II OSK 2784/21

II OSK 2784/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 140/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-10-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 141, 145, 151, 170, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8, 9, 10, 61, 77, 79, 80, 105, 107, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29, 80, 81
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 140/21 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 15 października 2021r., sygn. akt II SA/Po 140/21, oddalił skargę S. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. S. K. wystąpiła z żądaniem dotyczącym wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Jako interes prawny wskazano możliwość oddziaływania na jej nieruchomość.
Dnia 19 września 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność PINB. Jej zdaniem od dnia złożenia żądania nie podjęto żadnych działań.
Na dzień 29 września 2020 r. wyznaczono termin kontroli, podczas której stwierdzono, że współwłaścicielami działki nr [...] są M. i D. małż. M.. Na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczo-garażowy, wiata oraz wiata – kojec dla psa. Budynek mieszkalny jednorodzinny powstał na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 kwietnia 1994 r. wydanego przez Urząd Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej wraz z dziennikiem budowy, inwentaryzacją obiektu, protokołami: elektrycznym, kominiarskim oraz z badania instalacji gazowej. W odniesieniu do budynku gospodarczo-garażowego, stwierdzono, że znajduje się w granicy z działką nr ew. [...] i przylega do budynku na tej działce. Stwierdzono, że budynek ten został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 6 kwietnia 1998 r. W 2018 r. przeprowadzono kontrolę i stwierdzono nieistotne odstąpienia od pozwolenia na budowę. Nakazano wówczas wykonać murek ogniowy dla budynku w granicy z działką [...]. W odniesieniu do wiat wskazano, że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Stwierdzono, że zabudowania są użytkowane zgodnie z prawem.
Dnia 5 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej (PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z dniem 29 września 2020 r. w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych na działce nr ew. [...]. Jednocześnie powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
Postanowieniem z dnia 7 października 2020 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) uznał ponaglenie za nieuzasadnione.
Decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe powołując się na art. 105 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. Organ I instancji uznał, że budynki posiadają pozwolenia na budowę. Prawidłowo także zgłoszono przystąpienie do ich użytkowania. Jeśli chodzi o wiatę, nie było obowiązku zgłoszenia budowy. To samo dotyczy wiaty stanowiącej kojec dla psa.
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SAB/Po 152/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność PINB, uznając, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z dniem 29 września 2020 r., a nie 11 sierpnia 2020 r. tak jak wskazywała skarżąca. Od wyroku złożono skargę kasacyjną.
Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] WWINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. WWINB stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana ze względu na to, że budynki na działce [...] nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Wiata oraz kojec dla psa nie wymagały żadnego pozwolenia, ani zgłoszenia. Wynika to z art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.). W odniesieniu do zarzutów stwierdzono, że na podstawie art. 53a P.b. w razie wątpliwości co do legalności zabudowy, postępowanie wszczyna się z urzędu. Zarzut o niepowiadomieniu skarżącej o kontroli jest nieuzasadniony, ponieważ kontrolę przeprowadza się w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W kontroli uczestniczy inwestor. Subiektywne przekonanie skarżącej o oddziaływaniu na nieruchomość nie może przesądzać o przyznaniu jej statusu strony postępowania na etapie kontroli. Dopiero, gdy powstały wątpliwości co do legalności uznano skarżącą za stronę i wszczęto postępowanie. Skarżąca miała szansę zapoznać się z aktami sprawy, jednakże tego nie uczyniła.
Skargą S. K. zaskarżyła powyższą decyzję podnosząc m.in., że została wydana z rażącym naruszeniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwanej dalej "nowelizacją P.b."), zgodnie z którym do spraw wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie tej nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że nie może ujść w tej sprawie z pola widzenia fakt, że WSA w Poznaniu orzekł o tym, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane z dniem 29 września 2020 r., a nie z dniem 11 sierpnia 2020 r. (sprawa o sygn. akt II SAB/Po 152/20). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił to stanowisko. Rzeczona konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie znajdą przepisy P.b. według brzmienia otrzymanego po dokonanej nowelizacji z dniem 19 września 2020 r.
