II OSK 2804/22

II OSK 2804/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 127/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-09-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 1); art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 127/22 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr XXXIII/344/2021 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 127/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na uchwałę Rady Miejskiej Jastarni, z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr XXXIII/344/2021, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: "Plan miejscowy".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K.
Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej określanej jako u.p.z.p., tj. podstawowych zasad działalności planistycznej poprzez ich niezastosowanie oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię w/w przepisu, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że:
— Rada Miasta Jastarnia ("Organ") określając granice uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego Uchwałą Nr XXXIII/344/2021 z 26 sierpnia 2021 r. (dalej określanej w kasacji jako "Uchwała") nie była obowiązana do stosowania art. 1 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 1) u.p.z.p.,
— niezastosowanie przez Organ w/w przepisów u.p.z.p. i nieuzasadnione ograniczenie terenu objętego Uchwałą, które skutkuje zaburzeniem ładu przestrzennego, wzajemnych powiązań i współzależności przestrzennych/urbanistycznych pomiędzy nieruchomościami objętymi ustaleniami Uchwały, a nieruchomościami objętymi planem miejscowym z 2013 r., nie stanowiło naruszenia zasad sporządzenia planu skutkujących nieważnością Uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,
- Uchwała nie podlega kontroli sądowej pod kątem tego, czy określenie granic uchwalanego planu odpowiada przepisom art. 1 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 1) u.p.z.p., podczas gdy:
— z treści przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1) i pkt 2), w zw. z art. 2 pkt 1) u.p.z.p. wynika, że powinny one być stosowane w całym procesie uchwalania planu i nie ma żadnych podstaw przemawiających za przyjęciem, że organ nie musi stosować podstawowych zasad działalności planistycznej na etapie określenia obszaru objętego planem,
— przyznanie Organowi całkowitej dowolności przy określaniu granic terenu objętego nowym planem powoduje de facto zwolnienie Organu z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad planistycznych ustalonych w/w przepisami, skoro Organ może w każdym przypadku i bez żadnego uzasadnienia dokonać wyboru fragmentu terenu objętego nowymi ustaleniami planistycznymi, bez badania jaki wpływ te ustalenia będą miały na ład przestrzenny i wzajemne powiązania między terenami objętymi nowym planem a terenami pominiętymi w tym planie,
b. przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię w/w przepisów skutkującą błędnym przyjęciem, że:
— dowolne, nieznajdujące uzasadnienia na gruncie u.p.z.p. - określenie granic terytorialnych skarżonej Uchwały, z pominięciem szeregu nieruchomości objętych ww. planem miejscowym z 2013 r nie stanowiło przekroczenia granic przysługującego Gminie Jastarnia władztwa planistycznego oraz, że takie działanie Organu nie podlega kontroli sądowej pod kątem zgodności z w/w przepisami, podczas gdy:
- takie działanie Organu nie tylko narusza dyrektywę dbałości o ład przestrzenny, ale prowadzi także do nieuzasadnionego względami ustawowymi zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości, w zakresie możliwości ich zagospodarowania (różnice pomiędzy nieruchomościami objętymi skarżoną Uchwałą, a tymi które zostały w nich pominięte, pomimo że były objęte ustaleniami planu miejscowego z 2013 r.);
— przyznanie Organowi całkowitej dowolności przy określaniu granic terenu objętego nowym planem powoduje, że ograniczenia władzy planistycznej Organu - które według Sądu I instancji niewątpliwie istnieją - stają się iluzoryczne, skoro Organ w każdym przypadku i bez żadnego obiektywnego uzasadnienia może uprzywilejować sytuację prawną niektórych właścicieli nieruchomości, przez dokonanie zmiany planu w stosunku do tych nieruchomości i bezzasadne pominięcie innych nieruchomości,
c. przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało błędnym przyjęciem, że:
— Uchwała nie narusza istotnie prawa oraz, że dowolne - nie znajdujące uzasadnienia - określenie granic terytorialnych Uchwały, z pominięciem szeregu nieruchomości objętych planem miejscowym z 2013 r. nie podlega kontroli sądowej pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, podczas gdy:
— podejmując w/w Uchwałę organ dopuścił się naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności przyznanych na podstawie w/w przepisów oraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa Skarżącego (jak i właścicieli innych nieruchomości pominiętych w skarżonej Uchwale) do zabudowy własnej nieruchomości, w szczególności, na zasadach i zgodnie z warunkami przewidzianymi dla nieruchomości objętych skarżoną Uchwałą,
