II OSK 2790/16

II OSK 2790/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1904/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-06-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 2, art. 48b ust. 7, art. 49 ust. 1-3, 49 ust. 4 pkt 2 i 5, art. 49 ust. 5, art. 49b ust. 7, art. 49c ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 2 i 4, art. 83 ust. 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art.  6-8, art. 77 par. 1, art. 104, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 54 par. 2, art. 61 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/15 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził na rzecz K. W. projekt budowlany nadbudowy parterowego budynku mieszkalnego ze schodami żelbetowymi na piętro, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. B. we wsi L., gmina I.. Na inwestora nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku oględzin w dniu 16 listopada 2004 r. stwierdzono zrealizowanie przez K. i J. W. nadbudowy kondygnacji nad istniejącym budynkiem parterowym. Nadbudowa została wykonana z bloczków gazobetonowych. Więźba dachowa jest drewniana, odeskowana i pokryta papą. Stan zaawansowania robót budowlanych określono jako surowy otwarty (bez stolarki okiennej). Ustalono również, że do pierwszej kondygnacji dobudowano schody żelbetonowe. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2005 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i nałożył obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2006 r. nałożono obowiązek uzupełnienia otrzymanych dokumentów. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2006 r. stwierdzono wykonanie pokrycia dachowego z blachy powlekanej, co według oświadczenia inwestora miało miejsce we wrześniu 2006 r. z racji zabezpieczenia budynku przed zalewaniem. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2007 r., utrzymanym w mocy postanowieniem nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r., nałożono na inwestorów obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Oba wymienione rozstrzygnięcia oraz postanowienie z dnia [...] 2005 r. zostały jednak uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 186/08 i VII SA/Wa 187/06. Sąd uznał, że nie ustalono zakresu samowolnej rozbudowy budynku i daty wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku. Inwestorzy twierdzą mianowicie, że budowę rozpoczęto w latach 80. XX w. podczas, gdy skarżąca wywodzi, że część obiektu budowlanego dobudowano w 2001 r. i nadbudowano w 2004 r. Sąd zarzucił także organom nadzoru budowlanego brak ustaleń dotyczących zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Rozważania wymagało zatem pytanie, czy możliwa jest legalizacja nadbudowy zrealizowanej na budynku wykonanym w 1984 r., prawdopodobnie bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z poddaszem, częściowo podpiwniczony, z dachem dwuspadowym krytym blachą. Strop jest żelbetowy na belkach stalowych, a drewniany między piętrem i poddaszem. Budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Parter jest wykończony i użytkowany. Piętro bez stropu nad kondygnacją znajduje się w stanie surowym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2009 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy nadbudowie budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 pr. bud. Obowiązek ten został wykonany przez inwestora, a przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 pr. bud. Usytuowanie nadbudowy względem granicy sąsiedniej działki nr [...] nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), obowiązującego w dacie orzekania przez organ I instancji. Nadbudowa na prawie całej długości zlokalizowana jest ok. 80 cm od granicy, a jedynie w narożniku południowym odległość ta wynosi 1,60 m. W takim przypadku § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia zezwala jednak na nadbudowę istniejącego budynku, położonego w odległości mniejszej niż odległość wskazana w § 12 ust. 1 tego aktu wykonawczego, o ile nadbudowa obejmuje nie więcej niż jedną kondygnację, a nadbudowywana ściana, zlokalizowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Nie naruszono zatem przepisów techniczno-budowlanych, co umożliwia legalizację samowoli budowlanej.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2010 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego na rozważanej działce. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r., a skarga na to orzeczenie zostało oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/14. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie z wniosku inwestorów z dnia 25 lutego 2010 r. o umorzenie powyższej opłaty. W dniu 16 marca 2015 r. K. W. powiadomiła organ I instancji o wpłaceniu opłaty legalizacyjnej, co potwierdza pismo z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...]. Przedłożony projekt budowlany sporządzono prawidłowo. Nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana na budynku parterowym, w stosunku do którego postępowanie zostało ostatecznie zakończone decyzją nr [...] organu I instancji z dnia [...] 2011 r. udzielającego pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1530/14, oddalił skargę na decyzję nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] 2011 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących zachowania 7-dniowego terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ I instancji wyjaśnił, że należność ta została uregulowana niezwłocznie po definitywnym zakończeniu postępowania dotyczącego postanowienia z dnia [...] 2010 r., tj. po wydaniu wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., i po rozpatrzeniu wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] 2015 r.
