II OSK 2806/24

II OSK 2806/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 13/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 9, art. 141 § 4, art. 151, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 13/24 w sprawie ze skargi M. P. i J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego w rozpoznaniu sprawy o znaku: PINB.7141.41.21.24.KP oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
UZASADNIENIE`
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 13/24, oddalił skargę M. P. i J. P. (dalej jako skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego w rozpoznaniu sprawy o znaku: PINB.7141.41.21.24.KP.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W piśmie z 8 stycznia 2024 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (dalej: "organ powiatowy", "PINB WZ") w przedmiocie ponownego rozpatrzenia – po uchyleniu przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") decyzją nr 962/23 z 9 sierpnia 2023 r., znak: WOP.7721.508.2023.MPO, decyzji PINB WZ nr 146/2023 z 27 kwietnia 2023 r., znak: PINB.7141.41.21.MCH, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu – sprawy dotyczącej nałożonego na skarżących obowiązku sprzędzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem, usytuowanego na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego WZ naruszenie:
─ art. 35 oraz art. 36 § 1 i art. 36 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez brak ponownego rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki w ustawowym terminie przedmiotowej sprawy oraz niepoinformowanie skarżących o przyczynach takiego stanu rzeczy;
─ art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z bezczynnością organu oraz prowadzeniem postępowania w sposób nieefektywny przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a to przez wykonanie jedynie czynności technicznej przekazania w dniu 9 października 2023 r. akt niniejszej sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB dla m.st. Warszawy"), który do dnia wniesienia skargi nie podjął działania w sprawie;
─ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie przez MWINB decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji innemu miejscowo aniżeli organ, który wydał uchyloną decyzję w pierwszej instancji, w sytuacji gdy w wypadku zaistnienia konieczności przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi innemu miejscowo należałoby najpierw umorzyć postępowanie przed dotychczasowym organem pierwszej instancji, a dopiero następnie przekazać sprawę we właściwym trybie.
Wskazując na powyższe wnieśli o uwzględnienie skargi na bezczynność; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.
Sąd wskazał jakiego postępowania administracyjnego organu dotyczyła zarzucana bezczynność a następnie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności oraz przewlekłości postępowania zgodnie z definicjami z art. 37 § 1 K.p.a.
Sąd mając na uwadze to jak należy rozumieć bezczynność organu oraz okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, stwierdził, że bezczynność PINB WZ nie wystąpiła.
Sąd przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez organ ze szczególnym uwzględnieniem dat podejmowanych czynności. Wskazał, że organ prowadził postępowanie administracyjne od momentu wydania przez MWINB postanowienia Nr 669/21 z 13 maja 2021 r. (znak: WOP.7641.122.2021.JA), którym to organ II instancji postanowił wyłączyć A. K. (PINB dla m.st. Warszawy) od udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W. i przekazał prowadzenie tego postępowania PINB WZ.
Sąd zauważył, że skuteczność "przekazania" sprawy do PINB WZ nastąpiła w momencie otrzymania akt postępowania od PINB dla m.st. Warszawy 24 maja 2023 r. (por. postanowienie Nr 669/21 z 13 maja 2021 r. znak: WOP.7641.122.2021.JA) MWINB - data wpływu 20 maja 2021 r. oraz pismo PINB dla m.st. Warszawy z 21 maja 2023 r. znak: PINB.IIOT.5141.129.2020 - data wpływu 24 maja 2021 r.).
PINB WZ w ramach "przejętego" postępowania administracyjnego podjął szereg czynności mających na celu przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego (por. dotychczasowy przebieg postępowania opisany szczegółowo w odpowiedzi na skargę i w samej skardze).
Sąd wyjaśnił, że gdy wydane orzeczenie zostało zaskarżone do organu II instancji nadzoru budowlanego, a kolejno do sądu administracyjnego, PINB WZ nie miał praktycznej możliwości rozpatrywania sprawy i wydawania żadnych orzeczeń w sprawie, gdyż nie był w posiadaniu oryginałów akt sprawy. Każdorazowo po zapadnięciu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie, PINB WZ odnosił się do wytycznych w nim zawartych i kontynuował prowadzenie postępowania administracyjnego, a nawet w czasie rozpatrywania odwołań, zażaleń, czy skarg występował do odpowiednich organów o wypożyczenie oryginalnych akt sprawy (por. pismo PINB WZ do NSA z 12 września 2022 r. znak: PINB.7141.41.21.22.MCH; pismo PINB WZ do WSA z 15 września 2022 r. znak: PINB.7141.41.21.22.MCH).
