II OSK 2790/15

II OSK 2790/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Katarzyna Golat
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OSK 2664/14 - Postanowienie NSA z 2015-11-12
IV SA/Wa 323/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-04-23
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 400 ust. 1 i art. 400 a ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2013 poz 1162
art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 3
Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr[...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i orzekł w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak:[...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej zwany: "GIOŚ") utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] określającą wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na kwotę 7.433.000 zł.
W wyniku wznowienia postępowania, GIOŚ decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził wydanie ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] marca 2012 r. z naruszeniem prawa z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia przez pracownika - R. J. - Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz odmówił uchylenia decyzji GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Rozpoznając wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIOŚ decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z ponownie przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci wynika, iż nawet przy wzięciu pod uwagę wszystkich stacji demontażu, z którymi Spółka zawarła bezpośrednio umowy, jak i umowy zawarte pomiędzy [...]Sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu, (łącznie 126 stacji demontażu) i punktami zbierania pojazdów (łącznie 61 punktów zbierania pojazdów), [...] Sp. z o.o. w 2006 r. nie zapewniła przez 365 dni (tj. od dnia podjęcia działalności w dniu 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r.) sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm. - zwanej dalej: "ustawa o recyklingu"), tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości jak np.: [...],[...],[...],[...] (woj. [...]). Brak utworzenia sieci został stwierdzony przez GIOŚ na podstawie analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazdy przy wykorzystaniu programu informatycznego "Rejestr podmiotów wprowadzających pojazdy RWPinfo".
Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci za 2006 r. organ ustalił, że Spółka w 2006 r. wprowadziła 14.866 pojazdów. Biorąc zaś pod uwagę, że wobec Spółki nie można zastosować zwolnienia, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla [...] Sp. z o. o. wyniosła 7.433.000 zł. Wobec tych okoliczności zasadnym stało się w ocenie organu utrzymanie w mocy decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2013 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji GIOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236 – zwanej dalej: "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 1 ustawy zmieniającej, tj. nadający nowe brzmienie art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do opłat za brak sieci za 2006 r.,
- art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi,
- art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo iż jest on sprzeczny z krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej,
- art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.), pomimo iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej legislacji,
- art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości ze względu na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.
Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. Sąd pierwszej instancji postanowił oddalić złożony przez pełnomocnika Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosek o wyłączenie strony z uczestnictwa w sprawie jako uczestnika na prawach strony z uwagi na brak interesu prawnego.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując treść przepisów art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu podkreślił, że art. 14 został zmieniony ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236). Ustawa ta weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. Ponieważ przepis art. 2 ustawy nowelizującej nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosując wykładnię a contrario można byłoby co prawda uznać zdaniem Sądu, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r., jednakże należy wziąć pod uwagę zasadniczą okoliczność, a mianowicie, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 19 maja 2011 r., to jest już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ocenie Sądu, w przypadku gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego znowelizowanej powołaną wyżej ustawą wersji. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, że nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.
Sąd uznał, że obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego, biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca Spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.
Dokonując wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu w wersji sprzed i po nowelizacji, Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, że obowiązek zapewnienia sieci skarżący powinien realizować bezpośrednio poprzez utworzenie punktów zbierania pojazdów lub stacji demontażu oraz nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż tworzenie sieci na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu wymaga podpisywania ich bezpośrednio z już funkcjonującymi stacjami demontażu, ewentualnie korzystając z instytucji przewidzianej przez Kodeks cywilny tj. za pośrednictwem pełnomocnika.
