II OSK 2809/24

II OSK 2809/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 382/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-07-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. art. 3 pkt 3, 50, 51, 81 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 382/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót ziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] grudnia 2023 r. znak [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1.107 (słownie: jeden tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy
ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Inspektor Wojewódzki) z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania
w sprawie robót budowlanych, wyrokiem z 23 lipca 2024 r. o sygn. II SA/Rz 382/24, oddalił skargę.
Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych
i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją.
W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania ze względu na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy należy rozpatrywać w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud.") oraz art. 19 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."). Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego byłyby właściwe
w przypadku, gdyby przedmiotem postępowania był obiekt budowlany. Kluczowe zatem znaczenie ma kwalifikacja robót wykonanych na działkach (nr [...] i [...], przy ul. [...] w [...]), w szczególności, czy doszło do wykonania budowli ziemnej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Pr.bud..
Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie każde podwyższenie terenu nieruchomości świadczy o wykonaniu budowli ziemnej. Warunkiem jest ustalenie, że wytwór ten spełnia określoną rolę i stanowi całość techniczno-użytkową.
Jak wskazał Sąd, nawieziona ziemia – co wynika z dokumentacji fotograficznej – nie jest rozplantowana, w różnych miejscach są to kopce ziemi wymieszanej z gruzem i kamieniami. Nawieziony materiał nie tworzy całości rozumianej potocznie jako "budowla", nie spełnia też żadnej roli i nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Natomiast to, że od strony ulicy umożliwia wjazd na działki,
w żadnym wypadku nie może przesądzać o tym, że poprzez nawiezienie ziemi urządzono "zjazd".
W konsekwencji Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którymi w wyniku nawiezienia hałd ziemi na teren danych działek nie doszło do wykonania budowli ziemnej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Pr.bud..
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 105 § 1 Kpa. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia przez organy nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie robót ziemnych realizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], chociaż na tych działkach doszło do powstania budowli ziemnej, do której zgodnie z art. 1 Pr.bud. powinny mieć zastosowanie przepisy tej ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych,
a w szczególności – z uwagi na fakt, iż budowla ta została posadowiona
na gazociągu średniego ciśnienia PEdn125 i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia – rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640; dalej "rozporządzenie"), tj. § 10 ust. 3 i 4,
§ 110 pkt 1 w zw. z tabelą nr 3 do załącznika nr 2 rozporządzenia oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 7 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.,
a ponadto
- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,
a zwłaszcza art. 7, 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 136 § 1 Kpa. poprzez niedokonanie pełnego ustalenia zaistniałego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego celem ustalenia faktycznego charakteru i celu wykonywanych robót ziemnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], a w szczególności oparcie się jedynie na informacjach właścicieli nieruchomości co do charakteru wykonywanych prac z pominięciem faktycznego celu ich prowadzenia jakim było powstanie nasypu w celu wyrównania powierzchni działek i ułatwienia zjazdu z ulicy [...] na teren wskazanych działek, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 Pr.bud. poprzez uznanie, że wykonany nasyp ziemi nie stanowi budowli ziemnej będącej budowlą
w rozumieniu przepisów tej ustawy, które to naruszenia złożyły się na nieuzasadnione oddalenie skargi, a to poprzez niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.")
i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a względem skargi spółki.
W związku z postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź ewentualnie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi złożonej w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony podanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Mając na uwadze, że zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem
po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,
ma kwalifikacja robót przeprowadzonych na działkach nr [...] i [...] przy
ul. [...] w [...]. Organy nadzoru budowlanego procedując w sprawie uznały, co znalazło aprobatę Sądu I instancji, że brak związku wykonanych robót ziemnych, w wyniku których powstał nasyp z ziemi oraz gruzu betonowego,
z powstaniem obiektu budowlanego, a co za tym idzie dane roboty nie podlegają przepisom Pr.bud., skarżąca spółka zaś zaprezentowała zgoła odmienny pogląd. Stwierdziła bowiem, że na danych działkach powstała budowla ziemna, a zatem zastosowanie winny znaleźć przepisy Pr.bud. oraz wydanych na podstawie tej regulacji aktów wykonawczych.