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że PINB WZ nie naruszył m.in. art. 35 K.p.a., gdyż działał w ramach obowiązujących przepisów prawa oraz dołożył wszelkiej możliwej staranności w zakresie prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego. PINB wydawał odpowiednie rozstrzygnięcia po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego, a także w oparciu o oryginały akt sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, niezasadne było twierdzenie skarżących, iż PINB WZ: "(...) nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Jedyną dokonaną przez niego czynnością (techniczną, co należy podkreślić) było przekazanie akt sprawy do PINB dla m.st. Warszawy po 2 miesiącach od wydania decyzji MWINB." Sąd zauważył, że organ prawidłowo wskazał, że decyzją Nr 962/23 z 9 sierpnia 2023 r. (znak: WOP.7721.508.2023.MPO) MWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr 146/23 z 27 kwietnia 2023 r. (znak: PINB.7141.41.21.23.MCH) PINB WZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta wpłynęła do organu 17 sierpnia 2023 r. bez zwrotu oryginałów akt, gdyż pismami z 7 września 2023 r. i 25 września 2023 r. MWINB przekazał zgłoszone sprzeciwy stron postępowania wraz z oryginałami zgromadzonych akt sprawy do sądu administracyjnego (por. decyzja Nr 962/23 z 9 sierpnia 2023 r. znak: WOP.7721.508.2023.MPO MWINB - data wpływu 17 sierpnia 2023 r. oraz odpowiedź na sprzeciw MWINB do WSA z 7 września 2023 r. (znak: WOP.7721.5089.2023 .MPO) oraz odpowiedź na sprzeciw MWINB do WSA z 25 września 2023 r. znak: WOP.7721.5089.2023 .MPO). Zatem z oczywistych względów brak było podstaw do wydawania orzeczeń przez organ, gdyż zagadnienie dotyczące orzeczenia organu II instancji nakazującego PINB WZ ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było rozstrzygane w sądzie administracyjnym. Samo zaistnienie sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego zawiesiło z mocy prawa postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a tym samym wstrzymywało bieg terminów na rozpatrzenie sprawy administracyjnej.
Sąd zauważył, że zgodnie z ogólnymi przepisami K.p.a., w pierwszej kolejności rozpatrzone winno zostać zagadnienie w zakresie zaskarżenia orzeczenia wydanego przez organ II instancji nadzoru budowlanego. Dodatkowo Sąd wskazał, że PINB WZ nie był władny do żądania zwrotu oryginałów akt z sądów (WSA i NSA) i nie mógł rozpatrzeć skarg w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zatem we wskazanej sytuacji związanej z oczekiwaniem na orzeczenie sądu administracyjnego nie można wskazanego okresu określić jako "bezczynność" PINB WZ.
Mając na uwadze praktykę Sąd zauważył, że zarówno organ II instancji nadzoru budowlanego, jak również sądy administracyjne zwracają akta sprawy każdorazowo w momencie, gdy uprawomocnione zostaje wydane orzeczenie w postaci wyroku, decyzji czy postanowienia, bez zbędnej zwłoki, zachowując terminy umożliwiające prawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego. Tym samym, Sąd uznał za zasadne twierdzenia organu z odpowiedzi na skargę, że ewentualna zwłoka w rozpatrywaniu sprawy, nastąpiła wskutek korzystania przez strony postępowania ze swoich gwarancji procesowych, które każdorazowo winny być uwzględnione przez organy II instancji czy też sądy, a organy I instancji nie mają prawa zaburzać i zahamowywać praw przysługujących stronom postępowania. W niniejszej sprawie akta administracyjne każdorazowo "wracały" do organu I instancji po uprawomocnieniu wyroku sądu.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie PINB WZ nie zaniechał celowo i z premedytacją swoich obowiązków związanych z prawnym załatwieniem sprawy administracyjnej. Oczekiwania na wyrok sądu administracyjnego nie można nazwać "pozornym działaniem". Sąd zauważył, że z uwagi na poziom skomplikowania i prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego postępowanie organu I instancji było rozłożone w czasie. Niemniej jednak czas ten był niezbędny do uwzględnienia stanowisk składanych przez strony postępowania. Tym bardziej, że we wcześniejszych etapach postępowania skarżący nie zarzucali PINB WZ bezczynności, gdyż zarzut ten postawiono dopiero w momencie przekazania postępowania do PINB dla m.st. Warszawy.
