II OSK 281/06

II SA/Łd 1110/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 281/06 - Wyrok NSA z 2007-02-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 31 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2005 roku na rozprawie przy udziale J. K. - Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm."), zmienił ostateczną decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] znak [...] obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami energetycznym i wodno – kanalizacyjnym na działce nr ewid. 37/17 i 34/7, położonej w P. przy ul. A :W." 24/26 w następującym zakresie:
- nazwę przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny oraz zmianę architektury i konstrukcji budynku w zakresie:
- rezygnacji z jednej klatki schodowej,
- rezygnacji z garaży i części pomieszczeń gospodarczych usytuowanych w parterze
budynku,
- wprowadzenia w parterze budynku lokali mieszkalnych o układzie analogicznym jak
na kondygnacji I piętra i poddasza użytkowego,
- zmiany elewacji
według załączonego projektu zamiennego. Określono również, iż pozostałe warunki pozwolenia na budowę pozostają bez zmian.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 15.12.2003 r. A. S., działając w imieniu inwestorów : T. i S. Z., U. i R. Z., B. i S. Z., oraz D. i C. P., wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] znak: [...] z dnia [...] dotyczącej budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w P., przy ul A "W" 24/26, w zakresie uwzględniającym zmianę: formy zabudowy na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zmianę architektury i konstrukcji budynku poprzez wprowadzenie kondygnacji piwnic o funkcji garaży na samochody osobowe dla mieszkańców budynku, rezygnacji z drugiej klatki schodowej wraz z przebudową wejścia do budynku ze względu na wprowadzenie dźwigu dla osób niepełnosprawnych, rezygnację z garaży, pomieszczeń gospodarczych, kotłowni i pomieszczenia na zbiornik oleju, usytuowanych w parterze budynku, wprowadzenie w parterze budynku lokali mieszkalnych o układzie funkcjonalnym analogicznym jak na kondygnacji I piętra i poddaszu użytkowym, zmiany elewacji oraz wprowadzenie drenażu odwadniającego, rezygnację z ogrodzenia i dojazdów od strony ulicy, wprowadzenie zamiennego projektu wjazdu i placu manewrowego.
Pismem z dnia 29.12.2003 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania.
W dniu 19.01.2004 r., postanowieniem Nr [...] zawieszono postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego: tj. rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosku Starosty Powiatowego w P. o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [..] znak: [....] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta P. na wniosek Państwa T. i S. Z. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, budowy przyłączy: wodno-kanalizacyjnego, energetycznego oraz budowy budynku gospodarczego na działkach 34/7 i 37/17, położonych w P. przy ul. A "W." 24/26., z uwagi na wydanie jej :
1. w części dotyczącej określenia przeznaczenia terenu niezgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania terenu w rejonie objętego planowaną inwestycją,
2. w części dotyczącej projektowanego budynku dla tego samego terenu, podmiotu i przedmiotu decyzji, wobec ustalenia warunków w sprawie we wcześniej wydanej decyzji Nr [...] z dnia [...] pozostającej w chwili jej wydania w obiegu prawnym.
Na w/w postanowienie Nr [...] zażalenie złożył pełnomocnik inwestorów A. S. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak:[...] , Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty Powiatu [...] uzasadniając, iż zawieszenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, wobec faktu, że wniosek inwestorów dotyczył zmiany w trybie art. 36a decyzji Nr [...] z dnia [...] która nie jest decyzją pozwolenia na budowę, a przenosi ona jedynie prawa i obowiązki, wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3.12.1999 r. na rzecz osób w niej wymienionych, pozostawiając warunki pozwolenia na budowę bez zmian. Wojewoda [...] stwierdził również, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiłby zagadnienie wstępne wówczas, gdyby postępowanie dotyczyło zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę przeniesionego następnie decyzją z dnia 17.11.2003 r. na rzecz również innych podmiotów.
Mając na względzie postanowienie Wojewody[...] , Starosta [...] pismem z dnia 29.03.2004 r. zwrócił się do pełnomocnika inwestorów o skorygowanie złożonego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W wyznaczonym piśmie inwestor nie dokonał korekty wniosku.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania do organu administracji architektoniczno – budowlanej oraz do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. "wpłynęło pismo jednej ze stron postępowania" z prośbą o przeprowadzenie kontroli przedmiotowej budowy z uwagi na fakt, iż budowa została rozpoczęta.
W wyniku przeprowadzonych w dniu 8.04.2004 r. oględzin stwierdzono, iż budowa została rozpoczęta i wykonano mury parteru do poziomu stropu.
