II OSK 2789/21

II OSK 2789/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 552/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-08-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 552/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr IX/64/2019 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 552/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu (dalej: "Rada") z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr IX/64/2019 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w granicach administracyjnych (dalej: "uchwała" lub "Plan Miejscowy"): 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszar oznaczony symbolem [...] w jednostce urbanistycznej [...]; 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części określonej w punkcie 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") poprzez uznanie za nieistotne naruszenie prawa polegające na braku spójności pomiędzy rysunkiem planu a tekstem planu;
2. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "Prawo wodne") przez uznanie za nieistotne nieprawidłowe wyznaczenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;
3. art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez uznanie za nieistotne naruszenie prawa, brak określenia w uchwale zasad zagospodarowania, obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej, a wyznaczonych tylko na rysunku planu;
4. art. 4 ust. 3 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia przez uznanie, że brak ustaleń i oznaczeń identyfikacyjnych terenów oznaczonych na rysunku planu tylko kolorem, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu;
5. art. 14 ust. 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dla terenów zamkniętych ustanowionych przez ministra właściwego ds. transportu nie ma potrzeby sporządzania planu miejscowego;
6. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 6 i § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2006 r., poz. 283, dalej: "z.t.p.") oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie różnych ustaleń dokonanych dla tych samych terenów oraz uznanie sprzecznych ustaleń uchwały za nieistotne naruszenie prawa;
7. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 3 u.o.z. przez uznanie, że brak jest uzasadnienia dla zamieszczenia wskaźników urbanistycznych (ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a wyznaczenie wymaganych tym przepisem elementów na terenach zabytkowych jest bezprzedmiotowe;
8. art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że brak określenia linii zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i orzeczenie reformatoryjne, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej części wyroku i przekazanie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o orzeczenie bez przeprowadzania rozprawy.
3. W piśmie z [...] listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Miasto Z. wniosło o jej oddalenie, rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić trzy uwagi natury ogólnej, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego, zwłaszcza w związku ze skargą organu administracji rządowej sprawującego nadzór nad samorządem terytorialnym. Uwagi te mają również znaczenie z punktu widzenia oceny wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowanych w niniejszej sprawie przez Wojewodę. Po pierwsze, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór wojewody nad wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego ograniczony jest do kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Mając na uwadze przywołaną wyżej konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy. Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, CBOSA). Po drugie, akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, jak zdaje się to czynić Wojewoda, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14, CBOSA). Mówiąc przy tym o wykładni aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze wszelkie, powszechnie akceptowane w demokratycznych porządkach prawnych, metody wykładni (m.in. językowej, systemowej, funkcjonalnej) oraz wnioskowania prawnicze. Dla realizacji tego postulatów konieczne jest zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda (por. np. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 546–547 i cyt. tam piśmiennictwo). Również w orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw do ograniczania procesu wykładni prawa administracyjnego do reguł wykładni językowej z powołaniem się na zasadę clara non sunt interpretanda (zob. np. uchwałę skłądu siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2 poz. 21). W wyroku NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 170/14 (CBOSA) wskazano wręcz, że oparcie się przez organ wyłącznie na wykładni językowej i pominięcie wykładni systemowej oraz celowościowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Reasumując, wykładnia językowa powinna być zawsze pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty powinny być każdorazowo poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych. W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze dodać, że dokonując wykładni planu miejscowego, nie można ograniczać się do literalnego odczytania danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień tego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki. We współczesnej teorii prawa podkreśla się, że proces wykładni ma charakter kolisty, a każdy fragment tekstu ma znaczenie tylko wówczas, gdy odniesiemy go do całości (por. np. T. Stawecki, O praktycznym zastosowaniu hermeneutyki w wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.), Teoria i praktyka wykładni, Warszawa 2005, s. 99-100). Zauważyć warto, że postulaty uwzględniania w procesie wykładni prawa administracyjnego całokształtu rozwiązań zawartych w danym akcie oraz w całym systemie prawa zgłaszane są od wielu lat w nauce prawa administracyjnego (por. m.in. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 156). Po trzecie, dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konsytuacji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Okoliczność ta jest szczególnie istotna na gruncie niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest plan miejscowy obejmujący całe Miasto Z., którego część tekstowa obejmuje 145 paragrafów, zaś część graficzna – 49 kart. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W tym kontekście nie można również pomijać zagadnienia ochrony praw słusznie (w dobrej wierze) nabytych przez właścicieli nieruchomości, którzy w oparciu o kwestionowany przez organ nadzoru plan miejscowy uzyskali ostateczne decyzje administracyjne oraz rozpoczęli lub zrealizowali określone inwestycje. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji, w których plan ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, a powstające wątpliwości interpretacyjne nie mogą zostać rozstrzygnięte w drodze wykładni pozwalającej zachować sporny plan miejscowy w obrocie prawnym. W każdym przypadku musi przy tym chodzić o naruszenia prawa na tyle poważne, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).