Odnosząc się do wniosku Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚ) odnośnie braku przesłanek do uczestnictwa tego podmiotu w niniejszej sprawie, jako uczestnika na prawach strony, Sąd uznał, że posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:
I. w granicach zakreślonych treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) naruszenie prawa ustrojowego, w szczególności art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, iż NFOŚ jest podmiotem zobowiązanym lub uprawnionym do jakiegokolwiek legalnego działania w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie przez organ administracji obowiązku oraz wysokości wniesienia opłaty recyklingowej przez podmioty działające na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 - zwanej dalej: "ustawą o recyklingu"),
2) nietrafną ocenę ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do prawidłowości zastosowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska następujących uregulowań prawnych:
- art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu wskazującego, że do należności z tytułu opłaty za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują GIOŚ - z którego to przepisu organ wywiódł wadliwie istnienie władczego stosunku o charakterze administracyjnoprawnym zachodzącego pomiędzy NFOŚ a organem,
- art. 16 ustawy o recyklingu wskazującego, że opłaty należy wnosić na rachunek NFOŚ, w kontekście uznania, iż przepis ten można interpretować rozszerzająco w ten sposób, że są to wpłaty dokonywane "na rzecz" tego Funduszu w sytuacji, gdy nie ma on prawa swobodnego dysponowania nimi, ponieważ ma ustawowy obowiązek niezwłocznego wydatkowania tych środków na ustawowo reglamentowane cele proekologiczne,
- art. 72 § 1 pkt 1 i § 2, art. 73 § 1 pkt 1, art. 76 oraz art. 77 Ordynacji podatkowej w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu - z których to organ błędnie wywiódł prawny obowiązek zwrotu nadpłaty wraz z należnym przedsiębiorcy oprocentowaniem od NFOŚ, co miało przesądzić o interesie prawnym i uznaniu skarżącego za uczestnika postępowania;
II. w granicach zakreślonych treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a.:
- polegające na niezgodności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem odnośnie uznania skarżącego za uczestnika postępowania mającego interes prawny w przedmiocie sprawy, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania,
- poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący ma interes prawny w byciu stroną postępowania administracyjnego oraz że faktycznie uczestniczył w tym postępowaniu w takim charakterze, co w istocie nie miało miejsca. W takiej sytuacji doszło do nieważności postępowania, bowiem decyzja administracyjna została skierowana do osoby nie uczestniczącej w sprawie, aż do momentu jej otrzymania w tym postępowaniu, a więc zaistniała przesłanka pozbawienia NFOŚ prawa do dwuinstancyjności postępowania, w związku z czym naruszono również zasadę unormowaną w art. 15 k.p.a.,
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w stosunku do Narodowego Funduszu, tj. niewyjaśnieniu przyjętego przez Sąd zakresu zastosowanej normy prawa materialnego pozwalającej Sądowi na wyznaczenie skarżącemu statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Brak w uzasadnieniu również ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów skarżącego zawartych w stanowisku zaprezentowanym na rozprawie oraz w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2014 r. o braku po stronie skarżącego materialnoprawnej legitymacji w tym procesie,
3. art. 33 P.p.s.a. polegające na wadliwym ustaleniu faktu posiadania przez skarżącego interesu prawnego w przedmiocie ustalania opłat za brak sieci za rok 2006 w postępowaniu administracyjnym, co implikowało jego status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie spowodowało mylną kwalifikację statusu procesowego w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz NFOŚ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Główny Inspektor Ochrony Środowiska, jednakże w związku z jej cofnięciem przez organ Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn akt II OSK 2790/15 umorzył postępowanie zainicjowane tą skargą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną NFOŚ, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2664/14 Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie sądowe z uwagi na wystąpienie w sprawie II OSK 1293/13 o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego.
