II OSK 279/12

II OSK 279/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 570/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2011-09-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 81c ust. 1 i 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 570/11 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. Sygn. akt II SA/Rz 570/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P.. z o.o. w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006. r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] nakazał Wspólnocie [...] w P. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego nr [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w P. Ekspertyza powyższa winna zawierać stwierdzenie dotyczące istniejących zagrożeń i zakres tych zagrożeń oraz wykazywać możliwość i sposób doprowadzenia ww. nieprawidłowości do właściwego stanu technicznego. Jej przedłożenie miało nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.
Na skutek pisemnej interwencji I. D. z dnia 16 listopada 2009 r., dotyczącej złego stanu technicznego wskazanego budynku, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu na miejscu w dniu 14 stycznia 2010 r. ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy trzykondygnacyjny, murowany, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej kryty blachą, z trzema lokalami usługowymi i ośmioma lokalami mieszkalnymi, znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. W treści uzasadnienia postanowienia, organ wyjaśnił i opisał szczegółowo wszystkie stwierdzone uszkodzenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Stwierdził, że wykonanie ekspertyzy technicznej pozwoli określić stan techniczny budynku, a także zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższy nakaz wydał na podstawie art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak uzasadnił organ, zgodnie z treścią art. 70 ustawy Prawo budowlane, obowiązek nałożony niniejszym postanowieniem spoczywa na Wspólnocie [...] w P., będącej właścicielem obiektu, którą tworzą współwłaściciele budynku tj. H. i W. S., D. S., B. C. i P. K..
H. S., W. S. i D. S. złożyli zażalenie na powyższe postanowienia, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), nieruchomość budynkowa usytuowana przy ul. [...] w P. nie jest Wspólnotą [...] w rozumieniu powyższych przepisów. Nadmienili, że Wspólnotę [...], zgodnie z art. 20 wspomnianej ustawy tworzy się, gdy wydzielonych lokali w nieruchomości budynkowej jest co najmniej 7. Przedmiotowa nieruchomość budynkowa stanowi współwłasność osób fizycznych w częściach niewydzielonych, w rozumieniu przepisów przedmiotowej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące wspólnot mieszkaniowych. Nadmienili także, że nieruchomość budynkowa znajdująca się przy ul. [...] w P. ma ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w P. zarząd, który sprawowany jest przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w P..
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji w całości (pkt 1) oraz nakazał P.Sp. z o.o. z siedzibą w P., ul. [...] wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ul. [...] w P., która powinna zawierać ocenę stanu technicznego całego budynku, stwierdzenia dotyczące istniejących zagrożeń i zakres zagrożeń oraz winna wskazywać możliwość i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego, zgodnie z prawem i przedłożenie jej w do 31 sierpnia 2011 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (pkt 2).
Organ wskazał, że przeprowadzona na wniosek I. D. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. kontrola budynku ujawniła szereg uszkodzeń i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.
Ponadto z protokołów z przeprowadzonych okresowych kontroli utrzymania budynku wynika, że elementy obiektu, które zostały poddane okresowej kontroli wykazują, że znajdują się w niewłaściwym stanie technicznym. Z protokołu kontroli przewodów kominowych z dnia 31 marca 2009 r. wynika, że przewody kominowe i kominy znajdują się też w niewłaściwym stanie. Mistrz kominiarski w protokole kontroli kominów wskazał nieprawidłowości, które do dnia przeprowadzonej przez organ powiatowy kontroli nie zostały usunięte.
Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin obiektu oraz treści protokołów okresowej kontroli utrzymania obiektu wynika, że stan techniczny całego budynku budzi wątpliwości, dlatego też prawidłowo organ I instancji wydał nakaz wykonania ekspertyzy, w oparciu o art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie upoważnia organów do dowolnego stosowania tego przepisu, a treść cytowanego wyżej przepisu wskazuje kryteria jego stosowania oraz precyzyjne określa rodzaj dokumentów, jakich może organ żądać. Koniecznym warunkiem do zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i możliwości nałożenia obowiązków wynikających z tej normy prawnej jest dokładne ustalenie i wskazanie okoliczności powodujących powstanie wątpliwości w zakreślonych przez ustawodawcę aspektach.
W rozpatrywanym przypadku, bezspornym jest fakt istnienia uszkodzeń i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym na bieżąco nie dokonywano napraw i nie usuwano stwierdzonych nieprawidłowości. Powzięcie przez organ I instancji uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego budynku zobowiązało organ do ingerencji poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego. W istniejącej sytuacji, wobec dokonanych ustaleń faktycznych, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zająć stanowisko w zakresie zakreślonym przepisami prawa budowlanego, przy czym ekspertyza ma stanowić materiał dowodowy, umożliwiający organowi podjęcie stosowanej decyzji.
