II OSK 2798/24

II OSK 2798/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 188/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-05-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 29 ust. 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 81a § 1, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80, art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 188/24 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 1208/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 188/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P.L na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 8 grudnia 2023 r., nr 1208/2023 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2023 r., nr 102/2023 o sprzeciwie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w K.1 na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, wykonanego na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku niewymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P.L. zarzucając naruszenie:
1. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów, a w szczególności akceptacji błędów popełnionych przez nie w zakresie zastosowania przepisów postępowania (w konsekwencji przyjęcie, iż argumenty organu odwoławczego są trafne i przedstawione zostały w sposób wyczerpujący), to jest wadliwą akceptację naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora następujących przepisów:
a. art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (brak sprzeciwu w piśmie Starosty K. przyjmującym zgłoszenie skarżącej), a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;
b. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną wykładnię i ocenę dowodów polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżąca dokonała samowoli budowlanej, podczas gdy spełniała wszelkie kryteria wymagane przez P.b. do rozpoczęcia i kontynuowania prac budowlanych dotyczących spornego budynku;
c. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b.") w sytuacji, gdy organ nie posiada kompetencji do ferowania takich twierdzeń, a zastosowanie stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu wskazującego, że "inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]", jest sprzeczne z art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP;
2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na:
a. przyjęciu, że "dokonanie przez skarżącą zgłoszenia w marcu 2023 r., w sytuacji, gdy w dniu 28 lutego 2023 r. wydano decyzję odmowną w przedmiocie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce, z uwagi na stwierdzoną możliwość negatywnego oddziaływania, a zatem gdy strona miała świadomość i była w posiadaniu dokumentacji sporządzonej przez właściwe organy w lutym 2023 r. o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, mógłby wręcz być oceniony jako działania w celu obejścia prawa" – podczas gdy, wniosek skarżącej o pozwolenie na budowę złożony w dniu 6 grudnia 2021 r. i odmownie rozpatrzony decyzją Starosty K. z dnia 28 lutego 2023 r., nr 1/XIV/O/2023 dotyczył inwestycji polegającej na budowie trzech domków letniskowych, a nie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do własnych celów mieszkaniowych;
b. nieuwzględnieniu, że we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji piśmie Starosty K. z dnia 4 kwietnia 2023 r., sporządzonym niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia, znajdowało się kategoryczne stwierdzenie, iż: "Po analizie przedłożonych dokumentów stwierdzono, że wszystkie w/w przesłanki zostały spełnione, co za tym idzie zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu",
3. art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000;
4. art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. poprzez jego niezastosowanie do przedsięwzięcia skarżącej, podczas gdy budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany przez skarżącą w miejscowości K.1 na działce nr [...] spełnia wszelkie kryteria wyrażone w tym przepisie;
5. art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy ustawodawca nie użył zwrotu "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000"; tymczasem tego zwrotu użył co do trzech rodzajów obiektów wymienionych w art. 29 ust. 2 P.b. Wobec powyższego należy wnioskować, że wszelkie obiekty na obszarze Natura 2000, bez zastrzeżenia "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", nie wymagają decyzji o pozwolenia na budowę;
6. art. 29 ust. 6 P.b. poprzez zastosowanie do przedsięwzięcia skarżącej i uznanie "że dla jej legalności niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę", to jest dla przeprowadzonej przez skarżącą inwestycji w postaci budowy wolno stojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, a budowa była prowadzona i została zakończona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych skarżącej;
7. art. 1 protokołu nr 1 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa poszanowania mienia, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej zaakceptował działanie organów wbrew językowemu brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b., a jedynie na podstawie stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu, że skarżąca po ukończonym już procesie inwestycyjnym ma uzyskać pozwolenie na budowę, a tym samym skarżąca zrealizowała samowolę budowlaną;
P.L. jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, na który powołuje się w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji: pisma Starosty K. z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr ZPAiB.6743.30.1.2023.AB5 – na okoliczność przyjęcia zgłoszenia skarżącej bez sprzeciwu, przy jednoczesnej wiedzy organu nadzoru o negatywnej ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu wcześniej planowanego przez skarżącą, w postaci inwestycji polegającej na budowie trzech domków letniskowych powtarzalnych oraz budynku gospodarczego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą;
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, względnie uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi, czy inwestycja P.L. w postaci wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m², "na własne potrzeby mieszkaniowe", mogła zostać skutecznie zrealizowana w trybie zgłoszenia, czy też – wobec stwierdzonej przez organ ochrony środowiska konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 – podlegała reżimowi pozwolenia na budowę, a w konsekwencji czy organ pierwszej instancji był uprawniony do wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu oraz czy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że działanie organów nadzoru budowlanego odpowiadało prawu.
Zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej (numeracja zarzutów wedle listy powyżej), który P.L. łączy z naruszeniem ogólnych przepisów P.p.s.a. (art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), w istocie polemizuje z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów postępowania. Skarżąca powołuje art. 81a § 1 K.p.a., twierdząc, że organy – przy "braku sprzeciwu" Starosty K. wobec zgłoszenia – powinny rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony. Postulat ten jest niezasadny. Po pierwsze, co wynika wprost z P.b., do zgłoszenia budowy domu jednorodzinnego do 70 m² z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. nie stosuje się trybu sprzeciwu ani mechanizmów kontroli z art. 30 ust. 5 i nast. P.b., a inwestor może przystąpić do robót po doręczeniu zgłoszenia. Skutkiem tego brak sprzeciwu w tej procedurze nie jest wynikiem pozytywnej weryfikacji legalności zamierzenia, lecz następstwem ustawowego wyłączenia kognicji organu administracji architektoniczno-budowlanej na tym etapie. Wynika to z art. 30 ust. 5j i 5k P.b., które stanowią, że do zgłoszenia z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. nie stosuje się m.in. przepisów o sprzeciwie, a do budowy można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi. Ustawodawca przyjął model weryfikacji post factum przez organy nadzoru budowlanego, przede wszystkim w trybie art. 54 i nast. P.b., co przesądza, że "brak sprzeciwu" nie kreuje po stronie inwestora praw nabytych do realizacji inwestycji naruszającej prawo ani domniemania jej zgodności z przepisami. Tak ukształtowana konstrukcja zgłoszenia nie daje też pola do stosowania art. 81a § 1 K.p.a., ponieważ nie wystąpiły "niedające się usunąć wątpliwości" co do stanu faktycznego w sprawie, które skarżący upatrują w postrzeganym przez nich przyjęciu zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego "bez sprzeciwu". To tymczasem nie miało miejsca, natomiast, przeciwnie, istniały jednoznaczne dokumenty organu ochrony środowiska odnoszące się do spornej inwestycji, wskazujące na konieczność oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, co wykluczało przyjęcie trybu zgłoszeniowego z uwagi na treść art. 29 ust. 6 P.b. ("Decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia [...] wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19").
Wskazany przez skarżącą w punkcie 1 lit. b zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. opiera się na tezie, że spełniła ona przesłanki P.b. do rozpoczęcia i kontynuowania robót oraz że organy dowolnie oceniły dowody. Argumentacja ta abstrahuje od systemowej relacji art. 29 ust. 1 pkt 1a do art. 29 ust. 6 P.b. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. upraszcza realizację ściśle zdefiniowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz zastrzeżenie z ust. 6 tej samej jednostki redakcyjnej stanowi, że decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia wymagające między innymi przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. W świetle tej normy, jeżeli konkretne zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 – a co do tej zasadniczej okoliczności w toku postępowania poczyniono wyjaśnienia nie budzące wątpliwości (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) – to nie może korzystać z trybu zgłoszeniowego i wymaga pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 6 P.b. jest normą horyzontalną, ograniczającą zakres niemalże wszystkich wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z ust. 1-4 tego przepisu.
W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.") w art. 59 ust. 2 przewiduje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (innego niż wymienione w art. 59 ust. 1), jeżeli może ono znacząco oddziaływać na taki obszar, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony.
