II OSK 2792/20

II OSK 2792/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2310/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145  par. 1 pkt 8, art. 147, art. 148  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2310/19 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2019 r. znak DOA.7210.138.2018.RKS w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2310/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 31 lipca 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] w K. (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 6 czerwca 2019 r., którą stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z 30 lipca 2015 r. i odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że 5 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z 30 lipca 2015 r. udzielającą [...] S.A. pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...] - stacja [...] od km 62,400 do km 65,400 linii nr [...] - obiekt [...], w ramach: Modernizacji linii kolejowej [...], etap II, odcinek [...] - modernizacji odcinka: [...] km 46,700 - 67,200 linii nr [...]. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a. Odnośnie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wskazała, że wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 uchylił decyzję lokalizacyjną będącą podstawą wydania ww. pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że wznowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zakończyło postanowienie z 7 stycznia 2019 r. odmawiające wznowienia postępowania.
GINB stwierdził, że ww. prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 maja 2015 r. (sprostowaną postanowieniem z 2 czerwca 2015 r.) uchylającą decyzję Wojewody [...] z 3 listopada 2014 r. w części zapisu "[...] ([...]) str., 15, wiersz 3 oraz pkt 7 str. 72 decyzji i ustalającą zapis "[...] ([...])" i zapis pkt 7, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. NSA wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Decyzję z 30 lipca 2015 r. wydano zatem w oparciu o uchyloną decyzję z 28 maja 2015 r. Zaistniała więc przesłanka, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Następnie organ podniósł – powołując się na orzecznictwo – że pomimo braku w K.p.a. zastrzeżenia, iż rozpoznanie sprawy po wznowieniu powinno mieścić się w granicach podstawy wznowienia, to ograniczenie to istnieje, skoro ma ono na celu naprawienie tylko konkretnych wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Tym samym zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania, jaki wpływ na jej wynik miała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zdaniem organu, skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy po wyroku z 1 kwietnia 2016 r. organ wydał takie samo rozstrzygnięcie jak 28 maja 2015 r., to przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. nie miała wpływu na wynik sprawy. Inwestor dysponował bowiem nową decyzją lokalizacyjną tej samej treści. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby więc zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 K.p.a.).
GINB wskazał, że znane mu są rozbieżności judykatury w kwestii zakresu rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, jednak podziela stanowisko prezentowane przez znaczną część doktryny i orzecznictwa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała zatem argumentacja strony, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej z 30 lipca 2015 r. naruszono: Prawo ochrony środowiska; ustawę środowiskową; ustawę o drogach publicznych; ustawę o transporcie kolejowym i Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota wymienionych w skardze zarzutów sprowadzała się do twierdzenia, że wadliwie organy przyjęły, iż - w oparciu o art. 149 § 2 K.p.a. - organ w postępowaniu wznowieniowym jest związany podstawą wznowienia wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania, nie jest zaś uprawniony do badania innych podstaw wznowienia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek m.in. wskazania podstaw, na których opiera swoje żądanie (art. 148 § 1 K.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza zaś art. 149 § 2 K.p.a., stosownie do którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przytoczonych regulacji wynika, że w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca nie sformułował jednoznacznego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach podanych przez wnioskodawcę w podstawach wznowienia. Jednak w przeważającym, prezentowanym od wielu lat orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że po wznowieniu postępowania rozpoznanie sprawy powinno mieścić się w granicach zakreślonych w podstawach wznowienia. Postępowanie to ma bowiem na celu wyłącznie naprawienie konkretnych wad procesowych postępowania zakończonego ostateczną decyzją wymienionych w podstawach wznowienia. W konsekwencji wystąpienie konkretnej przesłanki wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do ponownego całościowego rozpoznania sprawy jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem postępowania, a więc może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania, oczywiście z wyjątkiem określonej w pkt 4. Powyższe oznacza, że w przypadku wznowienia postępowania na wniosek, organ jest związany podstawami wznowieniowymi wskazanymi przez stronę. Tym samym nie może badać innych przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., a więc wyjść poza granice zakreślone żądaniem strony.