Przedmiotowa nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w P. stanowi własność osób fizycznych w częściach niewydzielonych. Zgodnie z wypisem ewidencji gruntów stanowi ona współwłasność w ułamkowych częściach, bez wyodrębnienia lokali. W związku z tym wszyscy współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność za stan techniczny budynku. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt. [...] ustanowił zarząd nad przedmiotową nieruchomością, który powierzył P. Sp. z o.o. Zgodnie z umową zawartą dnia 3 stycznia 2000 r., między P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., a współwłaścicielami obiektu, w § w 1 pkt 4 zlecono zarządcy, dokonywanie kontroli technicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami, bieżących napraw i konserwacji. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie dotyczy opracowania ekspertyzy stanu technicznego co wiąże się z kontrolą techniczną obiektu, biorąc pod uwagę powyższy przepis, P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. winno być zobowiązane do jej wykonania.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. jako zarządca obiektu brało udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym zreformowano w trybie zażaleniowym sentencję postanowienia w zakresie adresata obowiązku. Z rozdzielnika postanowienia wynika, że zaskarżone postanowienie winno być wysłane do H.S. i W. S.. Zwrotne potwierdzenie doręczenia postanowienia, wskazuje że zostało ono doręczone tylko W.S., jednakże z uwagi na to, że H. S. wniosła zażalenie przyjęto, że brała udział w prowadzonym postępowaniu i zna treść postanowienia.
Skargę na powyższe postanowienie złożyło P. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Zdaniem skarżącej Spółki, organ wydający zaskarżone postanowienie naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 70 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji II instancji, podobnie jak organ I instancji, nie przeprowadził starannego dochodzenia w przedmiocie ustalenia strony w niniejszym postępowaniu, w szczególności w przedmiocie prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Jak wynika z dokumentów ewidencyjnych oraz prowadzonych przez Sąd Rejonowy w P. – Wydział Ksiąg Wieczystych, których w/w organy, w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniły, powyższa nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych: D. S., H. S., W. S., B. C. i P. K., którzy jako osoby fizyczne występować mogą w obrocie prawnym. Organ administracji II instancji nakładając na skarżącą spółkę obowiązek określony w postanowieniu, dokonał rozszerzającej wykładni art. 70 ustawy Prawo budowlane, wybierając dowolnie podmiot obowiązany do wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu. Przepis tego artykułu wymieniając podmioty obowiązane do dbania o stan techniczny nieruchomości stosują alternatywę rozłączną "lub", co oznacza, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie ustalenia właściciela nieruchomości. W przypadku bezskutecznego poszukiwania podmiotu wcześniej zobowiązanego, organ może nałożyć obowiązek na kolejne podmioty, ustalone w postępowaniu analogicznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. Sygn. akt II SA/Rz 570/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Przesłanką wydania postanowienia zawierającego nakaz dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku, wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, którego ekspertyza ma dotyczyć. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że stan techniczny spornego budynku budził uzasadnione wątpliwości. Skarżący tego faktu nie kwestionuje. Stan techniczny budynku obrazują zalegające w aktach administracyjnych protokoły kontroli, a w szczególności protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia 14 stycznia 2010 r. wraz z dołączoną do niego dokumentacją zdjęciową.
Analiza przepisu art. 81c ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do konkluzji, że podmiotami, które mogą zostać obciążone wskazanym wyżej obowiązkiem są uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawodawca równocześnie nie wskazuje żadnych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ dokonując wyboru adresata tegoż obowiązku. W tym zakresie odwołać się wypada do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I K.p.a., jakimi powinny kierować się organy prowadząc postępowanie administracyjne i wydając orzeczenie w sprawie. Zasady te po pierwsze, pełnią funkcję opisową, określają w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego oraz wskazują na wartości uznane przez ustawodawcę za mające kluczowe znaczenie dla systemu prawa jako całości. Po drugie, pełnią funkcję interpretacyjną – organy stosujące prawo muszą interpretować je w sposób zbieżny z zasadami ogólnymi. Są one uznawane za dyrektywy interpretacyjne przepisów prawa materialnego stosowanych przez organy administracji. I tak z art. 12 § 1 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, wynika zasada szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania.