4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty z punktów 1-3 petitum skargi kasacyjnej dotyczące braku spójności między tekstem a rysunkiem planu. Po pierwsze, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach, że w § 29 uchwały, w odniesieniu do terenów położonych w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, omyłkowo wpisano teren C5.3-6UU1 zamiast 7UU1 (błąd literowy) oraz C5.3-9MN2 zamiast 10MN2 (błąd literowy). Z punktu widzenia omówionych w punkcie 4.3. zasad wykładni planu miejscowego istotne jest jednak, że rysunek planu, mający przecież również charakter normatywny, jednoznacznie i w sposób prawidłowy, potwierdzony uzgodnieniem z właściwym organem Wód Polskich, określa obszary objęte strefami zagrożenia powodzią. Mamy tu zatem do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie będzie rodzić, niedających się usunąć w drodze wykładni, wątpliwości co do treści planu w praktyce jego stosowania. W odniesieniu do sformułowanego dopiero na etapie skargi kasacyjnej zarzutu sprzeczności między postanowieniami § 128 uchwały (dotyczącymi terenu 7UU1 w jednostce urbanistycznej C5.3) a treścią § 30 pkt 2 uchwały, należy przyjąć, że jest on również bezzasadny. Mając na uwadze znaczenie społeczne zakazów związanych z ochroną przed skutkami powodzi, których wprowadzenie w planie miejscowym jest również zgodnie z celami wynikającymi m.in. z Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 288, str. 27), należy przyjąć, że usługi oświaty oraz sportu i rekreacji mogą być lokalizowane na terenie 7UU1 pod warunkiem, że nie będą one naruszać zakazów przewidzianych w § 30 pkt 2 uchwały. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Po drugie, WSA w Gliwicach nie naruszył również art. 7 pkt 4 u.o.z. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA w Gliwicach, że sporne trzy strefy ochrony konserwatorskiej B w jednostkach urbanistycznych A6.4 i S2.15 mają charakter obowiązujący z uwagi na ich umieszczenie w części graficznej planu, zgodnie z uzgodnieniem dokonanym przez właściwy organ. Okoliczność, że strefy te nie zostały w sposób opisowy wymienione w § 21 uchwały, nie stanowi, w realiach niniejszej sprawy, istotnego naruszenia prawa. Pominięcie to stanowi pewną wadliwość uchwały, ale nie powoduje, że te trzy strefy nie stanowią części składowej "stref ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych (strefa B) oznaczonych graficznie na graficznie na rysunku planu" w rozumieniu § 21 uchwały. Wbrew zarzutom Wojewody, na co już wskazywano w punkcie 4.3. niniejszego uzasadnienia, plan miejscowy, jak każdy akt prawny, podlega wykładni, a jedną z metod takiej wykładni jest wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Część graficzna planu ma również charakter normatywny i nie może być pomijana w procesie wykładni i stosowania planu miejscowego. Co należy podkreślić, w § 21 uchwały zawarto wyraźne odesłanie do rysunku planu. Zatem również dla tych trzech stref ochrony konserwatorskiej, pomimo ich niewymienienia z nazwy w § 21 uchwały, obowiązują zakazy przewidziane w § 23 uchwały.