W dniu 13.05.2004 r. do organu administracji architektoniczno – budowlanej wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] ustalającej na wniosek T. i S. Z., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w P. przy ul. A "W." nr [...], działki nr 34/7 i 34/17, a polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, przyłączy oraz budynku gospodarczego.
W dniu 27.07.2004 r. inwestorzy złożyli uzupełnienie wniosku z dnia 15.12.2003 r., odbiegające w swej treści od poprzedniego żądania. Ostatecznie bowiem inwestorzy wnieśli o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...] dotyczącej budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w P. przy ul. A "W." nr [...] dz. Nr ewid. 34/7 i 37/17 oraz określili inny zakres zmian tzn:
inną nazwę przedmiotu zabudowy - budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zmianę architektury i konstrukcji budynku w zakresie: rezygnacji z jednej klatki schodowej
rezygnacji z garaży, części pomieszczeń gospodarczych usytuowanych w parterze budynku, wprowadzenie w parterze budynku lokali mieszkalnych o układzie analogicznym jak na kondygnacji I piętra i poddasza użytkowego, zmiany elewacji - wg załączonego projektu zamiennego.
W toku postępowania, w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, organ I instancji, pismem z dnia 12.08.2004 r. wystąpił do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w P. z prośbą o przesłanie urzędowo potwierdzonych wypisów i wyrysów z tekstu planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. A "W", na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi Urząd Miejski w P. przekazał tekst planu, rysunki planu, uchwałę Rady Miasta P. z dnia 26.01.1994 w sprawie zatwierdzenia w/w planu oraz "Rozwiązania zalecanych form przestrzennych" z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem. Przed wydaniem niniejszej decyzji organ zapoznał się z w/w dokumentami i pomimo, iż cześć z nich nie posiada pieczęci i podpisu Przewodniczącego Rady Miasta P., uznano, iż stanowią one integralną część miejscowego planu, a teren objęty planowaną inwestycją przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe z usługami i handlem, oznaczony jednostką urbanistyczną B w przeciwieństwie do jednostki urbanistycznej C, która jednoznacznie przewiduje zabudowę jednorodzinną.
Prowadząc postępowanie organ I instancji wziął pod uwagę interes stron, biorących udział w sprawie (zarówno inwestorów jak ł właścicieli działek sąsiednich). Zgodnie jednak z dyspozycją art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań, określonych w art. 35 ust. l, który stanowi, że właściwy organ przed wydaniem decyzjo o pozwoleniu na budowę sprawdza:
a) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zagospodarowania terenu - w przedmiotowym przypadku w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...], która ustala sposób zagospodarowania terenu pod zabudowę mieszkaniową z usługami i
handlem,.
b) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi; po przeanalizowaniu złożonych dokumentów organ nie dopatrzył się niezgodności pomiędzy obowiązującymi przepisami i warunkami techniczno - budowlanymi, a złożonym projektem,
c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych uzgodnień i sprawdzeń oraz informacji, dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - w złożonej dokumentacji w podstawowej wersji znajdują się wszelkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Autorzy projektu budowlanego załączyli również informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane przez przepisy art. 20 ust. l pkt. 1b Prawa budowlanego oraz kopie uprawnień budowlanych i zaświadczenia o przynależności do odpowiednich izb zawodowych, a także oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust 4 Prawa budowlanego)
Decyzją znak: [...] z dnia [...] inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę obejmujące budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami: energetycznym i wodno - kanalizacyjnym na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w P. przy ul. A"W." 24/26. Budynki zostały zdefiniowane jako budynki jednorodzinne, a w świetle obowiązujących znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obiekt przedmiotowy jest budynkiem wielorodzinnym, gdyż art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego, definiuje jako budynek wielorodzinny, każdy budynek, w którym są więcej niż dwa lokale mieszkanie lub jeden mieszkalny i jeden usługowy. Stąd też, za sprawą nowelizacji przepisów, dokonanej przez ustawodawcę zachodzi niezależnie od obowiązującego miejscowego planu lub jego braku "przemieszczenie" funkcji projektowanego budynku, a zapis w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11.10.1999 r., ustalającej warunki dla zabudowy mieszkaniowej, daje możliwość zabudowy terenu budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była przedmiotem badań w trybie nadzoru przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., to po decyzji Kolegium pozostaje ona w obrocie prawnym jednocześnie wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, a poprzez swoją treść daje szerokie możliwości w realizacji inwestycji w rejonie A "W.". W ocenie organu zatem, zmiana przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny nie jest sprzeczna z treścią wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie również z planem miejscowym, w oparciu o który została wydana. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia[...], ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, budowę przyłączy: wodno-kanalizacyjnego i energetycznego oraz budowę budynku gospodarczego na działkach nr 34/7 i 37/17, położonych w P. przy ul. A "W." 24/26. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z zatwierdzonym planem teren objęty decyzją przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami i handlem, co dopuszcza zabudowę zarówno jedno jak i wielorodzinną bez jednoznacznego "ostrego" określenia formy zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów, zgłaszanych przez właścicieli działek sąsiednich, organ podniósł, iż planowana inwestycja pomimo, że odbiega od zalecanych form architektonicznych, nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności z tego powodu, iż nie stanowi on załącznika do uchwały, a jedynie opracowanie pomocnicze dla Komisji Urbanistyki Urzędu Miasta w P.