Dalej Sąd stwierdził, iż akceptuje utrwaloną od wielu lat linię orzeczniczą, iż co do zasady postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Podkreślił, że stanowisko to jest konsekwentne niezależnie od tego, czy inicjatywa pochodzi od osoby trzeciej. Wskazał następnie, że w świetle art. 81a ust. 2 P.b. PINB otrzymując sygnał o domniemywanych nieprawidłowościach podjął działania zmierzające do sprawdzenia, czy ten stan jest potwierdzony. Zdaniem Sądu trzeba mieć jednocześnie na względzie, że zgodnie z art. 81 ust. 4 zd. 2 P.b. protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Nie dało się zatem uznać, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjne faktycznie inicjuje postępowanie w myśl art. 61 § 1 k.p.a. Prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznacza, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopóki PINB nie potwierdził w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2020 r. tego, jaki jest stan faktyczny i prawny obiektów budowlanych na działce M. i D. małż. M. nie mógł uznać, że postępowanie administracyjne toczy się. Dodatkowo, mając na względzie interes skarżącej, PINB był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż miała ona prawo poznać rezultaty swojego żądania.
W ocenie Sądu, gdyby interpretować przepisy prawa tak, jak oczekuje tego skarżąca (każde żądanie wszczęcia postępowania inicjuje je), doszłoby do paraliżu w zakresie działania organów nadzoru budowlanego, a nadto każda niepotwierdzona niczym wątpliwość mogłaby utrudniać prowadzenie jakiegokolwiek postępowania prowadzącego np. do przebudowy, nadbudowy, rozbudowy etc. W rzeczywistości podnoszenie takich niepotwierdzonych zarzutów mogłoby całkowicie zablokować proces budowlany, na co nie może być zgody. Na marginesie, ta okoliczność między innymi przyświecała ustawodawcy, aby w art. 53a ust. 1 P.b. wprowadzić wyraźne zastrzeżenie, że postępowanie legalizacyjne może być wszczynane z urzędu.
Ponieważ kontrola przeprowadzona przez PINB miała miejsce w dniu 29 września 2020 r., a więc po dniu 19 września 2020 r., kiedy weszła w życie nowelizacja P.b., w niniejszej sprawie znajdują zdaniem Sądu zastosowanie przepisy P.b. według brzmienia po dniu 19 września 2020 r. Przepis art. 25 tej ustawy wskazuje na obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, lecz niezakończone. Nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 29 września 2020 r.
Rekapitulując tą część rozważań, Sąd stwierdził, że zarzut rażącego naruszenia art. 25 nowelizacji P.b. jest niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu, iż organy nadzoru budowlanego zaniechały poddania kontroli obiektów budowlanych, których realizacja nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia zamiaru ich wykonania Sąd wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2020 r. nie stwierdzono, aby te obiekty stanowiły zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sąd podkreślił, że pracownicy PINB posiadają kwalifikacje oraz wiedzę z zakresu architektury i budownictwa, a także konstrukcji. Udokumentowane działania kontrole nie wykazały wystąpienia jakichkolwiek zagrożeń. Z tego względu, choć rzeczywiście PINB posiada kompetencję wstrzymania robót budowlanych w innych przypadkach określonych w art. 48 ust. 1 i art. 49f P.b., nie było podstaw do skorzystania z niej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 P.b. Tak samo skorzystanie z tej kompetencji w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie było zasadne, ponieważ, jak już wskazano, nie były wymagane pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na realizację kojca oraz wiaty.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu, który wprowadza sprzeczność w całej konstrukcji skargi, Sąd stwierdził jego niezasadność. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 53a ust. 1 P.b., który został dodany do P.b. z dniem 19 września 2020 r. Podnosząc na wstępie zarzut rażącego naruszenia art. 25 nowelizacji P.b. skarżąca twierdziła, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie reżim prawny sprzed dnia 19 września 2020 r. Mimo to, Sąd podzielił twierdzenie skarżącej, że przepis art. 53a ust. 1 P.b. nie zamyka drogi nikomu, kto posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowanego w rozdziale 5a P.b. Strona postępowania ma prawo żądać wszczęcia postępowania, jednakże to organ nadzoru budowlanego zdecyduje o tym kiedy to nastąpi, gdy tylko potwierdzą się obawy strony udokumentowane w postępowaniu kontrolnym (art. 81 ust. 4 P.b.). Tylko na tej podstawie organ nadzoru budowlanego może podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaniechanie w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydanie rozstrzygnięcia może być zaskarżone w pierwszej kolejności ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność. Tak przyjęta konstrukcja nie prowadzi do wniosku, że strona postępowania jest bezbronna.
