II OSK 2795/21

II OSK 2795/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1065/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1065/21 w sprawie ze skargi P. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2021 r. nr 360/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2021 r., VII SA/Wa 1065/21 oddalił skargę P.L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 17 marca 2021 r., nr 360/21, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Warszawskiego Zachodniego (dalej: PINB) z 20 listopada 2020 r., nr 227/20 odmawiające na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie budowy gazociągu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości S.
P.L. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ przez jego akceptację i niedostateczne wyjaśnienie stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz całkowite pominięcie stanowiska judykatury, na które powoływał się skarżący kasacyjnie, a z którego wynika, że przepisy prawa cywilnego mogą stanowić źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji tego bezzasadne nieuznanie skarżącego kasacyjnie jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w sprawie, a lokalizacja spornej inwestycji i jej zakres nie wiążą się z utrudnieniami dla skarżącego kasacyjnie, podczas gdy nieruchomość skarżącego kasacyjnie położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem należy uznać, że inwestycja będzie miała wpływ na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie, a interes prawny skarżącego kasacyjnie wynika z norm prawa cywilnego, a w szczególności z art. 144 k.c. i tzw. "prawa sąsiedzkiego", a zatem skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest pozbawiony zasadności. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut uchybienia ww. przepisowi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 3 września 2021 r. oddalającego skargę skarżącego na postanowienie MWINB z 17 marca 2021 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji wynik kontroli legalności powyższego aktu powiązał z zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu wyroku pozwala ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało w zakresie wyprowadzonych z nich przez Sąd wniosków na ocenę potwierdzającą prawidłowość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. To, że skarżący nie podziela przyjętej w zaskarżonym wyroku oceny prawnej, a tak należy traktować zarzut, iż pogląd Sądu I instancji jest sprzeczny z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem interpretacyjnym, które miało zostać w sprawie "całkowicie pominięte", nie oznacza, iż wyrok, w którym tenże pogląd został wyrażony wraz z wyjaśnieniem przez Sąd powodów oparcia się na nim, został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podstawę prawną wydania postanowienia MWINB poddanego kontroli Sądu I instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu wyrażający się w wymogu przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod kątem ocenienia podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności drogi administracyjnej. W świetle stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku i twierdzeń skarżącego zamieszczonych w skardze kasacyjnej nie ma charakteru spornego wniosek, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, iż podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania, może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Oczywistość tego rodzaju powinna wynikać zatem bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie w kontrolowanym postępowaniu przyjął, że zaskarżone postanowienie z 17 marca 2021 r. odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy brak podstawy do wszczęcia przez PINB postępowania trafnie należało wiązać z oczywistym brakiem interesu prawnego skarżącego do żądania jego zainicjowania w odniesieniu do zrealizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] gazociągu Ø 40 PE średniego ciśnienia wraz z przyłączami na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego P. sp. z o.o. z siedzibą w . na mocy decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 10 października 2017 r., nr 1457/2017.
Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomimo, że zdolność do występowania w postępowaniu jest uzależniona od zgłoszenia odpowiedniego żądania procesowego, to nie może ulegać wątpliwości, iż wpływ na jego skuteczność ma istnienie skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której dany podmiot może wywodzić dla siebie określone prawa lub obowiązki. Cechami interesu prawnego, jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, są jego indywidualność, konkretność, aktualność, jak też obiektywna sprawdzalność. Jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtujących daną sprawę administracyjną - w tym przypadku sprawę prowadzenia przez inwestora robót budowlanych, którym zarzuca skarżący sprzeczność z przepisami p.b., co uzasadniać ma wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania legalizacyjnego (naprawczego).
Samodzielnej podstawy prawnej dającej legitymację procesową w tym postępowaniu nie może stanowić treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zawarte w ww. przepisie pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być bowiem interpretowane w sposób obiektywny, który sprawia, że uwzględnieniu mogą podlegać jedynie takie interesy osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa. W dotychczasowym orzecznictwie odnoszącym się do dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie miał okazję podkreślać, że zakresem wskazanego pojęcia nie mogą być obejmowane jakiegokolwiek rodzaju utrudnienia, jakie powodują realizowane przez inwestora roboty budowlane, ponieważ znaczenie może być przypisane jedynie takim utrudnieniom, czy też innego rodzaju uwarunkowaniom prowadzonych robót budowlanych, które stanowią o naruszeniu interesu prawnego, a nie wyłącznie interesu faktycznego innego podmiotu ujawniającego swoje zainteresowanie określoną inwestycją budowlaną (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 623/19; wyrok NSA z 11 marca 2020 r., II OSK 1178/18).