Organ I instancji wskazał również, iż rozpatrując sprawę, był zobowiązany wziąć pod uwagę teść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Inwestor wypełnił także wymagania zawarte w art. 5 Prawa budowlanego "łącznie (...) z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich".
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. Ż., wnosząc alternatywnie o jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności, z powodu sprzeczności z prawem. W uzasadnieniu podał, iż miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., dopuszcza zabudowę działek inwestora wyłącznie o charakterze jednorodzinnym. Szczegółowy plan zagospodarowania rejonu A "W.", posługując się taką samą symboliką (MN) w części opisowej planu określa projektowaną zabudowę jako "mieszkaniową". W ocenie odwołującego, dokonana przez organy wykładania planu, uprawniająca inwestora do zabudowy działek budynkiem wielorodzinnym, jest nieuzasadniona, niespójna i czyni bezprzedmiotowymi zapisy planu ogólnego. Ustalenia szczegółowe służyć mogą bowiem jedynie doprecyzowaniu stanowiska ogólnego, a nie radykalnej zmianie jego zakresu przedmiotowego. Ponadto, dotychczasowy miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu A "W." w P. przewidywał na tym osiedlu "zabudowę niskiej intensywności" przewidując, iż orientacyjna liczba mieszkańców na opracowywanym obszarze może wynosić około 300 osób. Wobec tego zaś, że osiedle liczy około 100 działek średnio na jedną działkę winny przypadać 3 osoby. Postulat taki mógłby być zrealizowany tylko przy wznoszeniu na tym terenie domów jednorodzinnych. Zezwolenie na wybudowanie domu wielorodzinnego dla 12 rodzin powoduje, iż jest to minimum 800 % przewidywanego średniego zagęszczenia w przedmiotowym rejonie i tym samym łamie postanowienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego, zdaniem odwołującego, organ w ogóle nie wziął pod uwagę.
Podniósł również, iż wszystkie sąsiednie nieruchomości zabudowane zostały domami jednorodzinnymi. Decyzja zezwalająca na wznoszenie na terenie osiedla A "W." w P. budynku wielorodzinnego, jest w ocenie odwołującego, rażąco sprzeczna z obowiązującym prawem miejscowym. Wszyscy właściciele wzniesionych domów jednorodzinnych niepokoją się "pokątną zmianą charakteru osiedla", prowadzącą do deprecjacji zainwestowanych funduszy, hałasu, zatraceniu prywatności posesji i zaciemnienia ogrodów.
Wskazał nadto na naruszenia art. 32 Konstytucji RP, na skutek "dowolnej, urzędniczej interpretacji przepisów (...) zmierzającej w kierunku ewidentnej nierówności w traktowaniu obywateli".
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części zmiany "nazwy przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny" i w tej części zmienił przedmiot zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.
W motywach orzeczenia wskazał, iż porównując zatwierdzony decyzją z dnia [...] projekt budowlany z projektem zamiennym stwierdzić należy, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie zmienił się w stosunku do pierwotnego. Projektowane zmiany konstrukcji wewnątrz budynków oraz zwiększenie ilości mieszkań z 8 ( po 4 mieszkania w jednym budynku ) do 12, powodują, że dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, które w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji z dnia [...] przepisów były budynkami jednorodzinnymi stały się, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016"), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu. Dla jednostki urbanistycznej, w której znajduje się projektowana inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa budynków, rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3.12.1999 r. i decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 31.12.2003 r., na mocy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utracił swoją ważność ) nie została zakończona. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, znajdująca się w obrocie prawnym, ostateczna decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jest wiążąca dla organu administracji arch.-bud. Ponadto, w ocenie Wojewody[...] , projektowane zmiany nie wymagają dodatkowego ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji.