— przyznanie Organowi całkowitej dowolności przy określaniu granic terenu objętego nowym planem powoduje, że Skarżący został pozbawiony możliwości dochodzenia swoich konstytucyjnych praw i wolności, skoro w konsekwencji Organ w każdym przypadku i bez żadnego obiektywnego uzasadnienia może uprzywilejować sytuację prawną niektórych właścicieli nieruchomości, przyznając im prawo do korzystania ze swojego prawa własności w szerszym zakresie, przez dokonanie zmiany planu w stosunku do tych nieruchomości i bezzasadne pominięcie innych nieruchomości, i co za tym idzie bezzasadnie i arbitralnie ograniczyć zakres korzystania z prawa własności właścicielom nieruchomości pominiętych,
d. przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, co skutkowało błędnym przyjęciem, że:
— zaskarżona Uchwała nie narusza istotnie prawa i nie podlega kontroli sądowej pod kątem zgodności z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy:
— Organ nie wyważył wszystkich interesów, jakie występowały przy podejmowaniu skarżonej Uchwały, a nadto bezzasadnie zróżnicował sytuację prawną poszczególnych nieruchomości - objętych skarżoną Uchwałą oraz nią nie objętych, pomimo że były one objęte ww. planem miejscowym z 2013 r. - dopuszczając się tym samym naruszenia konstytucyjnej zasady równości,
— przyznanie Organowi całkowitej dowolności przy określaniu granic terenu objętego nowym planem powoduje, że Skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw do równego traktowania przez władze publiczne, skoro Organ może w każdym czasie i według własnego uznania przyznać wybranym przez siebie właścicielom szerszy zakres uprawnień do korzystania z prawa własności, bezzasadnie pomijając właścicieli innych nieruchomości,
e. przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 64, 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie i błędne przyjęcie, że:
— skoro ustalenia w zakresie kształtowania zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 55MN,U (nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością Skarżącego) zostały racjonalnie wyjaśnione, to organ nie nadużył władztwa planistycznego podejmując Uchwałę, podczas gdy:
— powtórzone w uzasadnieniu . zaskarżonego wyroku wywody Organu (Projektanta planu) dot. w/w ustaleń planistycznych nie stanowią racjonalnego wyjaśnienia ograniczenia prawa własności Skarżącego i ewidentnego zróżnicowania sytuacji prawnej Skarżącego w porównaniu z sytuacją prawną właścicieli działek sąsiednich, objętych Uchwałą,
— z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ani z twierdzeń Organu zgłaszanych w toku postępowania, nie wynika, aby ograniczenia prawa własności Skarżącego miały służyć jakiemukolwiek celowi uzasadniającemu to ograniczenie, ani tym bardziej że w/w ograniczenia są proporcjonalnym środkiem do osiągnięcia tego celu,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie uzasadnienia skarżonego wyroku, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, przez Sąd I w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia:
— w jaki sposób ustalenia planistyczne wynikające z Uchwały tj. nieobjęcie nieruchomości skarżącego Uchwałą skutkujące ograniczeniem zakresu wykonywania przysługującego Skarżącego prawa własności mają wpłynąć na zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu,
— na czym polega interes publiczny (interes wspólnoty terytorialnej) uzasadniający w/w działania Organu,
— czy podjęcie Uchwały jest środkiem proporcjonalnym do realizacji ustalonych celów.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W opisie naruszenia skarżący podniósł niewyjaśnienie:
- w jaki sposób ustalenia planu, tj. nieobjęcie nieruchomości skarżącego uchwałą mają wpłynąć na zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju terenu,
- na czym polega interes publiczny uzasadniający działania organu,
- czy podjęcie uchwały jest środkiem proporcjonalnym do realizacji ustalonych celów.
Wskazane przejawy niewywiązania się Sądu pierwszej instancji z obowiązku nałożonego dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowią wyraz zakwestionowania stanowiska materialnoprawnego. Z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zaś skutecznie podważyć trafności merytorycznej zaskarżonego wyroku.
Zarzuty materialnoprawne oparte są na tezie, według której, ustalenie zakresu terytorialnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega kontroli z punktu widzenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przed szczegółowym odniesieniem się do poszczególnych kwestii należy najpierw stwierdzić, że z przepisów art. 14 ust. 1-8 u.p.z.p. wynika, że planowanie przestrzenne jest fakultatywne. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6.