W ocenie Sądu, nie można było również zarzucać bezczynności organu w przypadku przekazania akt sprawy do PINB dla m.st. Warszawy. Czynność związana z przekazaniem akt do PINB dla m.st. Warszawy wynikała wprost z postanowienia Nr 1632/23 z 25 września 2023 r. (znak: WOP.7641.122.2021.JA/MPO) MWINB, którym PINB WZ został zobligowany do bezzwłocznego przekazania akt sprawy, gdyż na wskazane orzeczenie organu II instancji nie przysługiwało zażalenie. Stąd też przy piśmie z 9 października 2023 r. akta sprawy zostały przekazane do PINB dla m.st. Warszawy (por. postanowienie nr 1632/23 z 25 września 2023 r. znak: WOP.7641.122.2021.JA/MPO - data wpływu 2 października 2023 r.; pismo przekazujące akta PINB WZ do PINB dla m.st. Warszawy z 9 października 2023 r. znak: PINB .7141.41.21.23.KP). Zatem Sąd stwierdził, że w żadnym stopniu w toku postępowania administracyjnego nie zachodziły okoliczności, które wskazywałyby na niewywiązywanie się PINB WZ z nałożonego na niego obowiązku związanego z prowadzeniem niniejszego postępowania.
Za bezzasadne Sąd uznał twierdzenia skargi, że "(...) w mocy jest postanowienie Nr 669/21 z dnia 13 maja 2021 r. (znak: WOP.7641.122.2021. JA) MWINB przekazujące postępowanie dot. robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W. PINB WZ". Z akt sprawy wynikało bezspornie, że MWINB, z uwagi na nowe okoliczności sprawy - ponownie przywrócił prowadzenie postępowania przez organ właściwy miejscowo, tj. PINB dla m.st. Warszawy.
W ocenie Sądu, brak było podstaw do zarzucenia bezczynności PINB WZ. Wszelkie zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne. PINB WZ prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne dokładając wszelkiej staranności i wnikliwie analizował zgromadzony materiał dowodowy, kierując się wytycznymi organu II instancji oraz sądów administracyjnych, wydawał orzeczenia w ramach obowiązujących przepisów prawa. Sąd podkreślił, że z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie dokonuje czynności przewidzianych przepisami prawa a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, tym bardziej, że PINB WZ od 25 września 2023 r. nie był już właściwy do prowadzenia tej sprawy administracyjnej.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucili mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia naruszenia przez PINB WZ wymienionych przepisów postępowania poprzez niepodjęcie żadnego merytorycznego działania w sprawie, a zatem prowadzenie go jedynie w sposób pozorny i przekazanie akt sprawy z powrotem do PINB dla m.st. Warszawy pomimo własnej właściwości,
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności związanych z właściwością PINB WZ w niniejszej sprawie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że bezczynności PINB WZ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi I instancji. Wystąpili także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawili argumentację, która w ich ocenie czyniła uzasadnionymi postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. P. i J. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu.
Zasadniczo dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak należy wykazać, że organ, któremu zarzuca się bezczynność rzeczywiście był opieszały i choć miał obowiązek prowadzić postępowanie, nie podejmował stosownych, przewidzianych prawem czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia lub nie zakończył go w terminie ustawowym bowiem podejmowane przez niego czynności były niewłaściwe.
Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i zawartą w nim definicję bezczynności, przyjąć należy, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane.
W ocenie NSA, Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi zasadnie oddalił skargę na bezczynność PINB WZ w związku z prowadzonym przez niego postępowaniem dotyczącym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W..