Sąd wyjaśnił, iż skarżąca ma rację co do tego, że przepis art. 53a ust. 1 P.b. stanowi lex specialis w zakresie art. 61 § 1 k.p.a. Taka relacja prowadzi do poważnych konsekwencji, których istotę oddaje paremia lex specialis derogat legi generalis. Jeżeli z woli ustawodawcy przyjmuje się pierwszeństwo stosowania jednego przepisu przed drugim w sytuacji ich kolizji, to należy uznać, że przepis ogólny nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Sytuacja na gruncie P.b. jest specyficzna nie co do trybu wszczęcia postępowania, ale co do czasu, w jakim ono następuje. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to prowadzić do powstania szkód w zakresie interesu prawnego, z którego wywodzona jest legitymacja do wszczęcia postępowania.
Sąd podkreślił, że uzasadnienie skargi odnosi się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stąd należy uznać, że skarżąca transponuje je na grunt postępowania przed sądem administracyjnym. W pierwszej kolejności podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że w zawiadomieniu z dnia 5 października 2020 r. o wszczęciu postępowania nie wskazano, czy nastąpiło ono z urzędu, czy na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek obowiązek zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie dotyczy zatem stron innych niż wnioskodawca. Skoro PINB zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym także skarżącą, należało uznać, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu. Organy administracji publicznej nie zawiadamiają inicjatorów postępowania o wszczęciu postępowania, które nastąpiło z ich inicjatywy. Byłoby to rozwiązanie dalece nieracjonalne. Brak oznaczenia, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek w sytuacji, gdy zawiadomiono wszystkie strony nie jest naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność ma jedynie wpływ na obliczanie terminów, jednakże to pozostaje domeną odrębnego postępowania.
Następnie podniesiono, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowano stronę o możliwości zapoznania się dokumentacją zebraną w sprawie, czym naruszono art. 10 k.p.a. Sąd stwierdził, że PINB ma obowiązek powiadomić strony o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż to jest przejaw obowiązującej zasady ogólnej czynnego udziały strony postępowania. Ponieważ nie przedłużano postępowania przed organem II instancji, strona miała czas i możliwości zapoznania się dokumentacją w sprawie. Materiały dowodowe stanowią wyłącznie protokoły, które sporządzono w wyniku odrębnie przeprowadzonego uprzednio postępowania kontrolnego (art. 81 ust. 4 P.b.). Nie można zdaniem Sądu uznać jednocześnie, że skarżąca była uprawniona do udziału w kontroli w dniu 29 września 2020 r. Czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 P.b., mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby. Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (art. 81a ust. 2 P.b.). Takie sformułowanie przepisu musi być wykładane w sposób zawężający właśnie do osób wskazanych w tym przepisie ergo, nie można uznać, że poza osobami wymienionymi w przepisie, udział w kontroli mogą wziąć inne osoby. Wykładnia celowościowa, która zaprzeczałaby literalnemu brzmieniu przepisu prawa jest w ocenie Sądu niedopuszczalna (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04). Zatem konieczność rozróżnienia postępowania kontrolnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i postępowania jurysdykcyjnego prowadzi dodatkowo zdaniem Sądu do wniosku, że skarżąca nie była uprawniona do udziału w kontroli z dnia 29 września 2020 r. Protokoły, które jak wynika z art. 81 ust. 4 P.b. stanowią podstawę do podjęcia określonych działań procesowych, skończywszy na wydaniu decyzji administracyjnej, mogą być kwestionowane przez stronę postępowania już w jego toku. Strona ma prawo podjęcia próby podważenia rezultatów kontroli przedstawionych w protokole kontroli. Warunkiem skuteczności takiej próby jest jednak nie tylko wskazanie dowodów, które zdaniem strony należy przeprowadzić, ale także uprawdopodobnienie, iż ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Skarżąca dowiedziawszy się o wszczęciu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się na temat dowodów zebranych w związku ze sprawą, miała szansę zakwestionować ustalenia PINB, czego nie zrobiła.