Od razu odnotować należy, że w odniesieniu do terenu planu miejscowego nie ma przepisu odpowiadającego unormowaniu art. 9 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy.
Granice obszaru objętego projektem planu miejscowego są określone w uchwale o której mowa w ust. 1, przy czym art. 14 ust. 2 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.
Przywołać również należy art. 14 ust. 7 u.p.z.p., według którego, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
W konsekwencji, należy opowiedzieć się za wyrażonym w piśmiennictwie poglądem, według którego, ustawodawca, co zasady, nie statuuje czynności uchwalenia planu miejscowego jako obowiązkowego zadania własnego samorządu (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod. red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 144). Jest to wyrazem zarówno samodzielności, jak i władztwa planistycznego gminy (patrz: Alicja Plucińska-Filipowicz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, WKP 2024, pkt 17 do art. 14).
W tym kontekście ustrojowym i materialnoprawnym uprawnione jest przyjęcie, że w ramach kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwały o jego zmianie sąd nie może oceniać powodów, dla których gmina uznała, że plan obejmować będzie tylko określony obszar gminy. Za nieuzasadniony uznać należy zatem pogląd, iż nadużycie tzw. "władztwa planistycznego" może nastąpić poprzez nieobjęcie określonego obszaru pracami planistycznymi. Nie ma bowiem do tego żadnych podstaw prawnych. Dopuszczenie możliwości takiej kontroli oznaczałoby w istocie dopuszczenie, pod pozorem skargi na plan miejscowy, możliwości skargi na bezczynność rady gminy w nieobjęciu planem określonego obszaru (patrz: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/09; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1675/09; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11).
Z powyższych rozważań wynika, że nie jest skuteczny zarzut (punkt 1 lit. b skargi kasacyjnej) naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię w/w przepisów skutkującą błędnym przyjęciem, że określenie granic terytorialnych skarżonej Uchwały, z pominięciem szeregu nieruchomości objętych ww. planem miejscowym z 2013 r., nie stanowiło przekroczenia granic przysługującego Gminie Jastarnia władztwa planistycznego oraz, że takie działanie organu nie podlega kontroli sądowej pod kątem zgodności z w/w przepisami.
Oznacza to również, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało, zdaniem skarżącego, błędnym przyjęciem, że Uchwala nie narusza istotnie prawa oraz, że dowolne - nie znajdujące uzasadnienia - określenie granic terytorialnych Uchwały, z pominięciem szeregu nieruchomości objętych planem miejscowym z 2013 r., nie podlega kontroli sądowej pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.
Natomiast ewentualne naruszenie przez organ obowiązków polegających na dbałości o zachowanie ładu przestrzennego oraz na ochronie interesów osób będących właścicielami nieruchomości nieobjętych planem miejscowym nie może być rozpatrywane jako konsekwencja określenia granic obszaru objętego planem ale jako konsekwencja ustaleń przyjętych w odniesieniu do obszaru planu i wpływu tych ustaleń na zachowanie ładu przestrzennego oraz interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w kasacji jako punkt 1 lit. a, stwierdzić zatem należy, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię w/w przepisu.
Rada Miasta Jastarnia, określając granice uchwalanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia, uchwałą Nr XXXIII/344/2021, z 26 sierpnia 2021 r., nie była obowiązana do stosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p..
Wzajemne powiązania i współzależności przestrzenne/urbanistyczne pomiędzy nieruchomościami objętymi ustaleniami Uchwały, a nieruchomościami objętymi planem miejscowym z 2013 r., należało zbadać, stosując zasady określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odniesieniu do obszaru objętego granicami Planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr XXXIII/344/2021, z 26 sierpnia 2021 r. W tym zakresie należy zbadać, czy ustalenia Planu nie naruszyły zasad sporządzenia planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Naruszenia w tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał.
W skardze kasacyjnej nie podważono merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, wprowadzone w zaskarżonym Planie ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U, w zakresie kształtowania i zagospodarowania terenu, nie zostały uchwalone z nadużyciem władztwa planistycznego, gdyż ich określenie zostało wyjaśnione w sposób racjonalny.