Jak wynika z akt sprawy organ ten prowadził niniejsze postępowanie od wydania przez MWINB postanowienia z 13 maja 2021 r. Nr 669/21 o wyłączeniu A. K. (PINB dla m.st. Warszawy) od udziału w niniejszym postępowaniu, w którym wskazano go jako organ właściwy do prowadzenia sprawy. Organ ten mógł prowadzić sprawę po otrzymaniu akt sprawy od poprzedniego organu co nastąpiło 24 maja 2023 r. (pismo PINB dla m.st. Warszawy z 21 maja 2023 r. znak: PINB.IIOT.5141.129.2020). Od tego czasu jak wynika z akt sprawy przedstawionego w skardze i odpowiedzi na skargę PINB WZ podejmował szereg czynności ukierunkowanych na załatwienie sprawy – czynności wyjaśniające. Efektem tych działań było wydanie decyzji o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (decyzja z 2 listopada 2021 r. nr 324/21). Decyzja ta w toku instancji została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Następnie z uwagi na zastrzeżenia inwestorów i wykorzystanie przysługujących im środków zaskarżenia sprawa została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie oddalającego sprzeciw (wyrok z 23 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 303/23). Wynika z tego, że decyzja MWINB została uznana za prawidłową i sprawę powinien rozpoznać organ I instancji.
Organ nie pozostawał bezczynny kiedy decyzja kasacyjna była przedmiotem kontroli sądowej gdyż 28 listopada 2022 r. przeprowadzono kontrolę zaawansowania prac budowlanych na terenie inwestycji. Poczynione ustalenia doprowadziły do wydania 27 kwietnia 2023 r. decyzji nr 146/23 zobowiązującej inwestorów do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
W wyniku odwołania MWINB decyzją z 9 sierpnia 2023 r. nr 962/23 wydał kolejną decyzję i sprawa trafiła ponownie do rozpatrzenia przez PINB WZ. Na tym etapie MWINB postanowieniem z 25 września 2023 r. nr 1632/23 postanowił przekazać prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z powrotem do PINB dla m.st. Warszawy, bowiem ustała przyczyna wyłączenia piastuna organu.
Oceniając zatem przebieg postępowania prowadzonego przez PINB WZ od momentu przekazania mu sprawy po jego wyznaczeniu jako organu właściwego do jej prowadzenia nie sposób uznać, że organ ten nie uczynił żadnych czynności merytorycznych w sprawie a jedynie gdy było to możliwe przekazał z powrotem sprawę PINB dla m.st. Warszawy. Jak wynika z powyższej relacji podejmował czynności wyjaśniające mające na celu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (dwukrotnie nałożony na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po kontrolach inwestycji z 2 lipca 2021 r. i z 28 listopada 2022 r.). Wydane w tym zakresie decyzje zostały uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania na skutek odwołań skarżących. Skoro skarżący korzystali z przysługującego im prawa do zaskarżenia decyzji PWINB WZ to nie mogą oczekiwać, że organ ten będzie prowadził postępowanie nieprzerwanie nie czekając na ocenę jego działań przez organ II instancji a także na oceny sądów. Taki układ procesowy sprawy uzasadniał przyjęcie, że brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego wynikał nie tyle z opieszałości organu ale z faktu wykorzystywania przez inwestorów prawa do zaskarżenia sprawy w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że PINB WZ nie miał praktycznej możliwości rozpatrywania sprawy i wydawania żadnych orzeczeń w sprawie, gdyż nie był w posiadaniu oryginałów akt sprawy. Niemniej jednak podczas prowadzenia postępowania sądowego już po wydaniu wyroku przez WSA (24 listopada 2022 r.) PINB WZ dokonuje ponownych oględzin nieruchomości tj. 28 listopada 2022 r., które będą podstawą decyzji z 27 kwietnia 2023 r. nr 146/23 o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Odbywa się to jednak już po prawomocnym wyroku NSA (23 marca 2023 r.). Kolejny raz decyzja zmierzająca do merytorycznego zakończenia sprawy zostaje uchylona decyzją kasacyjną MWINB z 9 sierpnia 2023 r. nr 963/23 a sprawa trafia na nowo do I instancji. Decyzja ta wpłynęła do organu 17 sierpnia 2023 r. bez zwrotu oryginałów akt, gdyż pismami z 7 września 2023 r. i 25 września 2023 r. MWINB przekazał zgłoszone sprzeciwy stron postępowania wraz z oryginałami zgromadzonych akt sprawy do sądu administracyjnego.