Stanowisko sądów administracyjnych wynikające z orzecznictwa, jakkolwiek nie stanowi źródła prawa, to jednak również wyznacza kierunek działania organom administracji publicznej w sprawach nieuregulowanych w przepisach prawa, czy też powodujących rozbieżności interpretacyjne. Art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Po 384/07,).
Ustawodawca sformułował przepis art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane z zastosowaniem alternatywy łącznej, pozostawiając organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie prawo wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 powyższej ustawy. Wydaje się, że uzasadnione jest to faktem, że to nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokona tego wyboru w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.
Pozostawienie więc wyboru adresata obowiązku określonego w art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane organowi, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów wyboru tego adresata pozbawia Sąd dokonujący kontroli działalności administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, możliwości oceny tego wyboru, o ile wskazany przez organ adresat obowiązku mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, tj. o ile jest właścicielem, zarządcą, uczestnikiem procesu budowlanego i o ile wybór ten jest zgodny ze wskazanymi wyżej zasadami ogólnymi.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący sprawuje zarząd nad sporną nieruchomością. Jak wynika z zalegających w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zostało wyznaczone na zarządcę spornej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt: [...] w ramach postępowania sądowego wszczętego przez część współwłaścicieli spornej nieruchomości, którego przedmiotem było zniesienie współwłasności i wyznaczenie zarządcy. Zakres tego zarządu wyznacza umowa zlecenia z dnia 3 stycznia 2000 r., zawarta pomiędzy P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., a współwłaścicielami nieruchomości. Z treści umowy wynika, że do obowiązków zarządcy należy m.in. dokonywanie kontroli technicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami (wymogami prawa), bieżących napraw i konserwacji, prowadzenie remontów w zakresie uzgodnionym z właścicielami, podejmowanie innych czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem nieruchomości (bieżąca administracja). Wymienione wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że nałożenie obowiązku w przedmiotowej sprawie na P. . z o.o. z siedzibą w P. wydaje się wyborem logicznym, uzasadnionym względami praktycznymi, okolicznościami niniejszej sprawy, zgodnym z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, sprzyja szybkiemu załatwieniu sprawy. Przemawiają za tym chociażby takie okoliczności jak to, że wykonanie tego obowiązku mieści się w zakresie przedmiotu działalności skarżącego oraz mieści się w zakresie obowiązków skarżącego, jako zarządcy nieruchomości wynikających ze wskazanej wyżej umowy zlecenia.
W ocenie Sądu chybiony był zarzut skarżącego naruszenia art. 70 ustawy Prawo budowlane, bowiem materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 81c ust 2 powyższej ustawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło P. Spółka z o.o. z siedzibą w P..
W skardze kasacyjnej Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 81c ust 1 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że art. 81c ust. 1 powyższej ustawy nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwala na skierowanie tego obowiązku do jakiegokolwiek, dowolnie wybranego przez organ administracji podmiotu wymienionego w tym przepisie.
Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, nieprawidłowo odczytując treść tego prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała, że przepisy te upoważniają organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w określonych okolicznościach, do nakładania na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w określonym terminie, określonych ocen lub ekspertyz technicznych. Art. 81c ust. 1 ww. ustawy wymienia podmioty, do których może być skierowany opisany obowiązek w określonej kolejności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, należy przy tym przyjąć, zakładając racjonalność działania ustawodawcy, że kolejność ta nie jest przypadkowa. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki literalna wykładnia przepisu uzasadnia bowiem wniosek, że w zależności od okoliczności danej sprawy, zdeterminowanej określonym stanem faktycznym, organ administracji, obowiązek określony w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, winien kierować do podmiotów w kolejności w jakiej zostały one wymienione w przepisie. W pierwszej więc kolejności do właściciela lub współwłaścicieli, a gdyby to było w okolicznościach danej sprawy niemożliwe lub utrudnione wtedy dopiero do zarządcy budynku.
W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki do takich samych wniosków prowadzi również wykładnia celowościowa przedmiotowych przepisów. Ustawodawca w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale także w szeregu innych przepisach ustawy, dlatego tak szeroko określił krąg podmiotów, do których mogą być skierowane określone obowiązki – inwestor, uczestnicy procesu budowlanego, właściciele lub zarządcy obiektu budowlanego, by chronić przed niebezpieczeństwami będącymi następstwem niewłaściwie prowadzonego procesu inwestycyjnego lub niewłaściwej eksploatacji obiektów budowlanych, osoby korzystające z tych obiektów. Tak określony krąg podmiotów ma na celu uniknięcie sytuacji, gdy w przypadku wystąpienia określonego zagrożenia, brak byłoby podmiotu, do którego organ administracji mógłby skierować określony obowiązek. Nie służy natomiast temu, by organ administracji mógł spośród wielu wymienionych w przepisach podmiotów wybierać dowolnie jeden z nich.