W świetle przedstawionej argumentacji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że w postepowaniu wznowieniowym był on związany podstawami wznowienia wskazanymi we wniosku skarżącej. To zaś oznacza, że przedmiotowy wniosek złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. także z tego powodu nie mógłby doprowadzić do wzruszenia w tym trybie decyzji ostatecznej Wojewody [...] z 30 lipca 2015 r. Chodzi zatem o sytuację, w której wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Taka – zdaniem Sądu – sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 maja 2015 r. (sprostowaną postanowieniem z 2 czerwca 2015 r.) uchylającą decyzję Wojewody [...] z 3 listopada 2014 r. w części zapisu "[...] ([...]) str., 15, wiersz 3 oraz pkt 7 str. 72 decyzji i ustalającą nowy zapis "[...] ([...])" i zapis pkt 7, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17. Powodem uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji w ww. wyroku nie były zarzuty merytoryczne, ale wady procesowe polegające na rozłącznym rozpoznaniu odwołań wniesionych przez różne podmioty od decyzji Wojewody [...] z 3 listopada 2014 r. o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej. Skoro ww. postępowanie odwoławcze dotknięte było opisaną wadą procesową, to wydanie tożsamej decyzji merytorycznej co pierwotna - po wyroku z 1 kwietnia 2016 r. - wskazuje, że wprawdzie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., niemniej nie miała ona wpływu na wynik sprawy. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby bowiem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 K.p.a.).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ błędnie przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania na wniosek organ związany jest podstawami wznowieniowymi wskazanymi przez stronę, pomimo że przepisy postępowania dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego ani postanowienie o wznowieniu postępowania nie określają granic postępowania rozpoznawczego;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, ograniczając się wyłącznie do porównania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 maja 2015 r. z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 marca 2018 r., pomimo braku ograniczenia zakresu postępowania rozpoznawczego w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania;
3) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy i zarzutów podniesionych w skardze i w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że przedstawione w skardze zarzuty mieściły się w zakresie wskazanej przez skarżącą podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.);
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB z dnia 31 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z 6 czerwca 2019 r., ponieważ w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2015 r. zasadne były następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:
a) art. 46 ust. 4b i 4c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo o ochrony środowiska,
b) art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
d) art. 9ac ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym,
e) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym,
f) art. 33 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
g) art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB z 31 lipca 2019 r., jak również w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji GINB z 6 czerwca 2019 r. nie wyjaśniono do jakiego naruszenia prawa doszło przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z 30 lipca 2015 r.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji GINB z 31 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z 6 czerwca 2019 r., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma kwestia granic postępowania wznowieniowego analizowana pod kątem ustalenia, czy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe jest związany podstawą wznowienia wskazaną we wniosku strony. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw, na których opiera swoje żądanie, a także obowiązek wykazania zachowania miesięcznego terminu od chwili kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a., art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Jakkolwiek kwestia granic rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowionym jest kontrowersyjna z uwagi na brak pełnego uregulowania w rozdziale 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 159/11). Treść żądania strony powinna być dla organu wyznacznikiem przedmiotu postępowania wznowieniowego, zaś organ nie jest władny z własnej inicjatywy dokonać zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Skoro bowiem nie jest dopuszczalne zastąpienie urzędowej przyczyny wznowienia, która nie znalazła potwierdzenia, przyczyną pozwalającą na wznowienie wyłącznie na żądanie strony, to i usankcjonowanie działania odwrotnego byłoby naruszeniem prawa (A. Adamczyk, Granice wznowionego postępowania administracyjnego, PPP 2021/3/51-65). Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., FSA 1/99). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 k.p.a.), a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. Przyjęcie poglądu, że organ w postępowaniu wszczętym na wniosek strony powinien badać wszystkie podstawy wznowieniowe, powodowałoby, iż postępowanie wszczęte na żądanie strony stałoby się niejako postępowaniem wszczętym z urzędu. Nie zachodzi przy tym konieczność poszerzania zakresu postępowania wszczętego na wniosek, gdyż istnieje możliwość wszczęcia odrębnego postępowania z urzędu wobec innych przyczyn wznowienia niepodanych przez stronę we wniosku, a zauważonych przez organ (A. Adamczyk, op.cit). Również sama strona może zainicjować nowe postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, jeżeli pojawią się nowe przesłanki uzasadniające jego wszczęcie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2, w zw. z art. 151 § 2 i w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z podniesionymi w tym zarzucie przepisami prawa materialnego dodatkowo zauważyć należy, że kwestia istnienia przyczyn wznowienia postępowania nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym, lecz co najwyżej sprawę procesową, sprawę weryfikacyjną (por. T. Kiełkowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex oraz cytowana tam literatura). Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale jedynie zbadanie, czy zaistniały okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, a zarazem dopuszczalne jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Inna jest waga zakresu naruszeń prawa uwzględnianych w postępowaniu wznowieniowym, które toczy się tylko w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki ściśle wyliczone w art. 145 – 145b k.p.a. Wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 k.p.a. rozstrzygnięć. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a tego właśnie zdaje się dochodzić skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów materialnoprawnych sformułowane w pkt 4 skargi kasacyjnej. Rolą postępowania wznowieniowego nie jest dokonanie kolejnej, całościowej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Taka kontrola może mieć miejsce tylko i wyłącznie w ramach zwykłego postępowania instancyjnego, tj. w wyniku badania odwołania, a potem skargi. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem sprawa w znaczeniu materialnoprawnym będąca przedmiotem postępowania zwykłego, ale istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania, a nie badanie czy zaistniały przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy – pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania niejako w zastępstwie właściwego organu pierwszej bądź drugiej instancji i tym samym do wyjaśniania czy wszystkie z przesłanek wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione.