Zatem rację ma Sąd I instancji, że w istocie brak było podstaw do wydawania orzeczeń przez organ, gdyż zagadnienie dotyczące orzeczenia organu II nakazującego PINB WZ ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było rozstrzygane w sądzie administracyjnym. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego zawiesiło z mocy prawa postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a tym samym wstrzymywało bieg terminów na rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Najpierw należało rozpatrzyć zagadnienie w zakresie zaskarżenia orzeczenia wydanego przez organ II instancji nadzoru budowlanego bowiem należało ustalić czy przekazanie sprawy było prawidłowe.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie zauważył, że PINB WZ nie był władny do żądania zwrotu oryginałów akt z sądów (WSA i NSA) i nie mógł rozpatrzeć skarg w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nawet posiadanie kopii własnych akt sprawy nie uzasadniało prowadzenia postępowania w tym przypadku. Zatem nie można zakwalifikować oczekiwania PINB WZ na oryginały akt sprawy jako okresu bezczynności. Słuszna i uzasadniona jest praktyka organów II instancji nadzoru budowlanego, jak również sądów administracyjnych, które zwracają akta sprawy każdorazowo w momencie, gdy uprawomocnione zostaje wydane orzeczenie w postaci wyroku, decyzji czy postanowienia. Czynią to bez zbędnej zwłoki, zachowując terminy umożliwiające prawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego powodem przedłużającego się w ocenie inwestorów oczekiwanie na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy było to, że skarżący na różnych etapach oceny sprawy korzystali w prawidłowy sposób ze swoich gwarancji procesowych. W takiej sytuacji organ I instancji nie miał żadnych kompetencji by ingerować w inicjowane postępowania przed organem odwoławczym czy też sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie akta administracyjne każdorazowo "wracały" do organu I instancji po uprawomocnieniu wyroku sądu.
Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że PINB WZ każdorazowo po zapadnięciu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie, odnosił się do wytycznych w nim zawartych i kontynuował prowadzenie postępowania administracyjnego, a nawet w czasie rozpatrywania odwołań, zażaleń, czy skarg występował do odpowiednich organów o wypożyczenie oryginalnych akt sprawy (por. pismo PINB WZ do NSA z 12 września 2022 r. znak: PINB.7141.41.21.22.MCH; pismo PINB WZ do WSA z 15 września 2022 r. znak: PINB.7141.41.21.22.MCH).
Wobec powyższego nie można zasadnie twierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi na bezczynność PINB WZ, a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie NSA uznaje za bezzasadny.
W ocenie NSA, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i zarzutów skargi, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wymaga odniesienia się przez Sąd do każdego zarzutu skargi bowiem i tak Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w całym jej zakresie niezależnie od podniesionych zarzutów. Zatem Sąd powinien odnieść się tylko do zarzutów mających wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie, a kwestie poruszone w skardze aczkolwiek oczywiście nie wpływające na legalność kontrolowanego aktu może pominąć.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zbadał kwestię właściwości organu tak do rozpatrzenia sprawy jak i wpływu zmiany organu na ustalenie, czy doszło w związku z tą zmianą do bezczynności.
Skoro z postanowienia MWINB z 25 września 2023 r. Nr 1632/23 wynika, że dotychczasowa przesłanka wyłączenia PINB dla m.st. Warszawy ustała, to właściwym do prowadzenia sprawy od tego momentu stał się PINB dla m.st. Warszawy zgodnie z jego ogólną miejscową kompetencją do prowadzenia nadzoru budowlanego z terenu Warszawy. PINB WZ jako już niewłaściwy postąpił prawidłowo i przekazał akta sprawy wskazanemu, właściwemu organowi przy piśmie z 9 października 2023 r. Uczynił to niemal niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia MWINB 2 października 2023 r. zatem nie można zarzucać mu jakiejkolwiek bezczynności.
Należy zauważyć, że przekazanie sprawy od rozpoznania organowi I instancji, który wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. musi uwzględniać ogólne zasady właściwości miejscowej organów do prowadzenia spraw. Skoro wyjątkowo doszło do wyłączenia organu z powodów leżących po stronie osoby będącej piastunem organu, to ustąpienie tej przyczyny wyłączenia organu powoduje powrót sprawy do właściwego organu I instancji. Organ I instancji nie jest związany pod względem właściwości decyzją ani tym, że wydawał zaskarżoną decyzję w I instancji skoro nie ulega wątpliwości, iż ogólnie właściwym jest już inny organ. Skoro zapadło nowe postanowienie wskazujące na brak okoliczności uzasadniających wyłączenie właściwego wyznaczonego na zasadach ogólnych organu, to nie można twierdzić, jak twierdzą skarżący kasacyjnie, że mimo zmiany okoliczności i podstaw prawnych poprzednie postanowienie stwierdzające podstawy do wyłączenia organu jest w mocy, gdyż nie zostało uchylone.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.