Od powyższej decyzji odwołała się W. S., wnosząc o jej uchylenie, gdyż organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 7 pr. bud.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że inwestorzy nie zaskarżyli postanowienia z dnia [...] 2010 r., lecz jedynie zwrócili się do Wojewody Mazowieckiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na wymienione rozstrzygnięcie złożyła natomiast W. S., w wyniku czego postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] 2010 r. Opłata legalizacyjna została jednak uiszczona dopiero w dniu 16 marca 2015 r., a więc po ponad 5 latach od ustalenia jej wysokości. Organ I instancji błędnie przyjął, że termin do wniesienia wspomnianej opłaty należy liczyć od chwili zakończenia postępowania sądowego w sprawie tej należności i wniosku o jej umorzenie. Brak zaskarżenia postanowienia z dnia [...] 2010 r. oznacza bowiem, że inwestorzy godzili się na wysokość opłaty legalizacyjnej i na termin jej uiszczenia. Wniesienie skargi do sądu nie skutkuje ponadto wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, wobec czego postanowienie z dnia [...] 2010 r. podlegało wykonaniu. Termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej upłynął zatem w 2010 r. Dlatego organ I instancji obowiązany był wydać nakaz rozbiórki zgodnie z art. 48b ust. 7 pr. bud.; tym bardziej, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego i nie można w stosunku do niej stosować przepisów o ulgach i zwolnieniach podatkowych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r., znak [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek mieszkalny jednorodzinny, położony na działce nr [...], został wybudowany, a następnie rozbudowany i nadbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wydaje co do zasady nakaz rozbiórki, chyba że samowola budowlana jest zgodna z przepisami, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli możliwe jest zatem doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem bez orzekania nakazu rozbiórki, to organ administracji publicznej powinien wszcząć odpowiednie postępowanie legalizacyjne. Tryb naprawczy zastosowany w rozpatrywanej sprawie podlegał już kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji co do zgodność samowoli budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Na prawie całej długości budowa zlokalizowana jest w odległości 80 cm od sąsiedniej działki nr [...], a jedynie w narożniku południowym odległość ta wynosi 1,60 m. Działka skarżącej na tym odcinku pełni funkcję sięgacza dojazdowego z ul. B. i niemożliwa jest zabudowa w tym miejscu. Odległość między budynkami na działkach nr [...] i [...] wynosi 8 m. Tym samym spełniony został wymóg z § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Organ I instancji trafnie zatem wydał postanowienie z dnia [...] 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również nieprawidłowości w zakresie oceny przedstawionej dokumentacji. Stan faktyczny uzasadniał wydanie postanowienia z dnia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która została uiszczona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] 2010 r., nie dostrzegając żadnych uchybień. Spełnienie przesłanek, od których zależy legalizacja samowoli budowlanej, w tym wniesienie opłaty legalizacyjnej, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ponadto w świetle art. 49 ust. 4 pr. bud. organ administracji publicznej zobowiązany jest w takim przypadku do nałożenia obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co słusznie uczynił organ I instancji. Zarzuty skarżącej okazały się natomiast nietrafne. Materiał dowodowy został bowiem zgromadzony w sposób wyczerpujący i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zaistnienie pewnego odstępu czasu między wydaniem postanowienia z dnia [...] 2010 r. i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej nie wyłącza możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Skargę na powyższą decyzję wniosła W. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 6-8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 49b ust. 7 pr. bud. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że inwestorzy nie zaskarżyli postanowienia z dnia [...] 2010 r., lecz wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Opłata legalizacyjna została jednak uiszczona dopiero w dniu 16 marca 2015 r., czyli ponad 5 lat po jej ustaleniu. Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym szerzej do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i nie rozwinął stanowiska przedstawionego przez organ I instancji. Wobec tego skarżąca powtórzyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wymienionym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S..