Trafne jest tymczasem stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, w myśl którego postępowaniu organów nadzoru budowlanego należy zarzucić brak dokonania pełnego ustalenia stanu sprawy, celem określenia rzeczywistego charakteru i celu wykonywanych prac na wymienionych działkach. Jedynie wszak precyzyjne określenie spornej inwestycji w danym zakresie pozwoliłoby
na zastosowanie właściwych przepisów prawa, adekwatnie do poczynionych
z uwzględnienie norm proceduralnych ustaleń.
Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 Kpa. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją
na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy
o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 Kpa.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, naruszyły powołane zasady procedury administracyjnej, nie ustaliły bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy
i co najmniej przedwcześnie umorzyły postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe, co doprowadziło do naruszenia art. 105 § 1 Kpa..
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny
i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego. (tak: wyrok NSA
o sygn. II SA 70/98 Lex nr 43205)
Nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji, aprobujące decyzje organów nadzoru budowlanego, które orzekły o umorzeniu postępowania, przyjmując, że w wyniku nawiezienia hałd ziemi na teren działek, nie doszło
do wykonania budowli ziemnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 Pr.bud. i brak było
w związku z tym podstaw do oceny, czy inwestycja ta narusza przepisy rozporządzenia.
Zakres przeprowadzonych robót ziemnych, ich skala, udokumentowane
w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w protokole z kontroli przeprowadzonej [...] września 2023 r. na podstawie art. 81 ust. 4 Pr.bud. wraz
z załączonymi doń zdjęciami i wydrukami z mapy z systemu WebEWID, budzi wątpliwości w zakresie przyjęcia, jakoby dane roboty nie zmierzały do powstania budowli ziemnej i jako takie nie podlegały przepisom Pr.bud.. Samo zaś oświadczenie inwestorów, że prace ziemne nie prowadziły do budowy żadnego obiektu budowlanego, nie jest przesądzające.
Zauważenia wymaga, że Pr.bud. nie definiuje pojęcia "budowla ziemna".
To orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, że przez takie budowle należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć
w kategoriach obiektywnych i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (tak: wyroki NSA o sygn.: II SA/Gd 1828/00, II OSK 1811/15,
II OSK 1806/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych
na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że nawiezienie ziemi na obszar szczegółowo określony (wymierzony) w powołanym protokole z kontroli, tworzącej nasyp, służący likwidacji nierówności terenu (jak oświadczyli właściciele działek objętych inwestycją) – w efekcie powiększeniu płaskiej części ich działek i ułatwieniu zjazdu z ulicy
na teren danych działek, stanowi całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą ziemną.
W konsekwencji, skoro istnieje przedmiot postępowania, a mianowicie obiekt budowlany – same organy nadzoru budowlanego nazywają go nasypem – należy wyjaśnić czy wykonano go zgodnie z przepisami Pr.bud. oraz wykonawczymi do tego aktu. Jak stanowią powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia,
w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Wykonany nasyp tymczasem,
o szacowanej w toku kontroli wysokości około 7 metrów, spowodował zwiększenie głębokości znajdującego się pod nim gazociągu, w efekcie doszło do zwiększenia nacisku mas ziemnych, co winno podlegać analizie właściwego organu administracji. Bez dokładnego wyjaśnienia powyższych kwestii umorzenie postępowania
w niniejszej sprawie należało uznać za wadliwe.
W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione
do umorzenia postępowania wobec nieprawidłowo ustalonego stanu sprawy, Sąd
I instancji zaś wadliwie zaakceptował wydane przez nie w tych warunkach rozstrzygnięcia.
Usprawiedliwiony jest zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 Kpa., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 105 § 1 Kpa., jako że uznanie bezprzedmiotowości postępowania w realiach rozpatrywanej sprawy, okazało się
z podanych w niniejszym uzasadnieniu przyczyny niezasadne.
Wobec dostrzeżonego deficytu w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji, zaskarżony wyrok należało uchylić, a wraz z nim objęte skargą decyzje organów nadzoru budowlanego, gdyż postępowania przed organami nie spełniały warunków określonych w powołanych przepisach Kpa..
Zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do ustaleń faktycznych, na których oparł swoje wnioski Sąd I instancji oznacza, że przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów prawa materialnego i zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 i 51 Pr.bud.. Dopiero bowiem przeprowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zajętego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska, pozwoli rozstrzygnąć merytorycznie, w oparciu o odpowiednie regulacje materialnoprawne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188
w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a..