4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punktach 4-5 petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z legendą rysunku planu, kolorem białym zostały oznaczone tereny dróg publicznych, którym przypisano odpowiednie oznaczenia literowe, stosownie do poszczególnych kategorii tych dróg (zob. kartę nr 9 rysunku). Z ustaleniami tymi korespondują postanowienia zawarte m.in. w § 34 ust. 1 uchwały. Zasadnie przyjął WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku, że brak symboli w odniesieniu do niewielkiej części dróg publicznych nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro symbole te można ustalić w oparciu o sąsiednie jednostki urbanistyczne. Tego rodzaju nieścisłość została spowodowana obszernością części graficznej planu, ale nie powoduje ona niemożności ustalenia przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym. Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia. Po drugie, z legendy planu jednoznacznie wynika, że kolorem granatowym oznaczono tereny komunikacji kolejowej (tereny zamknięte). Tereny te oznaczono symbolem KK. Z kolei w części tekstowej Planu Miejscowego, w § 4 pkt 34, wskazano następujące przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem KK – tereny komunikacji kolejowej (tereny zamknięte). Wbrew zarzutom skargi, nie powstaje zatem wątpliwość co do tego, o jakie tereny chodzi w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu kolorem granatowym. Po trzecie, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, art. 4 ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. W myśl zaś art. 14 ust. 6 u.p.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Z przepisów tych nie wynika, że w odniesieniu do terenów kolejowych, czyli terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy ma obowiązek wprowadzenia szczegółowych zasad ich zagospodarowania. W tym miejscu należy przypomnieć, że celem wprowadzenia tych przepisów na mocy art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) nie było pozbawienie terenów kolejowych ich doczasowego charakteru jako terenów zamkniętych, ale wyłącznie stworzenie radzie gminy możliwości przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym pod inne cele. Precyzyjnie rzecz ujmując, cele te, jak można przeczytać w punkcie 2 uzasadnienia do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy nr 812/VI kadencja), to "przyszła atrakcyjna zabudowa" tych terenów. W realiach niniejszej sprawy rada gminy uznała, że nie zachodzi potrzeba przeznaczenia terenów kolejowych pod wspomnianą "przyszłą atrakcyjną zabudowę", a wystarczające jest wskazanie, że występujące na obszarze objętym Planem Miejscowym tereny kolejowe powinny zachować dotychczasowe przeznaczenie jako tereny komunikacji kolejowej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie mieści się w granicach prawa, w tym w granicach swobody, jaką gmina dysponuje w ramach władztwa planistycznego. Uchodzi uwadze Wojewody, że również w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 942/17 (CBOSA), wskazano, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość zagospodarowania określonych terenów zamkniętych, w tym terenów kolejowych, to plan miejscowy nie tylko ma określać granice takich terenów, lecz może dodatkowo ustalać zasady ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast zgłoszone po raz pierwszy w skardze kasacyjnej wątpliwości co do tego, czy na pewno wszystkie tereny kolejowe oznaczone w Planie Miejscowym kolorem granatowym odpowiadają numerom działek, wskazanym w załączniku do decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju Nr 3 z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako tereny zamknięte, to w ogóle nie można tego twierdzenia zakwalifikować jako zarzutu kasacyjnego. Należy przypomnieć, że obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a), obejmuje przywołanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie, w realiach danej sprawy, polegało (por. np. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Tymczasem Wojewoda nie przywołał przepisu prawa, który miałby być naruszony przez WSA w Gliwicach w kontekście zgłoszonych po raz pierwszy w skardze kasacyjnej twierdzeń odnoszących się do kwestii pokrywania się terenów kolejowych zamieszczonych w Planie Miejscowym z załącznikiem do wspomnianej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Trzeba dodać, że tego rodzaju twierdzenie nie może być skutecznie oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem wymaga, w pierwszej kolejności, poczynienia ustaleń faktycznych związanych z ustaleniem lokalizacji konkretnych działek na terenie planu miejscowego oraz zestawienia tych działek z wykazem terenów zamkniętych stanowiącym załącznik do decyzji ministra właściwego do spraw transportu obowiązującej w dniu uchwalenia planu miejscowego. Tymczasem zarzutów natury procesowej, związanych z rzekomym pominięciem przez WSA w Gliwicach tej kwestii, Wojewoda w ogóle nie przywołał w skardze kasacyjnej. Uzupełniająco trzeba wskazać, w kontekście twierdzeń Wojewody dotyczących braku stanowiska Rady Miejskiej Z. w tej sprawie, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie kontradyktoryjności. To Wojewoda, jako skarżący, miał obowiązek wykazania, że w związku z uchwaleniem Planu Miejscowego doszło do istotnego naruszenia prawa, a nie gmina miała dowodzić, że do takiego naruszenia nie doszło. Plan miejscowy korzysta z domniemania zgodności z prawem, które może być obalane dopiero na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego lub orzeczenia sądowego. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że również w postępowaniu sądowadministracyjnym obowiązuje ogólna zasada postępowania dowodowego, że dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza – ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat. Co więcej, Wojewoda w realiach niniejszej sprawy formułuje tego rodzaju obowiązek, mający rzekomo obciążać gminę, w odniesieniu do kwestii, której w ogóle nie podnosił w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Podobnie, nie podlegała kontroli kasacyjnej, podniesiona dopiero na etapie skargi kasacyjnej, kwestia ewentualnej konieczności wprowadzenia zakazów zabudowy obowiązujących na terenie obszaru kolejowego, który to obszar, na co trafnie zwraca zresztą uwagę Wojewoda, nie jest tożsamy z terenem kolejowym (terenem zamkniętym). Również w tym przypadku nie powołano przepisów procesowych, w świetle których można by ewentualnie zarzucić WSA w Gliwicach naruszenie prawa poprzez niezbadanie tej kwestii. Również w tym przypadku wywody Wojewody nie mają zresztą w ogóle charakteru zarzutu kasacyjnego, tj. nie wskazują, jaki przepis został naruszony przez WSA w Gliwicach oraz na czym to naruszenie, w odniesieniu do konkretnego terenu na rysunku Planu Miejscowego, miało polegać. Na marginesie warto dodać, że w skardze kasacyjnej nie powołano nawet art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1984 z późn. zm.; dalej: "u.o.t.k."), w którym to przepisie przewidziano określone zakazy związane z obszarem kolejowym. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że jeżeli okazałoby się, że na danym terenie nie jest możliwe zachowanie stosownych odległości od obszaru kolejowego, to – pomimo przeznaczenia w planie danego terenu np. pod zabudowę mieszkaniową – nie można byłoby takiego przeznaczenia zrealizować (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2098/16, CBOSA).
