznaczaniu przedmiotowego obszaru dowolnie, lecz w każdym przypadku musi ocenić, czy obszar ten należy wyznaczyć na poziomie minimalnym (trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem), czy szerzej, aby objąć nim występującą w danym terenie urbanistyczną całość. Możliwość poszerzenia obszaru analizowanego nie jest jednak nieograniczona. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej. Przyjmując koncepcję, że działką sąsiednią jest nie tylko działka położona bezpośrednio przy działce objętej wnioskiem inwestora, lecz także położona dalej, należy uwzględniać przy wyznaczaniu obszaru analizowanego wymóg sąsiedztwa. Nie można zatem ustalić tego obszaru w taki sposób, by znajdująca się w nim zabudowa nie znajdowała się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem.
Definicja obszaru analizowanego zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia i wskazuje, że przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z jednoczesnym uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, w tym potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, tj. podstawowego celu ustawy planistycznej, jak też innych wymogów, w szczególności określonych w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, dotyczących walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.
Obszar analizowany służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa". Interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje, że teren sąsiedzki stanowi teren przyległy, pobliski. Nie można twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych, niż ustawowe minimum, nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.
Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz trzeba odnieść je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość, lub jej część, położona w okolicy tworzącej całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być jednak pojmowana zbyt rozlegle, gdyż posługując się pojęciem "sąsiedztwa" ustawodawca narzuca pewną bliskość, choć nie wyznaczaną wyłącznie przez linię graniczną.
Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie wymaga, aby w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Obowiązek taki spoczywa natomiast na organie w razie poszerzenia obszaru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1426/10).
Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W braku natomiast planu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Wówczas dopuszcza się możliwość zrealizowania danej inwestycji pod warunkiem, że spełnia ona warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tych warunków planowana inwestycja musi realizować zasadę dobrego sąsiedztwa, tzn. musi być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na danym obszarze.
Z uwagi na powyższe planowana zabudowa musi mieć cechy i funkcję podobne do zabudowy istniejącej. Dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji, gwarantuje zapewnienie ładu przestrzennego, jako ratio legis art. 61 u.p.z.p. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie zagospodarowania terenu, wyjaśniając granice obszaru analizowanego wskazano, że zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia wokół działki objętej wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany stanowiący obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Front działki ew. nr [...] w miejscowości [...] przyjęto od strony drogi publicznej - drogi gminnej (dz. ew. nr [...]) i wynosi on na podstawie mapy geodezyjnej zgodnie z granicami działki według ewidencji gruntów ok. 14 m (odcinek oznaczony na załączniku graficznym literami A-B), faktycznie według ogrodzenia działki sąsiedniej ew. nr [...] - front wnioskowanej do zabudowy działki ew. nr [...] wynosi ok. 13 m (odcinek oznaczony na załączniku graficznym literami A' - B').
Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości 70 m od granic wnioskowanego terenu działki ew. nr [...], obręb [...], w miejscowości [...] gmina [...] (według ewidencji w granicach terenu określonego literami ABCDEFGA na załączonej mapie geodezyjnej) i wskazane graficznie na kopii mapy geodezyjnej, stanowiącej załącznik graficzny analizy obszaru w skali 1:1000 (zał. nr 2). Od strony drogi gminnej (dz. ew. nr [...]) z terenu obszaru działki ew. nr [...] został wyłączony teren zajęty pod drogę gminną (jezdnia asfaltowa) oraz znajdujący się w ogrodzeniu istniejącego siedliska (zabudowy zagrodowej) na działce ew. nr [...] i nr [...] w miejscowości [...], który wskazano pod planowaną inwestycję, w granicach terenu oznaczonego literami ABCDEFGA na załączniku graficznym do decyzji, w skali 1:1000, wykonanym na kopii mapy geodezyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...].
Działka inwestycyjna nr ew. [...], obręb [...], w miejscowości [...], stanowiąca własność skarżącego, posiada powierzchnię ogólną - [...] ha, w tym są to grunty orne kl. RV o pow. [...] ha, grunty orne kl. RVI o pow. [...] ha i łąki trwałe kl. ŁV o pow. [...] ha. Działka ta jest wąska, o szerokości frontu od drogi gminnej ok. 13,00 m, rozszerzająca się w części środkowej do ok. 16,00 m i dalej zwężająca się w końcowej części, a jej długość w głąb terenów rolniczych wynosi ok. 270,00 m. Od płn. - wsch. graniczy bezpośrednio z drogą gminną (dz. ew. nr [...]), od płn. - zach. na długości ok. 55,00 m graniczy z zabudową zagrodową, siedliskiem rolniczym składającym się z budynku mieszkalnego i czterech budynków gospodarczych (budynki inwentarskie i stodoła usytuowane na działkach ew. nr [...] i nr [...]). Od strony płd. - wsch. graniczy z działką ew. nr [...] w m. [...] - terenem rolniczym niezabudowanym, od strony płd. - wsch. graniczy z działką ew. nr [...] obręb [...] w m. [...], we władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego ,,Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] ([...]).
Z analizy obszaru wynika, że dla działki ew. nr [...], położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]), brak jest tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przy ww. drodze gminnej w analizowanym obszarze nie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zespołu budynków, w pasie terenu o szerokości około 60,00 m istnieje zabudowa zagrodowa. Wśród istniejącej zabudowy zagrodowej występują pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne (na działkach ew. nr [...] i nr [...] oraz po drugiej stronie drogi na działce ew. nr [...]), pomiędzy istniejącą zabudową zagrodową, zrealizowane na działkach rolniczych jako uzupełniająca zabudowa zagrodowa.
Skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydujące jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana funkcji rolnej terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 132/16).
Zabudowa zagrodowa nie jest tożsamą, ani pokrewną funkcji mieszkaniowej. Wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej, posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia. Tym samym, zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych i związany jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny.
Takie rozwiązanie nie jest charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej planowanej przez skarżącego, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa ta kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Podobny pogląd został zaaprobowany w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 316/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 951/12).
Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy przeprowadzeniu koniecznych czynności wyjaśniających, zaś ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonej decyzji została sformułowana zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, skarżący miał zapewniony w postępowaniu czynny udział, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.