W skardze kasacyjnej nie została skutecznie podważona ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą sporna inwestycja zrealizowana przez P. sp. z o.o. na podstawie pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...], uwzględniając jej lokalizację i charakter, nie wiąże się z jakimikolwiek utrudnieniami dla skarżącego jako właściciela znajdującej się po drugiej stronie ulicy Polnej nieruchomości, które naruszałyby konkretne przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, jak również przepisy prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Ani w piśmie skarżącego z 14 września 2020 r., w którym zwrócił się on o podjęcie działań względem "samowoli budowlanej budowy gazociągu", ani w piśmie z 8 października 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wykazania swojego indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania (pismo PINB z 23 września 20200 r., znak PINB.7114.1601.17.20.JO), ani też w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z 20 listopada 2020 r. skarżący nie powołał tego rodzaju przepisów, które stanowiłyby podstawę do formułowania jego interesu w sprawie.
Twierdzenie skarżącego, że wykonany gazociąg "obniża standard okolicy i przez to negatywnie kształtuje wartość nieruchomości sąsiedniej" (pismo z 8 października 2020 r., s. 4) trafnie zostało uznane przez MWINB, jak i Sąd I instancji akceptujący stanowisko organu, za wyraz zainteresowania skarżącego spornym przedsięwzięciem, które ma jednakże wymiar wyłącznie faktyczny a nie prawny, tj. odwołujący się do potrzeby zapewnienia zainteresowanemu ochrony prawnej przed inwestycją ingerującą w sferę przysługujących mu uprawnień znajdujących swoje umocowanie w przepisach obowiązującego prawa. Pogląd strony, że oceniając wpływ inwestycji na jego nieruchomość należałoby rozważyć wszelkie dalsze skutki powstania spornego obiektu, co nakazuje wziąć pod uwagę, iż budowa gazociągu z przyłączami umożliwiła realizację uzbrojenia terenu, a ta infrastruktura techniczna doprowadziła do wykonania inwestycji mieszkaniowej na sąsiedniej działce, co spowodowało, że "całe otoczenie zmieniło swój charakter" (s. 6 skargi kasacyjnej), jakkolwiek ujawnia najpełniej sens zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego względem przedmiotowej inwestycji, niemniej nie uwzględnia, że związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany ma być jego interes prawny, musi cechować się wymaganą konkretnością, co uniemożliwia uznanie, iż zakres przynależnych temu podmiotowi uprawnień i obowiązków, których ma dotyczyć sprawa, może być łączony z dowolnymi zdarzeniami prawnymi mieszczącymi się w sferze stosowania prawa (por. W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, SPP 2022, nr 3, s. 9 i n.).
Zarzut, że Sąd I instancji pominął argumentację skarżącego, który powiązał swoje żądanie z przepisami prawa cywilnego, jest nieuprawniony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie oparł wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia MWINB na uznaniu, że na gruncie art. 28 k.p.a. chodzi tylko i wyłącznie o przepisy administracyjnego prawa materialnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego mogą być przepisy prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c.), niemniej skuteczność powołania się na to, że w danym przypadku należy je uznać za nośnik interesu prawnego danego podmiotu, wymaga wykazania, iż tenże podmiot ma prawo wymagać, aby roboty budowlane realizowane w sąsiedztwie należącej do niego nieruchomości nie oddziaływały na nią. Uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, na co wskazują wcześniejsze uwagi, z takim przypadkiem jednakże nie są zbieżne.
Z wyjaśnień skarżącego wynika, że jest on "zainteresowany zagospodarowaniem sąsiedniej wobec jego nieruchomości działki gminnej (nr [...]) zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości", co wiąże się z uznawaniem, że sporna inwestycja, będąca częścią większego przedsięwzięcia obejmującego wybudowanie na ww. działce drogi i sieci wodno-kanalizacyjnej, pozostaje sprzeczna z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa1008/16, którym stwierdzona została nieważność § 42 uchwały Nr VIII/55/11 Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 156, poz. 4944) w części dotyczącej projektowanej drogi gminnej oznaczonej symbolem [...]. Względy wiązane z przeznaczeniem działki nr ew. [...]nie tylko nie mają wpływu na wyznaczenie zakresu oddziaływania zlokalizowanego na nim obiektu budowlanego (gazociągu), ale również nie przekładają się na stwierdzenie, iż stanowi on, jak ujmuje to skarga kasacyjna, "samowolę budowlaną", która powinna zostać objęta wszczętym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem, ocena ta nie uwzględnia bowiem dysponowania przez inwestora pozwoleniem na budowę udzielonym ostateczną decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym. Zgodność zamierzenia budowlanego określonego w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu stanowi przesłankę badaną w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wobec czego zarzuty dotyczące tego zagadnienia nie mogą być badane przez organ nadzoru budowlanego, jeżeli nie doszło do wzruszenia we właściwym trybie decyzji, którą organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonał autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia przysługującego inwestorowi na płaszczyźnie określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.