4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty podniesione w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, wskazane w § 6 i § 25 ust. 1 z.t.p. wymogi zachowania precyzji i jednoznaczności w formułowaniu norm prawnych, mają zastosowanie nie tylko do aktów prawa miejscowego (§ 143 z.t.p.), ale do wszystkich aktów prawnych, w tym ustaw i rozporządzeń. Przepisy te mają charakter norm – zasad, których spełnienie jest możliwie w większym lub mniejszym stopniu. Normy te mają w istocie charakter pewnego postulatu, wskazują bowiem, do jakich celów powinien dążyć prawodawca, formułując tekst aktu prawnego. Jednak już z samej istoty języka prawnego, będącego częścią, czy też odmianą języka naturalnego wynika, że nie jest możliwe zbudowanie tekstu prawnego, który byłby dziełem idealnym, niewymagającym wykładni. Reasumując, z tego, że dany akt prawa miejscowego zawiera pewne nieścisłości lub niedoskonałości nie wynika jeszcze per se, że obarczony jest wadami, które uzasadniają stwierdzenie jego nieważności (zob. uwagi poczynione w punkcie 4.3. powyżej). Po drugie, okoliczność, że dane postanowienie planu miejscowego posługuje się zwrotami nieostrymi lub niedookreślonymi, nie stanowi jeszcze podstawy do przyjęcia, jak twierdzi Wojewoda, że dochodzi do istotnego naruszenia prawa, a tym bardziej do delegowania kompetencji do uchwalenia planu miejscowego na inny organ niż rada gminy. Plan miejscowy, jak każdy inny akt prawny, podlega, w procesie jego stosowania, wykładni, w tym przez organy administracji publicznej orzekające w ramach procesu budowalnego. Kontrolę legalności wykładni i stosowania postanowień planu miejscowego przez te organy sprawują sądy administracyjne. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię Planu Miejscowego dokonaną przez WSA w Gliwicach w odniesieniu do użycia w niektórych jednostkach redakcyjnych uchwały zwrotu "tylko" w odniesieniu do przeznaczenia dopuszczalnego (np. w § 39 uchwały). Otóż postanowienia te mają na celu umożliwienie lokalizacji samego przeznaczenia dopuszczalnego w obrębie danego terenu (terenów), np. lokalizację zabudowy usługowej na terenach zabudowy śródmiejskiej, jako równorzędnego i nie wyklucza to możliwości realizacji pozostałych, wymienionych w opisie terenu, funkcji. Zasadnie zwróciła uwagę Rada Miejska Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że tego rodzaju postanowienie zostało wprowadzone z uwagi na specyficzny, zróżnicowany i często już istniejący charakter niektórych terenów w mieście Z., a co za tym idzie sposobów ich zagospodarowania ściśle związanych z ich położeniem. Istotne jest, że w planie określono jedną wiodącą funkcję na danym terenie. Kwestionowane przez Wojewodę postanowienia należy zatem odczytywać w ten sposób, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację tylko zabudowy usługowej. Znaczy to, że można na tym terenie lokalizować tylko przeznaczenie dopuszczalne, z pominięciem podstawowego przeznaczenia terenu. Nie wyklucza to jednak możliwości realizacji również funkcji podstawowej. Okoliczność, że Wojewoda inaczej rozumie te postanowienia Planu Miejscowego, nie jest jeszcze wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności uchwały. Po czwarte, zasadnie również przyjął WSA w Gliwicach, że w § 94 i 95 uchwały wystąpiły błędy literowe. Biorąc pod uwagę logikę numeracji w obrębie jednostki A 6.2, teren oznaczony symbolem 1MN2 położony w południowej części tej jednostki powinien mieć symbol 6MN2. Natomiast w tabeli dotyczącej jednostki urbanistycznej A 6.3 kolejny teren powinien mieć oznaczenie 2UU2, zgodnie z logiką i kolejnością stosowanej numeracji, ponieważ użyto oznaczeń jedno pod drugim, logiczne jest, że przy błędzie literowym oznaczenie umieszczone poniżej dotyczy jednostki 2UU2, a nie 1UU1. Możliwe jest zatem dokonanie racjonalnej wykładni wskazanych jednostek redakcyjnych uchwały, pozwalającej na ich zastosowanie w praktyce przez adresatów tych norm prawnych.