Aprobując stanowisko Sądu pierwszej instancji, należy najpierw odnotować, że kwestia ta nie została bezpośrednio podniesiona w opisie naruszenia omawianego zarzutu, skupiającego się na wyborze obszaru objętego Planem miejscowym. Niezależnie od tego warto zauważyć, że w sprawach ze skarg na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których kontroli nie podlega akt indywidualny wydany po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ale akt normatywny uchwalony w trybie art. 15 i nast. u.p.z.p., postępowanie wyjaśniające przed sądem rozpoznającym skargę ma szczególny charakter. Pomijając racjonalizację rozwiązań w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu wynikającą z ustaleń planu, uzasadnienie projektu planu, a także dokumentację w zakresie rozstrzygnięć w sprawie uwag do projektu planu, zaskarżona gmina ma, co do zasady, po raz pierwszy możliwość odniesienia się do konkretnych zarzutów strony kwestionującej unormowania planu. To zatem, czy ustalenia planu zostały przyjęte bez naruszenia zasady władztwa planistycznego, może być przez gminę wyjaśnione także w trakcie postępowania sądowego. Dotyczy to odpowiedzi na skargę, a także wyjaśnień organu składanych w trybie art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a.
Charakter takiego dowodu mają w niniejszej sprawie wyjaśnienia projektanta Planu przedłożone przez Gminę w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Wyjaśnienia te zostały przedłożone przez Gminę Jastarnia w wykonaniu zobowiązania, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Burmistrza Jastarni, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r., do przedstawienia szczegółowego uzasadnienia rozwiązań planistycznych przyjętych dla terenu działek nr 516, 517, 518 i 521, karta terenu 55MN,U, w szczególności paragrafu 12 pkt 8 i 9 Planu, jak również przewidzianej w § 12 pkt 5 dla terenu 55MN,U dopuszczalności realizacji budynków przy granicy działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granicy działek budowlanych, w formie załącznika do protokołu, w terminie 14 dni.
W wykonaniu zobowiązania pismem z dnia 13 lipca 2022 r. Burmistrz Jastarni przesłał wyjaśnienia autora Planu - dr hab. inż. arch. D.Z.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że dla terenu oznaczonego symbolem 55 MN,U ustalono maksymalną wysokość budynków do 10,5 m, a maksymalną wysokość budowli, nie będących budynkami, do 12 m. Zgodnie zaś z uprzednio obowiązującym dla tego terenu planem, wysokość zabudowy ustalona była do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych). Według wyjaśnienia projektanta, w wyniku analizy krajobrazowej, konsultacji projektu planu z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku i Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku ustalono, że nie zostanie zaburzony ład przestrzenny, nie zostanie zdeformowana sylweta od strony Zatoki Puckiej, ani nie ulegnie zaburzeniu kompozycja urbanistyczna miejscowości Jurata, jeśli zostanie podniesiona wysokość budynków w Planie dla terenu 55MN,U do 10,5 m w stosunku do ustaleń planu z 2013 r., gdzie ustalono wysokość budynków na 7,5 m. Jednocześnie, jak wskazał projektant, w zaskarżonym Planie wprowadzono maksymalną wysokość budowli nie będących budynkami do 12 m, albowiem plan z 2013 r. nie ustalał tej wysokości a zatem istniało zagrożenie, że na podstawie planu z 2013 r. mogłyby powstać na dachach budynków: wiaty, pergole, maszty itp. o nieograniczonej wysokości. Aby obiekty te nie mogły zagrażać ładowi przestrzennemu zostały w zaskarżonym planie doprecyzowane.
Nadto, zgodnie z zaskarżonym Planem, dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U ustalono maksymalny procent powierzchni zabudowy na działce budowlanej jako nie większy niż 25%. Zgodnie zaś z uprzednio obowiązującym dla tego terenu planem, maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej ustalona była jako 20%. Według wyjaśnienia projektanta, w toku sporządzania planu z 2013 r. obowiązywało inne pojęcie powierzchni zabudowy, niż w toku sporządzania zaskarżonego Planu. Dla zaskarżonego Planu miało zastosowanie rozszerzone pojęcie powierzchni zabudowy, które wynika m.in. z nowelizacji art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zgodnie z którym do powierzchni zabudowy nie wlicza się jedynie budynków oraz wiat ale również przydomowych ganków, oranżerii (ogrodów zimowych), przydomowych tarasów naziemnych, wolno stojących altany. W celu zastosowania ładu przestrzennego i zachowania równości traktowania wszystkich inwestorów zwiększono w zaskarżonym Planie dla terenu 55MN,U powierzchnię zabudowy do 25% w stosunku do ustaleń planu z 2013 r., gdzie ustalono ją na poziomie 20%.