W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że nadbudowa parterowego budynku mieszkalnego ze schodami żelbetowymi na piętro, usytuowanego na działce nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę jest bezsporna. Z akt sprawy wynika, że organ administracji publicznej ocenił stosownie do art. 48 ust. 2 pr. bud. zgodność zrealizowanych robót budowlanych z przepisami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi. W ustaleniach tych wskazano, że usytuowanie nadbudowy nie narusza § 12 powołanego rozporządzenia. Dlatego organ administracji publicznej nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Sąd I instancji zauważył, że postanowienie o ustaleniu tej należności było poddane kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące opłaty legalizacyjnej, w tym zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewydanie nakazu rozbiórki, nie mogą się zatem ostać w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), gdyż zostały ocenione w uprzednio toczącym się postępowaniu sądowym. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu dotyczącego wniesienia opłaty legalizacyjnej po upływie 5 lat od ustalenia jej wysokości. Wspomniana należność nie staje się bowiem wymagalna, jeżeli postępowanie w jej sprawie nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte. Aprobata dla stanowiska wyrażonego w skardze prowadziłaby natomiast do pozbawienia inwestora środka zaskarżenia z art. 49 ust. 1 pr. bud. Wniosku tego nie zmienia fakt, że postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej zaskarżyła W. S., a nie inwestor. Omawiana należność w ocenie sądu I instancji została wniesione w terminie, a organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, decyzje organów administracji publicznej sprostały wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia te prawidłowo przedstawiają stan faktyczny, wskazują fakty uznane za udowodnione oraz dowody, na których opierały się organy nadzoru budowlanego. Wyjaśniono w nich także podstawę prawną decyzji, przytoczono przepisy i dokonano subsumpcji. Organ odwoławczy nie odniósł się w ocenie sądu I instancji do wszystkich okoliczności podniesionych w odwołaniu. Uchybienie to nie uzasadniało jednak wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego, gdyż nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bezzasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia art. 6-8 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie pominęły bowiem żadnej doniosłej okoliczności, rozpoznając całokształt sprawy i odnosząc się wszechstronnie do istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych okazały się wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła W. S., zarzucając sądowi I instancji naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
a. art. 49b ust. 7 pr. bud. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin zapłaty opłaty legalizacyjnej dla inwestora, który nie zaskarżył postanowienia w przedmiocie ustalenia tej opłaty, biegnie od dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek skargi strony niebędącej inwestorem; gdyby natomiast inwestor nie zaskarżył postanowienia w przedmiocie wymierzenia opłaty, termin jej zapłaty należałoby liczyć od dnia ustalonego w postanowieniu organu nadzoru budowlanego;
b. art. 49 ust. 4 pkt 2 i 5 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdy w rzeczywistości upłynął termin na wniesienie opłaty legalizacyjnej, liczony zarówno od daty wynikającej z postanowienia o nałożeniu tej opłaty, jak i od daty wynikającej z prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie tej opłaty;
II. przepisów prawa procesowego:
a. "art. 145 § pkt 1 lit. c" p.p.s.a. przez oddalenie skargi, gdy w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 6-8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, zaniechanie zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego, ograniczone przedstawienie uzasadnienia faktycznego, niewyjaśnienie braku związku między postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą Mazowieckim a obowiązkiem zapłaty opłaty legalizacyjnej, mimo że naruszenia te powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
b. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny zgodności decyzji organów administracji publicznej z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie całości materiału dowodowego, w szczególności daty prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego i daty zapłaty opłaty legalizacyjnej powinno skutkować odmienną oceną istnienia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki w związku z niedokonaniem zapłaty opłaty legalizacyjnej w terminie;
c. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez sąd I instancji zarzutów wskazanych w skardze oraz zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy całościowym rozpoznaniu sprawy zaskarżona decyzja powinna być uchylona.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu W. S. wskazała, że sąd I instancji błędnie przyjął datę prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jako moment rozpoczynający bieg terminu do uiszczenia tej należności. Takiego wniosku nie usprawiedliwia wzgląd na ochronę inwestora, gdyż w niniejszej sprawie inwestor nie zaskarżył rozstrzygnięcia nakładającego wspomnianą należność. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła natomiast skarżąca kasacyjnie. Tym samym inwestor zaakceptował wysokość i termin wniesienia opłaty legalizacyjnej, wobec czego obowiązek zapłaty powinien być zrealizowany zgodnie z tym postanowieniem. Zaskarżenie postanowienia z dnia [...] 2010 r. do sądu administracyjnego nie wstrzymywało wykonania tego aktu. Sąd I instancji nie odniósł się do tej okoliczności, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przyjmując kwestionowaną wykładnię art. 49c ust. 7 pr. bud., sąd I instancji zaniechał porównania daty prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego i daty uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie z dnia [...] 2010 r. wyznaczało tymczasem tygodniowy termin zapłaty tej należności. Uchybienie to doprowadziło do naruszenia art. 49 ust. 4 pkt 2 i art. 49 ust. 5 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji uznał bowiem za prawidłowe zatwierdzenie projektu budowlanego i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, chociaż upłynął już termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej, liczony od daty wynikającej z postanowienia o nałożeniu tej opłaty, jak i od daty wynikającej z prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie tej należności.
Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 6-8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a., co doprowadziło do uchybienia art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. Wbrew powołanym przepisom sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu, w świetle którego brak było podstaw do rozpatrywania wniosków o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Wystąpienie przez inwestora o umorzenie rozważanej należności, jako pozbawione podstaw prawnych, nie miało wpływu na wymagalność tego świadczenia. Termin na uiszczenie opłaty legalizacyjnej należy więc liczyć od dnia otrzymania przez inwestora tego postanowienia. Upłynął on w 2010 r., co powinno skutkować wydaniem nakazu rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na trzech zarzutach naruszenia prawa procesowego i dwóch zarzutach naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych.
W. S. zarzuciła sądowi I instancji naruszenie "art. 145 § pkt 1 lit. c", co należy odczytać jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 6-8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że organy administracji publicznej nie odniosły się do zarzutów odwołania, nie uzasadniały prawidłowo wydanych decyzji i nie wyjaśniły związku między postępowaniem w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej i obowiązkiem zapłaty tej należności. Argument ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie organ II instancji odniósł się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał mianowicie, że nie podziela zastrzeżeń W. S. co do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni, zdaniem organu odwoławczego, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, gromadząc niezbędne dowody i rozpatrując je jako całość. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pewnym odstępie czasu po wydaniu postanowienia z dnia [...] 2010 r. nie wyklucza odstąpienia od nakazu rozbiórki. Wnioski te poddał następnie analizie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając je za prawidłowe. Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.
Trzeba także zaznaczyć, że kontrolowane decyzja administracyjne zostały sporządzone prawidłowo i zawierają wszystkie wymagane elementy, w tym składniki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej przedstawiły w wystarczającym stopniu stan faktyczny i prawny, który w ich ocenie uzasadniał odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki i zalegalizowanie samowoli budowlanej. Wyjaśnienia te należy uznać za jednoznaczne, spójne i logiczne. Wobec tego art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. nie zostały naruszone, co z kolei wykluczało uwzględnienie na tej podstawie skargi W. S. przez sąd I instancji.
Kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył art. 133 § 1 p.p.s.a. Uchybienie temu przepisowi polegało, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Wada ta miała w szczególności polegać na nieuwzględnieniu daty prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego i daty uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wywody te również okazały się nietrafne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Analiza zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że powyższy przepis nie został naruszony przez sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadał bowiem całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności, w tym również do daty zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej i daty zapłaty tej należności. Sąd I instancji wskazał w szczególności, że nie przychyla się do zarzutu skarżącej kasacyjnie dotyczącego przekroczenia terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej. W zaskarżonym orzeczeniu wyrażono w sposób ogólny pogląd, w świetle którego wymieniona opłata nie staje się wymagalna, dopóki postępowanie w jej sprawie nie zostanie prawomocnie zakończone. Przeciwne stanowisko, jak słusznie zauważył sąd I instancji, prowadziłoby w rzeczywistości do odebrania inwestorowi środka zaskarżenia z art. 49 ust. 1 pr. bud. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że opłata legalizacyjna została w niniejszej sprawie wniesiona w terminie. Nie można zatem przychylić się do argumentu skarżącej kasacyjnie, według której zagadnienia te nie zostały poruszone w zaskarżonym wyroku.
Ostatni zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wywodziła w tej mierze, że uchybienie powyższym przepisom polegało na pominięciu przez sąd I instancji zarzutów podniesionych w skardze oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku w kontekście zarzutów i twierdzeń skargi. Pogląd ten również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na aprobatę.
Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd I instancji odniósł się w wystarczającym stopniu do zasadniczej części wywodów przedstawionych w skardze. Jak wskazywano wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustosunkował się do zarzutu legalizacji samowoli budowlanej, mimo uiszczenia opłaty legalizacyjnej po upływie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] 2010 r. W zaskarżonym wyroku nie podzielono również argumentu dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., który został zgłoszony w odwołaniu i do którego w ocenie W. S. organ II instancji nie odniósł się w swojej decyzji. Sąd I instancji przedstawił również argumenty prawne, które w jego ocenie uzasadniały oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w szczególności wykładni art. 49 pr. bud., stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji. Wywody te mają wprawdzie charakter zwięzły, ale należy je uznać za odpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że rozstrzygnięcie sądu I instancji mieści się w granicach sprawy, a zatem wymóg z art. 134 § 1 p.p.s.a. został zachowany.
Należy natomiast zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się szerzej do kwestii wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, wobec trafnego przyjęcia przez sąd I instancji, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej przez inwestora wyłączało w niniejszej sprawie wydanie nakazu rozbiórki.
Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie wskazała na uchybienie art. 49b ust. 7 pr. bud. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej dla inwestora, który nie zaskarżył postanowienia w przedmiocie ustalenia tej opłaty, biegnie od dnia prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek skargi strony niebędącej inwestorem, a nie od dnia ustalonego w postanowieniu organu nadzoru budowlanego. Argument ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaznaczyć, że art. 49b ust. 7 pr. bud. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 7 pr. bud., przepis ten dotyczy postępowania naprawczego w razie budowy albo wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji administracyjnych był natomiast art. 48 w zw. z art. 49 pr. bud., regulujące postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowość zastosowania tego ostatniego trybu naprawczego nie budzi zastrzeżeń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i została potwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika zarazem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest powyższą kwalifikacją.
Mimo nieprawidłowego sformułowania omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, treść skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w rzeczywistości W. S. zamierzała wskazać na błędną ocenę poprawności zastosowania art. 49 ust. 3 zd. 2 pr. bud. Przepis ten, będący odpowiednikiem art. 49b ust. 7 pr. bud., przewiduje bowiem, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. Trzeba przy tym zauważyć, że na mocy art. 49 ust. 2 pr. bud. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 pr. bud., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Konsekwentnie zatem w myśl art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 2 pr. bud. opłatę legalizacyjną wnosi się w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia ustalającego wysokość tego świadczenia. Nie ulega zarazem wątpliwości, że wniesienie zażalenia powoduje odsunięcie w czasie momentu rozpoczęcia biegu terminu z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 1 i 2 pr. bud. do chwili zakończenia postępowania w administracyjnym toku instancji.
W skardze kasacyjnej W. S. zwróciła słusznie uwagę, że zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie skutkuje wstrzymaniem wykonalności tego aktu.
Zauważyć należy, że postanowienie z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało zaskarżone przez W. S.. Inwestor nie był zatem legitymowany w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania wymienionego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego powinny co do zasady powstrzymać się z wydaniem nakazu rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, wszczętego na skutek skargi na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej.
Tym samym co do zasady termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej biegnie najpóźniej od dnia uprawomocnienia orzeczenia sądowego oddalającego skargę na postanowienie z art. 49 ust. 1 pr. bud. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że zażalenie lub skarga zostały złożone przez inny podmiot niż inwestor. Dopiero bowiem wiążące skonkretyzowanie sytuacji prawnej osoby, która odpowiada za samowolę budowlaną, uruchamia bieg terminu z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 2 pr. bud. Do czasu rozpatrzenia środków zaskarżenia postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej ma jeszcze charakter niepewny i może ulec zmianie.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że powołanym wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na postanowienie z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu 7 lutego 2015 r. Tym samym rozważana należność powinna być co do zasady uiszczona najpóźniej w dniu 14 lutego 2015 r. Dokumenty zebrane w niniejszej sprawie wskazują jednak także, że inwestor wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Powstaje zatem pytanie, czy organy nadzoru budowlanego powinny powstrzymać się przed wydaniem nakazu rozbiórki także do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia wspomnianej ulgi.
Obecnie rozważane zagadnienie zostało jednoznacznie przesądzone przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 49c ust. 2 pr. bud. postępowanie toczące się na podstawie art. 49 pr. bud. podlega z mocy samego prawa zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Przepis wszedł jednak w życie dopiero w dniu 28 czerwca 2015 r. na mocy art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Nie znajdował on zatem zastosowania w rozpatrywanej sprawie, mimo że decyzja organu II instancji została wydana tylko 9 dni później.
Celem wspomnianej regulacji było przede wszystkim usunięcie występujących wcześniej rozbieżności w orzecznictwie na tle art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 4 pr. bud., który odsyłał do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.) (zob. pkt 12 uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r. – druk sejmowy nr 2710, http://sejm.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że organy nadzoru budowlanego także przed wejściem w życie art. 49c ust. 2 pr. bud. powinny powstrzymać się od wydania nakazu rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] 2015 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Dokumenty zebrane przez organy administracji publicznej nie zawierają informacji o dacie uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia. Niemniej należy zauważyć, że opłata legalizacyjna została uiszczona w dniu 16 marca 2015 r. Tym samym nawet gdyby powyższą decyzję doręczono w dniu jej wydania inwestorowi, rozważana należność zostałaby uiszczona w terminie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w decyzji z dnia [...] 2015 r. dokonano błędnego pouczenia co do terminu wniesienia środka zaskarżenia, który wynosi 14 dni, a nie 7 dni jak wskazano.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.