II OSK 28/24

II OSK 28/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 950/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 18, art. 33 § 2 pkt 1, pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 950/23 w sprawie ze skargi L.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 370/2023 z 23 maja 2023 r., znak: WSE.7722.15.2023.MULE w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 950/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) nr 370/2023 z 23 maja 2023 r., w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L.L. zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 - dalej u.p.e.a), art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie WINB w Krakowie nr 370/2023 z dnia 23 maja 2023 r. na skutek:
- błędnego przyjęcia, że podział fizyczny działek stanowiących kiedyś współwłasność, oraz zniesienie współwłasności, a co za tym idzie również zmiana stanu własnościowego nie mają wpływu na istnienie obowiązku umożliwiając wykonanie go w całości, a także:
- błędnego przyjęcia, iż oświadczenie właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki ew. nr [...]) nie powiązanego z faktycznymi działaniami tego właściciela, umożliwia działań na cudzej nieruchomości,
- błędnego przyjęcia, iż wadliwe oznaczenia umiejscowienia kortu nie wpływa na sposób i możliwość wykonania obowiązku,
- błędnego przyjęcia, że nieustalenie kształtu, usytuowania i rozmiaru kortu tenisowego wybudowanego w latach 90-tych, który to kort tenisowy tak opisany jest objęty obowiązkiem rozbiórki, nie ma znaczenia dla określenia egzekwowanego obowiązku i jego rozmiaru, tak jak i to, czy kort to ten nadal istnieje, czy może istnieje inny, później powstały;
b)art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie wniesionej skargi przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie:
- stwierdzenia, że zmiany stanu faktycznego i prawnego nie mają znaczenia dla wykonania obowiązku, tak jak i określenie egzekwowanego obowiązku może być dowolne, oderwane od prawidłowych oznaczeń działek/nieruchomości, gdyż wystarczająca jest w tym zakresie wiedza organu egzekucyjnego, co i gdzie zamierza wyegzekwować,
- braku przeanalizowania skutków prawnych związanych z dokonanym podziałem nieruchomości dokonanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 25 października 2021 r., sygn. II Ca 2488/18, a to faktu nie tylko zniesienia współwłasności, ale dokonania podziału fizycznego wraz z nakładem w postaci kortu tenisowego oraz dokonaniem podziału tego obiektu,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej i niepełnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na dowolnym określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co jest objęte egzekwowanym obowiązkiem w sytuacji, gdy według Sądu I instancji nie ma znaczenia prawidłowe oznaczenie nieruchomości oraz ustalenie stanu, rodzaju, usytuowania i innych parametrów kortu wg stanu z lat 90-tych i przy braku jednoczesnego opisania stanu z tego okresu czasu co miało ten wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę niewłaściwie w części ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany i jest on prawidłowo opisany, tj. w sposób umożliwiający egzekucji.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest egzekwowanie obowiązku;
b) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów w całości pomimo braku istnienia obowiązku w zakresie opisanym w tytule wykonawczym, a nawet ustalenia, że część obowiązku jest już wykonana i istnieje podzielność zobowiązania;
c) art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów w całości pomimo, nawet przyjmując prawidłowe określenie obowiązku w tytule wykonawczym, zmiany stanu prawnego i faktycznego doprowadziły do podzielności egzekwowanego obowiązku i jego wykonania.
Z uwagi na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kort opisany w tytule wykonawczym od dawna nie istnieje choć pierwszy taki obiekt istniał już w latach 90-tych. Tym niemniej ten kort z początku lat 90-tych nieużytkowany, niekonserwowany, zanikł i potem był odtwarzany i ulepszany, stanowiąc nowy już obiekt. To, że pierwszy raz obiekt powstał na początku lat 90-tych nie oznacza, że trwał w niezmienionej formie, stanie i był użytkowany przez cały ten czas. Tamten obiekt już dość długo nie istnieje, a tym samym brak jest obowiązku w tym zakresie. Ponadto obiekt z 1995 r. nie posiadał żadnych instalacji, a tym samym nie było możliwości ich demontowania.