Sąd pierwszej instancji ustalił nadto, że zgodnie z zaskarżonym Planem dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U dopuszczono realizację budynków przy granicach działek budowlanych lub w odległości 1,50 m od granicy działek budowlanych, której to możliwości nie przewidywał uprzednio obowiązujący na tym terenie plan. Jak wyjaśnił projektant planu w opinii urbanistycznej, realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,50 m od granicy działki budowlanej jest dozwolona na podstawie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, dla innych budynków delegację do możliwości ustalenia lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy daje § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie budynków w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Na działce budowlanej, zlokalizowanej na terenie 55MN,U znajduje się istniejący budynek mieszkalno-usługowy, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Zatem wprowadzenie powyższego ustalenia w planie wynikało z istniejących uwarunkowań i delegacji obowiązujących przepisów. Na podstawie § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia można byłoby zrealizować bezpośrednio przy granicy działki budowlanej w odległości 1,5 m od tej granicy budynek mieszkalny jednorodzinny ale nie można byłoby zrealizować budynku usługowego, co, zdaniem sporządzającego opinię, jest sprzeczne z logiką urbanistyczną. Dlatego też w Planie dopuszczono lokalizację wszystkich budynków, dopuszczonych ustaleniami Planu, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy.
Uprawnione jest zatem zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, przedstawione przez organ uzasadnienie zawarte w wyjaśnieniach projektanta (określonej przez Sąd pierwszej instancji jako "opinia urbanistyczna") z dnia 12 lipca 2022 r., w powyższym zakresie jest w pełni wystarczające do przyjęcia, że ustalenia te nie zostały określone w sposób dowolny i nieuzasadniony.
Rada Miejska Jastarni nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła dla terenu 55MN,U zasad zagospodarowania w sposób nieuzasadniony.
Wyjaśnienia te pozwalają także na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 28 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i nieuzasadnione ograniczenie terenu objętego uchwałą, skutkujące zaburzeniem ładu przestrzennego wzajemnych powiązań i współzależności pomiędzy nieruchomościami objętym ustaleniami uchwały, a nieruchomościami objętymi planem miejscowym z 2013 r.
Zróżnicowanie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, jest kompetencją gminy wynikającą z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast jak wynika z wyjaśnień projektanta, to w wyniku analizy krajobrazowej, konsultacji projektu planu z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku i Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku ustalono, że nie zostanie zaburzony ład przestrzenny, nie zostanie zdeformowana sylweta od strony Zatoki Puckiej, ani nie ulegnie zaburzeniu kompozycja urbanistyczna miejscowości Jurata.
Zróżnicowanie zasad zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanej w jednostce 55MN,U oraz nieruchomości skarżącego, nie narusza zatem także zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący nie został pozbawiony uprawnień wynikających z obowiązującego planu miejscowego z 2013 r. Ustalenie dla terenu 55MN,U dopuszczalnej wysokości zabudowy wyższej, niż wysokość zabudowy przewidziana w planie miejscowym z 2013 r., nie uszczupla uprawnień skarżącego. To samo odnosi się do wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Oba te wskaźniki zagospodarowania mogą być natomiast rozważane w ramach ochrony interesów właściciela nieruchomości w związku z zagospodarowaniem terenów sąsiednich (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Wnoszący kasację nie wykazał aby ustalenia Planu w tym zakresie dla terenu 55MN,U miały wpływ na jego prawa. Nie oznacza to, wbrew sugestiom skarżącego, że został w ten sposób pozbawiony możliwości ochrony swego interesu prawnego. Takie działania są możliwe na innym etapie procesu inwestycyjnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Jak zaś powyżej stwierdzono, ustalenia zaskarżonego Planu nie naruszają wymogów wynikających z obowiązku zachowania ładu przestrzennego. Ocena to odnosi się do kompozycji urbanistycznej miejscowości Jurata. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony w aspekcie ładu przestrzennego na terenie nieruchomości, do których ma tytuł prawny oraz nieruchomości sąsiednich, objętych jednostka planistyczną 55MN,U.
Niezależnie od powyższych uwag podkreślić należy, że zaskarżony Plan nie zamyka skarżącemu możliwości inicjatywy planistycznej. Abstrahując od skuteczności takich działań, odnotować można brak aktywności skarżącego w procedurze planistycznej zakończonej uchwaleniem zmiany Planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.