Procedura kwalifikacyjna do tej oceny została ukształtowana w art. 96 i 97 u.u.i.ś. i polega na tym, że organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia lub wydania decyzji przed przyjęciem zgłoszenia rozważa możliwość potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, a w razie powzięcia takiego wniosku wydaje postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, który następnie w drodze postanowienia stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny albo brak takiej potrzeby. Skutki przeprowadzonej oceny urzeczywistniają się w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiąże organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji. Jednocześnie należy pamiętać, że w reżimie zgłoszenia z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b., z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ustawodawca wyłączył mechanizmy sprzeciwu i weryfikacji ex ante. Jak zaznaczono już wyżej, w myśl art. 30 ust. 5j–5k P.b. do takiego zgłoszenia nie stosuje się między innymi przepisów o sprzeciwie, a do budowy można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno‑budowlanej. Organ przyjmujący zgłoszenie nie dysponuje więc w praktyce skutecznymi instrumentami pozwalającymi uruchomić przed jego przyjęciem procedurę z art. 96 u.u.i.ś. i doprowadzić do rozstrzygnięcia regionalnego dyrektora ochrony środowiska przed rozpoczęciem robót. W konsekwencji należy przyjąć, że inwestor, który składa zgłoszenie z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. na terenie obszaru Natura 2000, działa na własne ryzyko w tym sensie, że musi mieć świadomość, iż ziszczenie się przesłanki z art. 29 ust. 6 P.b., wynikającej z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, eliminuje dopuszczalność trybu zgłoszeniowego i aktualizuje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, co następnie podlega weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut z punktu 1 lit. c, który sprowadza się do próby podważenia kompetencji organów nadzoru budowlanego do posiłkowania się stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Właściwość w sprawach, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i czy zachodzi obowiązek oceny, została z mocy u.u.i.ś. powierzona organowi wyspecjalizowanemu. Organ nadzoru budowlanego może więc ocenę organu środowiskowego przenieść na reżim P.b., w szczególności poprzez zastosowanie art. 29 ust. 6 P.b., gdy z ustaleń organu ochrony środowiska wynika przekonująco, że przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Podstawą ingerencji nadzoru budowlanego jest w takiej sytuacji przepis rangi ustawowej, a nie "stanowisko" organu pozbawione umocowania.
Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych z punktu 2 skargi kasacyjnej (który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w kontekście uprzednio przedstawionych naruszeń – zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) nie może odnieść skutku w granicach podstaw kasacyjnych. Skarżąca wskazuje, że wcześniejsza, odmowna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 28 lutego 2023 r. dotyczyła innego zamierzenia – budowy trzech domków letniskowych i budynku gospodarczego. Okoliczności tej trudno zaprzeczyć, jednak nie podważa to zasadniczych, istotnych ustaleń dla niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji oparł się na aktualnych stanowiskach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu odnoszących się także do realizowanej inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wskazujących na potencjalnie znaczący wpływ na obszar Natura 2000 i konieczność przeprowadzenia oceny. To te dokumenty – dotyczące konkretnego, realizowanego przedsięwzięcia – przesądzały o zastosowaniu art. 29 ust. 6 P.b., a nie wcześniejsza historia odmiennych planów inwestycyjnych skarżącej. W tym kontekście powoływane przez skarżącą sformułowania z pisma Starosty K. z dnia 4 kwietnia 2023 r. o "przyjęciu zgłoszenia bez sprzeciwu" nie zmieniają oceny prawnej, ponieważ, jak już wskazano, ustawodawca wyłączył wobec tego rodzaju zgłoszenia możliwość sprzeciwu oraz kontrolę zgłoszenia ex ante, a zatem pismo to nie ma waloru "zatwierdzającego" zgodność zamierzenia z prawem. Skądinąd w tym samym piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. P.L. została poinformowana o znacząco negatywnym oddziaływaniu podobnego planowanego przedsięwzięcia na tej samej działce na obszar Natura 2000 (budowa wspomnianych trzech domków letniskowych), co powinno jej uzmysłowić, że w stosunku do projektowanej inwestycji budynku mieszkalnego zachodzić może analogiczna relacja dotycząca oddziaływania na tę formę ochrony przyrody – obszar Natura 2000 [...].
W zarzutach z punktów 3, 4 i 5 skarżąca podnosi błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b., argumentując, że skoro ustawodawca nie zastrzegł przy tym punkcie klauzuli "z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000", to budynki do 70 m² na potrzeby własne miałyby być zawsze objęte zgłoszeniem, również na tych obszarach. Rozumowanie to nie uwzględnia systematyki art. 29 P.b. i relacji między jego ustępami. W art. 29 ust. 1 pkt 1a uregulowano kategorię budowy objętą co do zasady zgłoszeniem. Natomiast w art. 29 ust. 6 P.b. ustawodawca sformułował ograniczenie o charakterze ogólnym, obejmujące wszystkie kategorie robót budowlanych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z którym przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to wyjątek, jak te z art. 29 ust. 2 P.b. przywołane przez skarżącą, lecz wyłączenie wynikające ze szczególnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko względnie formy ochrony przyrody. Odczytanie art. 29 ust. 1 pkt 1a w oderwaniu od art. 29 ust. 6 P.b. prowadziłoby do kolizji z systemem ocen oddziaływania na obszar Natura 2000 i pozbawiłoby skuteczności przepisy u.u.i.ś. Między tymi regulacjami zachodzi relacja komplementarności: u.u.i.ś. rozstrzyga o potrzebie oceny i skutkach środowiskowych, a P.b. przypisuje z tego powodu określonym przedsięwzięciom wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd brak dosłownego zastrzeżenia w art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. nie może uchylać wymogu z ust. 6.