Istotne jest również, że z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji) to nie uchyla decyzji ostatecznej.
We wniosku o wznowienie postepowania z 5 kwietnia 2016 r. skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. Postępowanie z przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zakończyło postanowienie z 7 stycznia 2019 r. odmawiające wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 2505/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 maja 2015 r. (sprostowaną postanowieniem z 2 czerwca 2015 r.) uchylającą decyzję Wojewody [...] z 3 listopada 2014 r. w części zapisu [...] ([...]) str., 15, wiersz 3 oraz pkt 7 str. 72 decyzji i ustalającą nowy zapis [...] ([...]) i zapis pkt 7, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17. Powodem uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji w ww. prawomocnym wyroku nie były zarzuty merytoryczne, ale wady procesowe polegające na rozłącznym rozpoznaniu odwołań wniesionych przez różne podmioty od decyzji Wojewody [...] z 3 listopada 2014 r. o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej. Jak wskazywały organy orzekające w niniejszym postępowaniu, Minister Inwestycji i Rozwoju po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 wydał takie same rozstrzygnięcie w treści, jakie zawierała decyzja z 28 maja 2015 r. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 23 marca 2018 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z 3 listopada 2014 r. w części dotyczącej zapisu [...] ([...]) znajdującego się na stronie 15, w wierszu 3 oraz pkt 7 na stronie 72 tej decyzji i w tej części orzekającej poprzez ustalenie nowego zapisu [...] ([...]) i nowej treści zapisu pkt 7, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję. Organy orzekające w sprawie podnosiły, że analiza treści decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r. wskazuje, że zakres zmian dokonanych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w decyzji z 28 marca 2018 r. nie wprowadzał modyfikacji w zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi istotę decyzji lokalizacyjnej. Podkreślenia wymaga tożsamość rozstrzygnięć organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Zakres korekty decyzji o ustaleniu lokalizacji pozostawał i pozostaje bez wpływu na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie wymagał wprowadzenia zmian w przedłożonym projekcie budowlanym i nie wynikała z niego konieczność zapisania dodatkowych warunków w przygotowywanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe nie skutkuje wadą materialnoprawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę uniemożliwiającą wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Słuszna jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, że skoro ww. postępowanie odwoławcze dotknięte było opisaną wadą procesową, to wydanie – tożsamej decyzji merytorycznej, co pierwotna – po wyroku z 1 kwietnia 2016 r. wskazuje, że wprawdzie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., niemniej nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi GINB nie wyjaśnił do jakiego naruszenia prawa doszło przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z 30 lipca 2015 r. podnieść należy, iż GINB zwrócił uwagę, że decyzję z dnia 30 lipca 2015 r. wydano w oparciu o uchyloną decyzję z dnia 28 maja 2015 r., zaistniała zatem przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednakże przesłanka ta nie miała wpływu na wynik sprawy skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy po wyroku z dnia 1 kwietnia 2016 r. inwestor dysponował nową decyzją lokalizacyjną o tej samej treści. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby zatem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 k.p.a.).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 146 § 2 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zupełnie pozbawione podstaw jest twierdzenie skarżącej jakoby w granicach podstawy wznowienia postępowania, tj. uchylenia decyzji organu odwoławczego orzekającej w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej zawierały się wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Powyżej wyjaśniono bowiem, że przedmiotem postępowania wznowieniowego inicjowanego wnioskiem strony nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale jedynie zbadanie, czy zaistniały okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.