W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki tylko tak rozumiane względy celowościowe spowodowały, że na gruncie prawa administracyjnego, jakim jest prawo budowlane, w ściśle określonych przypadkach, obowiązki zarządcy nieruchomości zostały zrównane z obowiązkami właściciela, mimo że w świetle prawa cywilnego jego władztwo nad przedmiotem zarządu jest zależne, pochodne od właścicielskiego i ograniczone jego wolą. Prawidłowa wykładnia przepisu nakazuje, by w niniejszej sprawie obowiązek określony w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane został nałożony na współwłaścicieli budynku, a nie na zarządcę.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, powyższa interpretacja przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, wbrew stanowisku Sądu I Instancji, że również reguły określone w art. 12 § 1 K.p.a. a więc zasada stanowiąca, że organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tj. zasada szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania, wymagały skierowania obowiązku sporządzenia ekspertyzy, skoro nie było ku temu przeszkód, od razu do współwłaścicieli. Dalszą bowiem konsekwencją obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej będzie nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez nakaz wykonania określonych robót budowlanych. Obowiązek ten, docelowo jego koszty, będzie obciążał właściciela lub współwłaścicieli, stąd też wskazana zasada wymaga, by już w tym postępowaniu był on adresatem obowiązków rzutujących na jego późniejsze zobowiązania.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki przyjęta przez Sąd interpretacja art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznacza dopuszczalność takich rozstrzygnięć, w których organ administracji mógłby nałożyć na zarządcę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, mimo, że nie byłoby przeszkód by obowiązkiem tym został obciążony właściciel. W konsekwencji zarządca wykonywałby nakazane roboty za własne środki finansowe, a dopiero po ich wykonaniu, w odrębnym postępowaniu sądowym mógłby dochodzić od właściciela lub współwłaścicieli ich zwrotu. Takie z kolei rozstrzygnięcia organów administracji generowałyby konflikty między stronami i wprowadzałyby niepewność w stosunkach między nimi.
Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez P. Sp. z o.o. w P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Art. 81c ust. 1 ww. ustawy stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:
1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;
2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym.
Z kolei z art. 81c ust. 2 tej ustawy wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W art. 81c ust. 1 tej ustawy Prawo budowlane wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu. Z faktu, że podmioty te zostały wymienione w określonej kolejności nie można jednak wywodzić twierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek musi brać pod uwagę tę kolejność. Użycie w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowania "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną, co oznacza, iż dopuszczalny jest wybór między wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości. Co więcej użycie przez ustawodawcę sformułowania "lub" oznacza, że organ administracji mógłby nałożyć obowiązek nie tylko na jeden z wymienionych w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane na dwa podmioty a nawet na wszystkie wymienione w tym przepisie podmioty (Z. Ziembiński. Logika praktyczna. PWN, Warszawa 1990, str. 76). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki wyładnia art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane dokonana przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji nie narusza jednej z podstawowych zasad wykładni prawa jaką jest zasada racjonalności ustawodawcy. Takiej wykładni nie sprzeciwia się również wykładnia celowościowa tego przepisu. Celu funkcjonowania tego przepisu nie niweczy możliwość wyboru organ administracji podmiotu, na który ma być nałożony obowiązek.
Kwestia ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem nałożonego na skarżącą Spółkę obowiązków oraz ewentualnych kosztów związanych z koniecznością usunięcia stwierdzonych na podstawie ekspertyzy nie może przesądzać o wykładni art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie na zarządcę nieruchomości obowiązków, o których mowa w art. 81c ust. 2 tej ustawy nie przesądza o tym, że koszty związane zez sporządzeniem ekspertyzy ma ponosić zarządca z własnych środków finansowych. O tym, kto ma ponosić te koszty decydują przepisy prawa określające prawa i obowiązki zarządcy nieruchomości, treść umowy zawartej między zarządcą a właściciel nieruchomości.
Wskazać również należy, że zagadnienie kosztów utrzymania nieruchomości budynkowej regulują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 roku Nr 80, poz. 903 ze zm.).
Z art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika, że Właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Z kolei z art. 14 pkt 1 ww. ustawy wynika, że na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności wydatki na remonty i bieżącą konserwację.
Podsumowując stwierdzić należy, że nałożenie na zarządcę nieruchomości obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że zarządca będzie musiał ponosić koszty wykonania obowiązku z własnych środków.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.