4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że w odniesieniu do pewnych jednostek Planu Miejscowego nie wyznaczono indywidulanych wskaźników kształtowania zabudowy. Regulacja zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dotycząca obowiązku zawarcia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, nie oznacza, że w każdym przypadku, niezależnie od specyfiki danego terenu, plan miejscowy musi zawierać elementy wskazane w tym przepisie. W realiach niniejszej sprawy, jeżeli chodzi o teren 2UU2 w jednostce urbanistycznej S2.7, to teren ten, o podstawowym przeznaczeniu pod budynki użyteczności publicznej, obejmuje swoimi granicami wyłącznie kościół św. Krzyża wraz z cmentarzem i figurą św. Nepomucena. Chodzi tu o obiekty objęte ścisłą ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na taką specyfikę tego terenu, nie było obowiązku, w § 69 uchwały, wprowadzania poszczególnych wskaźników dotyczących przyszłej zabudowy. Uwagi Wojewody co ewentualnego zniszczenia wspomnianego budynku kościoła św. Krzyża lub utraty przez niego wartości historycznej, odnoszą się do zdarzeń przyszłych oraz niepewnych, a nawet wysoce nieprawdopodobnych i jako takie nie mogą wpłynąć na ocenę, czy podczas uchwalenia Planu Miejscowego doszło do istotnego naruszenia prawa. Należy dodać, że niewprowadzenie, w odniesieniu do terenu 2UU2 w jednostce urbanistycznej S2.7, poszczególnych wskaźników dotyczących przyszłej zabudowy, nie stanowi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 3 u.o.z. Przepis ten wymaga, aby akty planistyczne, w tym plany miejscowe, zawierały ustalenia uwzględniające opiekę nad zabytkami. Sporne postanowienie Planu Miejscowego realizuje ten wymóg prawny.
4.8. Bezzasadny okazał się również zarzut wskazany w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Wojewody, doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że brak określenia linii zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że parametr urbanistyczny dotyczący linii zabudowy ma na celu realizację zasady ładu przestrzennego, przede wszystkim w aspekcie harmonijnego ukształtowania przyszłej zabudowy wzdłuż dróg publicznych. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że Plan Miejscowy co do zasady wyznacza linie zabudowy. Wskazane przez Wojewodę przypadki braku linii zabudowy nie pozwalają na uznanie, że mamy do czynienia z sytuacją, w której doszło do takiego zakłócenia ładu przestrzennego, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mając na uwadze okoliczności przytoczone w punkcie 4.3 powyżej. W orzecznictwie wielokrotnie prezentowano pogląd, że brak tego parametru urbanistycznego, wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 9 rozporządzenia, w odniesieniu do określonych terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie oznacza per se, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiego planu miejscowego (por. np. wyroki NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12; wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 350/17; wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 796/20; wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/18, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie braku wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy dla terenów przeznczonych pod zabudowę czy to w wyniku ich nienaniesienia w projekcie planu miejscowego, czy też na skutek stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej linie zabudowy, określenie odległości, w jakich może być realizowana zabudowa na takim terenie, następuje w oparciu o przepisy odrębne. W praktyce, chodzi tu przede wszystkim o art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) oraz poszczególne postanowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Tylko przykładowo można tu wskazać na § 12, § 13 oraz § 271-273 tego rozporządzenia. Reasumując, brak linii zabudowy w odniesieniu do terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę nie pozbawia zainteresowanych podmiotów prawa do zabudowy takiego terenu czy to w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też w oparciu o zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest w takim przypadku zobowiązany dokonać oceny, czy lokalizacja budynku, określona w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, nie narusza przepisów odrębnych wprowadzających wymóg zachowania określonych odległości planowanej zabudowy od innych działek, terenów, budynków lub innych obiektów budowlanych. Należy równocześnie podkreślić, że rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej ma tu charakter związany, a nie uznaniowy. W szczególności, organ ten, działając w ramach swych kompetencji, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę lub wnieść sprzeciwu wobec zgłoszenia z tego powodu, że w jego ocenie, wymogi zachowania ładu przestrzennego przemawiają za inna lokalizacją budynku, niż wynika to z wniosku inwestora.
4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji.
4.10. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku Miasta Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w postępowaniu tym podmiot ten nie był reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego. W realiach niniejszej sprawy nie powstały zatem koszty, które podlegałyby, w świetle art. 205 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądzeniu na rzecz strony wygrywającej w postępowaniu kasacyjnym. Dlatego też orzeczono jak w punkcie 2 (drugim) wyroku.