Zarzut z punktu 6, kwestionujący zastosowanie art. 29 ust. 6 P.b. w realiach sprawy, jest konsekwencją powyższej błędnej wykładni. Skoro w stosunku do zamierzenia skarżącej organ ochrony środowiska wykazał istnienie przesłanek do przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, to zastosowanie art. 29 ust. 6 P.b. było konieczne. Z chwilą, gdy przedsięwzięcie kwalifikuje się do oceny na podstawie art. 59 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś., odpada podstawa do trybu zgłoszeniowego i powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor, który w realiach art. 30 ust. 5k P.b. rozpoczyna roboty po doręczeniu zgłoszenia, działa na własne ryzyko i ponosi konsekwencje materialnoprawne braku spełnienia warunków z art. 29 ust. 6 P.b. Właśnie dlatego ustawodawca przewidział etapową weryfikację przez nadzór budowlany na etapie zamiaru przystąpienia do użytkowania, co w przypadku stwierdzenia braku wymaganego pozwolenia uzasadnia sprzeciw organu i uruchomienie reżimu naprawczego właściwego P.b.
Wywody skarżącej o "ochronie praw nabytych" i "zasadzie zaufania" nie mogą zmienić tej oceny. Pismo Starosty o "przyjęciu zgłoszenia bez sprzeciwu" nie jest aktem rozstrzygającym o legalności inwestycji. Nie kreuje po stronie inwestora usprawiedliwionego oczekiwania, że inwestycja musi być uznana za dopuszczalną niezależnie od wszelkich innych prawnych wymogów, w tym środowiskowych – co do wpływu zamierzenia na obszar Natura 2000. Nadto model przyjęty w art. 30 ust. 5j–5k P.b. powinien być sygnałem dla inwestora, że brak sprzeciwu nie oznacza pozytywnej oceny merytorycznej zgłoszenia, a odpowiedzialność za kompletność i legalność zamierzenia spoczywa na nim. Wreszcie warto zaznaczyć, że skarżąca pozostawała adresatem korespondencji organów i była informowana o działaniach organów nadzoru i ochrony środowiska.
Zarzut z punktu 7, dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, także jest chybiony. Ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności skarżącej wynikają z ustaw, to jest z P.b. i u.u.i.ś., i realizują konstytucyjnie legitymowany cel ochrony środowiska, w tym obszarów Natura 2000. Instrumenty ingerencji władczej zostały ukształtowane na poziomie ustawowym, a ich zastosowanie w sprawie było następstwem ustaleń co do możliwego istotnego wpływu inwestycji na obszar chroniony oraz niespełnienia przez inwestora warunków ustawowych realizacji robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Skarżąca błędnie łączy kwestię "braku sprzeciwu" Starosty K. z powstaniem uprawnień materialnych do zrealizowania i użytkowania obiektu pomimo wymogu z art. 29 ust. 6 P.b. W realiach niniejszej sprawy ingerencja organów była przewidziana przez prawo, służyła ochronie ważnego interesu publicznego i mieściła się w granicach proporcjonalności.
Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do przekonania, że wprowadzenie do P.b. uproszczonego trybu realizacji budynków mieszkalnych do 70 m² wyłącza powinności płynące z u.u.i.ś. i ochrony obszarów Natura 2000, a w każdym razie, że "brak sprzeciwu" Starosty K. legitymizować miał sporną inwestycję. Tezy te trudno obronić wobec treści art. 29 ust. 6 oraz art. 30 ust. 5j–5k P.b. W realiach sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały prawo materialne i przepisy postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania był uzasadniony z uwagi na zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego konieczność wynikała z objęcia inwestycji potrzebą oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.