W ocenie skarżącego kasacyjnie za uwzględnieniem zarzutów stał fakt, iż działka opisana w tytule wykonawczym obecnie nie istnieje i nie istniała również w momencie wydania wskazanego tytułu wykonawczego. Skarżący, jako adresat obowiązku, musi wiedzieć jaki dokładnie obowiązek jest egzekwowany. Działka ta uległa podziałowi na 2 nowe działki: nr [...] której wyłącznym właścicielem jest skarżący i nr [...], której wyłącznym właścicielem jest K.L.. Kort objęty decyzją nr 569/2021, której wykonanie egzekwuje organ administracyjny, ma się znajdować na obu ww. działkach. Tym samym nie jest możliwe wykonanie obowiązku z zakresie w jakim miałaby się dokonać ingerencja w prawo własności K.L..
Wobec podziału obiektu, doszło do powstania podzielności egzekwowanego obowiązku, co zostało pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W stosunku współwłasności prawo do rzeczy przysługuje kilku podmiotom niepodzielnie, co oznacza, że żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje wyłączne prawo do fizycznie określonej części rzeczy, każdy zaś ze współwłaścicieli ma jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Jednocześnie w stosunku do własnej działki skarżący podjął działania rozbiórkowe, co również nie zostało uwzględnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie zostały powołane we wniesionym środku odwoławczym.
Podstawy kasacyjne oparte na naruszeniu przepisów postępowania skupiają się generalnie na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.
Przypomnieć należy, że wniesione przez skarżącego zarzuty egzekucyjne zostały oparte o art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a, tj. nieistnieniu obowiązku oraz wygaśnięciu obowiązku w całości albo w części i dotyczyły egzekucji wszczętej tytułem wykonawczym nr 10/22 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 października 2022 r., obejmującym wykonanie obowiązku rozbiórki otwartego kortu tenisowego o wymiarach wewnętrznych 16,80x36,25 wraz z instalacją wodną, elektryczną i oświetleniem, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.
Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na cztery aspekty, które nie pozwalały na uwzględnienie zarzutów skarżącego. Pierwszy, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę; drugi, że podział działki i związana z nim zmiana numeracji nie uniemożliwia zidentyfikowania obiektu podlegającego rozbiórce, który nie zmienił miejsca swojego położenia; trzeci, że okoliczności związane ze zgodą K.L. na rozbiórkę kortu w części dotyczącej jej działki nie mają wpływu na kwestię istnienia obowiązku lub jego wygaśnięcia oraz czwarty, że częściowe wykonania nakazu rozbiórki nie czyni zadość wykonania decyzji, bowiem obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem niepodzielnym i dopiero jego wykonanie w całości czyni postępowanie egzekucyjne bezprzedmiotowym.
Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynika, że decyzja PINB w Krakowie z 25 maja 2021 r., utrzymana w mocy decyzją WINB z 1 września 2021 r., nr 410/2021, nakazująca skarżącemu rozbiórkę otwartego kortu tenisowego z instalacją wodną, elektryczną i oświetleniem, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ani nie wstrzymano jej wykonania. Skarga na ww. decyzję WINB nr 410/2021 została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z 2 marca 2022 r. sygn. II SA/Kr 1193/21. Należy także wspomnieć, że poprzednia decyzja WINB z dnia 9 maja 2018 r. znak: WOB.7721.575.2017.MWEL, którą nakazano inwestorowi L.L. - współwłaścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. rozbiórkę ww. inwestycji, zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 977/18. W świetle zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku tym, określając przedmiot postępowania Sąd wskazał, że chodzi o kort tenisowy powstały między 1991 r. a styczniem 1995 r., którego inwestorem był L.L..
W decyzji WINB z 1 września 2021 r., nr 410/2021, wydanej w następstwie tego wyroku, nakazującej skarżącemu rozbiórkę doszczegółowiono, że rozbiórka ma dotyczyć kortu wraz instalacjami wodną i elektryczną, ponieważ oświetlenie kortu ujawniono w toku kontroli w 2016 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że 13 maja i 29 lipca 2022 r. pracownicy PINB w Krakowie przeprowadzili kontrolę i ustalili, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. Nie stwierdzono również, że w obiekt zmienił swoje pierwotne położenie.
Dlatego też zasadnie Sąd I instancji uznał, że podnoszone przez skarżącego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie prawidłowości określenia przedmiotu rozbiórki nie mogą odnieść skutku na tym etapie, ponieważ kwestia ta została już rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Przedmiot postępowania został wskazany w prawomocnym wyroku Sądu, następnie w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki. Z żadnych dokumentów nie wynika, by kort wybudowany między 1991 a 1995 rokiem został rozebrany, zaś w jego miejsce powstał nowy, legalnie wzniesiony obiekt. Również skarżący nie dowiódł, że takie działanie miało miejsce. Nie można podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie, że generalnie organy, jak Sąd, błędnie ustaliły przedmiot postępowania przeznaczonego do rozbiórki.