Biorąc pod uwagę treść przepisu § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Dz.U. Nr 75, poz.690" ) tj., że pod pojęciem budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny jak i budynek mieszkalny wielorodzinny oraz w/w decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zezwalającą na usytuowanie na działkach, objętych planowaną inwestycją budynku mieszkalnego, oczywistym jest, w ocenie organu odwoławczego, że zmiany projektowe, które powodują zmianę kategorii budynków z jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, "zgodne są z w/w decyzją WZiZT".
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] podniósł, że kwestia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego projektowanej inwestycji, przesądzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymogi, określone w art. 32 i w art. 35 w związku z art. 36 a ust.3 Prawa budowlanego, zasadnym była, zdaniem organu odwoławczego, zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36 a ust. l Prawa budowlanego, w zakresie określonym we wniosku i w projekcie zamiennym.
Ze względu wszakże na fakt, że w zaskarżonej decyzji orzeczono m.in. o zmianie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w części zmiany " nazwy przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ( po 4 mieszkania w jednym budynku ) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny", co zdaniem organu odwoławczego, nie jest jednoznaczne z żądaniem inwestorów o zmianę przedmiotu zabudowy na budynek mieszkalny wielorodzinny, zgodnie ze zmianami projektowymi zawartymi w projekcie zamiennym, w tej części uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono o zmianie przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, zaś w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. Ż., wnosząc o jej uchylenie, nadto zaś uchylenie, utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]
Powtórnie wskazał, iż jako strona w sprawie, wspierany jest przez wielu mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych, którzy budując swe obiekty, otrzymywali decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodne z prawem lokalnym tj. na budowę domów jednorodzinnych parterowych z użytkowym poddaszem i ewentualnym podpiwniczeniem. Inwestorzy podporządkowywali się przepisom prawa miejscowego, niekiedy zmuszeni zmienić plany wybudowania wyższego obiektu np. o trzech kondygnacjach. Rezygnując jednak ze swoich pierwotnych planów, pozostawali w nadziei i przekonaniu, że prawo to obowiązuje wszystkich inwestorów z omawianego terenu w stopniu jednakowym i sprawiedliwym.
Poczynania S. Z. "i wspólników", którzy dążąc do realizacji na tym terenie obiektu, stanowiącego w odczuciu społecznym blok, z mieszkaniami na wynajem, stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady równości obywateli wobec prawa, godząc także w ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego.
Szczegółowo wykazując sprzeczności w uzasadnieniach poszczególnych orzeczeń organów administracji, A. Ż. podniósł, iż na skutek "pokrętnych działań urzędników" część lokalnej społeczności czuje się poszkodowany i oszukany przez lokalne władze, "które z mocy nałożonych na nie obowiązków powinny stać na straży prawa i nadzorować przestrzeganie go w jednakowej mierze przez wszystkich obywateli, a nie naginać je (...) do potrzeb danej sytuacji (...)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem Referendarza sądowego z dnia 23.marca 2005r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie go od kosztów sądowych.
W piśmie z dnia 26.sierpnia 2005r. swe przystąpienie do sprawy zgłosił Prokurator Okręgowy w Ł.
Na rozprawie w dniu 31.sierpnia 2005r. skarżący oświadczył, iż projekt budowlany zamienny, który zatwierdzono zaskarżoną decyzją, jest podobny do projektu, którego zatwierdzenia odmówiono inwestorom S. i T. Z., decyzją ostateczną z dnia [...]
Prokurator przyłączył się do skargi podnosząc dodatkowo, iż inwestycja budowlana była prowadzona z odstępstwami od macierzystego projektu budowlanego, zanim decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna.
Pełnomocnik uczestnika postępowania S. Z. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na jej niezasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
Przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r. IV SA 452/02, M.Pr 2004/2/60).