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2664/14 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, bowiem w dniu 19 października 2015 r. NSA podjął uchwałę sygn. akt II OPS 1/15.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. zarówno GIOŚ, jak i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej NFOŚ i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo zgadza się tym rozstrzygnięciem niemniej nie podziela stanowiska odnośnie uznania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚ) za uczestnika postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. Nie mogło to jednak mieć wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ustalenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia "odpowiada prawu", w rozumieniu art. 184 in fine P.p.s.a., odnosi się nie tylko do zawartego w sentencji tego orzeczenia rozstrzygnięcia, ale i determinującej jego treść oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu. Nie występuje wówczas "błąd uzasadnienia", lecz błąd oceny prawnej, która legła u podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, iż po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101). Zdaniem składu orzekającego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że NFOŚ posiada interes prawny w sprawie dotyczącej określenia wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. Jednakże uszczegóławiające zarzut wadliwego uznania Funduszu za uczestnika postępowania, zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162, zwanej dalej: "ustawa o recyklingu") wskazującego, że do należności z tytułu opłaty za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), art. 16 ustawy o recyklingu wskazującego, że opłaty należy wnosić na rachunek Narodowego Funduszu oraz art. 72 § 1 pkt 1 i § 2, art. 73 § 1 pkt 1, art. 76 oraz art. 77 Ordynacji podatkowej w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu, wskazujących na prawny obowiązek zwrotu nadpłaty od Narodowego Funduszu, co przesądza o interesie prawnym i uznaniu Funduszu za uczestnika postępowania, są całkowicie chybione, albowiem Sąd w ogóle nie stosował tych regulacji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził jedynie, że: "Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odnośnie braku przesłanek do uczestnictwa tego podmiotu w niniejszej sprawie, jako uczestnika na prawach strony, albowiem w ocenie Sądu NFOŚ posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie." (s. 18 uzasadnienia).
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podnieść należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy, więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest, co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10 [w:] CBOSA).
Zgodnie z art. 400 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), NFOŚ jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Celem NFOŚ jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym szczegółowo w art. 400a ust. 1 pkt 1-9 i 11-42 prawa ochrony środowiska. NFOŚ - podobnie jak fundusze wojewódzkie - prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności. Przychodami Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy są przede wszystkim wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym także opłaty za brak sieci. Podkreślenia wymaga przy tym, iż przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie wymieniają NFOŚ, jako strony postępowania o wymierzenie opłaty za brak sieci, a więc brak jest przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., który mógłby kreować jego legitymację czynną. Obowiązki i uprawnienia dotyczące wydania decyzji określającej wysokość opłaty za brak sieci przysługują bowiem Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.
Żaden z przepisów ustawy o recyklingu ani też żadnej z innych ustaw dotyczących ochrony środowiska, w tym z ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.), nie zawiera normy wskazującej na interes prawny NFOŚ. Co więcej z art. 3a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że Generalny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ) jest centralnym organem administracji rządowej, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Oznacza to, że stronami postępowania w tego rodzaju sprawie są: GIOŚ, jako organ, a z drugiej podmiot, którego zachowanie, a raczej zaniechanie stanowiło podstawę do wszczęcia tego rodzaju postępowania.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji opłaty za brak sieci wpłaca się na rachunek NFOŚ, co oznacza, że podmiot ten ma jedynie interes ekonomiczny w toczącym się postępowaniu. Podmiot ten nie ma natomiast interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa, a tylko wtedy można przyjąć, że powinien być stroną postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem normy prawa materialnego upoważniającej Fundusz do przedsiębrania jakichkolwiek działań na własną rzecz w związku z ustalaniem przez organ wysokości należności za brak sieci od określonego podmiotu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 325/14, LEX nr 1486445).
W świetle powyższych rozważań i analiz brak jest podstaw do uznania NFOŚ za stronę postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznając, że NFOŚ posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, ale naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Błędna ocena posiadania przez skarżącego interesu prawnego w przedmiocie ustalania wysokości opłat za brak sieci za rok 2006 w postępowaniu administracyjnym, stanowi uchybienie normie art. 33 § 1 P.p.s.a., ale nie miało to istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wbrew zarzutom skargi Naczelny Sąd Administracyjny popiera stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku uznając tym samym, że odpowiada ono prawu. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji). Wręcz przeciwnie, działając na podstawie i w granicach prawa dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W związku z tym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki normatywne określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Nie można zatem kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną swojego statusu procesowego (uczestnika postępowania) dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.