Nie okazały się również zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że fizyczny podział działek stanowiących kiedyś współwłasność, oraz zniesienie współwłasności, a co za tym idzie również zmiana stanu własnościowego mają wpływu na istnienie obowiązku umożliwiając wykonanie go w całości. Podział działki [...] na działki [...] i [...] nie powoduje niewykonalności opisanego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki obiektu usytuowanego na tej części działki dotychczasowej. Podział działki i związana z nim zmiana numeracji działki nie uniemożliwia zidentyfikowania obiektu podlegającego rozbiórce. Celem decyzji nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest usunięcie stanu niezgodności z prawem. Z przepisu art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek dokonania, na swój koszt, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Skoro nie budzi wątpliwości, że skarżący był inwestorem, wierzyciel miał prawo wskazać go w tytule wykonawczym. Skierowanie egzekucji tylko w stosunku do skarżącego nie narusza zatem przepisów prawa.
Należy także wspomnieć,że w przywoływanym wyżej wyroku, WSA w Krakowie uznał,że brak zgody właściciela na wykonanie robót budowlanych na jego gruncie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (przymusowa rozbiórka) lecz stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i może stanowić wyłącznie przedmiot roszczeń natury prywatnoprawnej dochodzonych na drodze powództwa cywilnego. W wytycznych dla organu Sąd wówczas wskazał, że "kwestia prawa do terenu w tej sprawie nie ma znaczenia i jest problemem rozstrzyganym wyłącznie w ramach cywilnoprawnego sporu, poza postępowaniem administracyjnym". Również ta ocena prawna nie pozwala na uznanie, że w postępowaniu egzekucyjnym błędnie wskazano podmiot zobowiązany ani nie powoduje niewykonalności opisanego w tytule wykonawczym obowiązku
Wobec tego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, podniesione w jej pkt 1, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. co do błędnego ustalenia przedmiotu postępowania, podmiotu zobowiązanego a także wpływu następczego podziału działki na możliwość wykonania decyzji o nakazie rozbiórki.
Prawidłowość ustaleń w powyższym zakresie nie dawała podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który sąd stosuje gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie okazał się zasady zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej i niepełnej oceny prawnej stanu faktycznego. Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną także wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo przyjmuje i opisuje stan sprawy, odnosi się również do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ją dostatecznie wyjaśnia. Wyrok poddaje się zatem kontroli instancyjnej.
Nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przypomnienia wymaga, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
We wniesionej skardze kasacyjnej przy zarzucie kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. wskazano na jego niezastosowanie przez Sąd wojewódzki. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wprost nie przewiduje takiej formuły, jednak za dopuszczalne należy uznać kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis który zastosował sąd i wykazać, że w określonym stanie faktycznym nie miał on zastosowania. Powinna również wykazać, że zastosowanie miał inny, pominięty przepis i to on powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Takiego rozwinięcia jednak w skardze kasacyjnej zabrakło. Kwestionując naruszenie art. 7 § 3 u.p.e.a., który wskazuje na niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, należało wykazać, że przesłanki w nim wymienione się ziściły. Natomiast z ustaleń organów wynikało, że obowiązek nałożony decyzją WINB z 1 września 2021 r., nr 410/2021 nie został wykonany w całości, zaś ze stanowiska NSA wynikającego z niniejszego wyroku wynika, że nie stał się bezprzedmiotowy.
Jeżeli zaś chodzi o dwa pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego tj., art. 33 § 2 pkt 1 (nieistnienie obowiązku) i pkt 5 u.p.e.a (wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części) należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tych przepisów, co powinien uczynić w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 7 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 829/24, z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15). Takich rozważań w skardze kasacyjnej zabrakło. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów wynika jednak, że skarżący kasacyjnie łączy zastosowanie art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a z nieprawidłowo ustalonym stanem faktycznym. Ten zaś, co już wyżej wyjaśniono, został ustalony w sposób prawidłowy. Z tych względów zarzuty powołane w pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej należało uznać również za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.