Organy administracji architektoniczno- budowlanej pozostają też związane decyzją o ustaleniu tychże warunków, (art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 30,poz. 717/ oraz art.47 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm./, co nie oznacza związaniem ich wykładnią, dokonaną przez organ nadzoru w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
W badanej sprawie zatem, proste odwołanie się do uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznać należy za niewystarczające. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił, na wniosek T. i S. Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, budowy przyłączy wodno – kanalizacyjnego i energetycznego oraz budowy budynku gospodarczego na działkach nr 34/7 i 37/17, położonych w P. przy ul. A"W." 24/26 zgodnie z załączona mapą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia (niezwykle lakonicznym), odwołano się do przepisów miejscowych, zawartych w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą z Rady Miasta P. z dnia 14.paździenrika 1992r. Nr XXII/226/92 (Dz.Urz. Woj. [..] Nr 11, poz. 182 ze zm.) oraz miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic A"W." w P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia 26.stycznia 1994r. Nr XXXIV/372/94, Dz.Urz. Woj.[...]. Nr 3, poz. 18). Pomimo zatem, iż plany wspomniane utraciły moc z dniem 31.stycznia 2003r., orzekając o zgodności zamierzenia budowlanego, z wydaną na ich podstawie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązkiem organów było samodzielne dokonanie jej analizy dla określenia, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odczytywanej w oparciu o akty prawa miejscowego, stanowiące podstawę jej wydania. Posiłkowanie się przez organy niemal wyłącznie cytatami z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] rozstrzygającego kwestię wad kwalifikowanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uznać należy za dalece niewystarczające, naruszające obowiązek rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, określony w art. 7 i 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) .
Niezależnie od tego podnieść należy, iż zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 3.grudnia 1999r., udzielono w efekcie pozwolenia na budowę inwestorom nie legitymującym się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Spośród inwestorów, jedynie T. i S. Z. posiadali bowiem ostateczną decyzją w tym przedmiocie. Pozostali natomiast, uzyskali przymiot inwestorów, na skutek podmiotowej zmiany decyzji, w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane, dokonanej orzeczeniem z dnia [...]
Tym samym zmiana pozwolenia na budowę, dokonana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36 a ust. 3, ponieważ inwestorzy B. Z., C. P., D. P., R. Z., S. Z. i U. Z. nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie można również abstrahować od faktu, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] odmówiono T. i S. Z. m.in. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (12 mieszkań). Decyzja wspomniana pozostaje w obrocie prawnym. W aktach sprawy brak jest projektu budowlanego, który stanowił wówczas załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, nie można zatem z całą pewnością stwierdzić czy jest to ten sam projekt, na realizację którego wówczas nie zezwolono. Tym niemniej rozważenia wymagało, czy w rozpoznawanej sprawie, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] (odnośnie inwestorów S. Z. i T. Z.), obejmująca budowę budynku wielorodzinnego (12 –mieszkaniowego), nie będzie stanowić w istocie ponownego orzekania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Wskazać też należy, iż organy w sposób nienależyty wyjaśniły kwestię ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego, którego dopuścili się inwestorzy, zanim decyzja o zmianie pozwolenia na budowę według projektu zamiennego stała się ostateczna. W świetle zarzutów skargi, iż przystąpili oni do realizacji projektu zamiennego "pomimo nieprawomocnych jeszcze decyzji" oraz złożonych na rozprawie fotografii (opatrzonych datą 7.listopada 2004r.), konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia czy po dokonanych w miesiącu kwietniu 2004r. oględzinach, a przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, inwestorzy nie prowadzili budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie można także pomiąć i tego faktu, że o oględzinach nie zostały powiadomione strony postępowania. Prócz uczestniczącego w sprawie S. Z. oraz pełnomocnika wszystkich inwestorów A. S., brak dowodów by o terminie oględzin powiadomiono kogokolwiek z podmiotów posiadających interes prawny, czy to w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego (oględziny przeprowadzono "wspólnie"), czy też prowadzącym i postępowanie w niniejszej sprawie.
Na koniec zwrócić też należy uwagę na niekompletność nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych. Część orzeczeń, wydawanych w niniejszej sprawie (np. bliżej nieokreślona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji "o przeniesieniu pozwolenia na budowę", o której mowa w uzasadnieniu orzeczenia z dnia[...] ) znana jest jedynie z motywów innych rozstrzygnięć, znajdujących się w aktach sprawy, część natomiast z załączników, złożonych przez A. Ż. wraz ze skargą (np. kopia decyzji Starosty [...] z dnia [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę)
Tego rodzaju wybiórcze przekazywanie zgromadzonych (i wytworzonych) przez organy dokumentów, stanowi naruszenie obowiązku, określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., obligującego organ do przekazania sądowi wraz ze skargą m.in. akt sprawy (kompletnych).
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Po myśli art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie jej niewykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.