Sąd zwrócił uwagę, że nie było potrzeby prowadzenia oddzielnych postępowań w odniesieniu do każdego obiektu budowlanego. PINB skorzystał z możliwości, jaką daje mu art. 62 k.p.a. i prowadził jedno postępowanie, szczególnie gdy sprawa dotyczy tych samych osób, obiektów budowlanych na jednej i tej samej działce i toczy się przed tym samym organem nadzoru budowlanego. Przepis art. 62 k.p.a. nie nakłada na organ administracji obowiązku prowadzenia jednego postępowania, a jedynie daje organowi administracji taką możliwość. Nie będzie tym samym naruszeniem art. 62 k.p.a. nieskorzystanie przez organ administracji z możliwości prowadzenia jednego postępowania i prowadzenie kilku postępowań.
Sąd podzielił stanowisko WWINB, który stwierdził, że nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, kiedy stwierdzono na podstawie protokołów kontroli z dnia 29 września 2020 r., że budynek mieszkaniowy oraz budynek gospodarczy posiadają wymagane prawem pozwolenia na budowę. Wiaty zlokalizowane na działce nie wymagały ani pozwoleń, ani zgłoszenia faktu budowy (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.). W wyniku tych ustaleń okazało się, że postępowanie legalizacyjne było bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. PINB miał obowiązek wszcząć postępowanie, gdyż skarżąca mająca interes prawny miała prawo dowiedzieć się o stanie prawnym nieruchomości M. i D. małż. M. Organ II instancji zasadnie ocenił działania podjęte przez PINB. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze.
Skargą kasacyjną S. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wskazując na następujące podstawy kasacji:
1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. rażące naruszenie przepisu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) polegające na jego niezastosowaniu w aspekcie art. 61 § 3 k.p.a.;
2) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8,9,10,77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
3) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją z pewnością mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;
4) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich zastosowaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu; organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumpcji (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania I instancji tzn. WSA w Poznaniu wadliwie ocenił, że PINB w Środzie Wielkopolskiej miał prawo umorzyć postępowanie z przyczyn przedmiotowych, choć powinien wdrożyć postępowania naprawcze oparte o przepisy art. 50 - 51 P.b., w szczególności zaś o przepis art. 71a P.b.;
5) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu;
6) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu i zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA - 240 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.
Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) polegające na jego niezastosowaniu w aspekcie art. 61 § 3 k.p.a., stwierdzić należało, iż zasadnie – wbrew twierdzeniom skarżącej - Sąd pierwszej instancji orzekł o tym, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane z dniem 29 września 2020 r. a nie z dniem 11 sierpnia 2020 r., a w konsekwencji, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdowały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zwrócenia uwagi wymaga, że stanowisko to oparte było na ustaleniach wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 152/20, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...], w powiecie średzkim, orzekł, że pismo skarżącej z dnia 11 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) miało w istocie charakter interwencyjny i zawierało informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi - nie stanowiło natomiast wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zostało wszczęte nie na wniosek, a z urzędu i to w dniu 29 września 2020 r. Wprawdzie – co słusznie podkreśliła skarżąca – wyrok ten nie był prawomocny na etapie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, jednak uzyskał przymiot prawomocności w dniu 2 grudnia 2021 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II OSK 543/21 oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy termin od którego należy liczyć ewentualną bezczynność organu to data wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. 29 września 2020 r. O ile zatem w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na niewiążące stanowisko co do daty wszczęcia postępowania wyrażone w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 152/20, to na etapie rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jest nim już związany. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W tych okolicznościach skarżąca nie mogła skutecznie podważyć stanowiska co do 29 września 2020 r. jako daty wszczęcia kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego. Tym samym w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po 19 września 2020 r. (stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) wyłączające w art. 53a ust. 1 normę art. 61 § 3 k.p.a.
Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz nieprawidłowego przedstawienia stanu faktycznego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ nadzoru stopnia powiatowego dokonane ustalenia oparł na przeprowadzonej dnia 29 września 2020 r. kontroli na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], w trakcie której ustalił, że znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczo-garażowy, wiata oraz wiata – kojec dla psa. Jak następnie stwierdzono, ww. budynek mieszkalny powstał w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 28 kwietnia 1994 r. nr [...] wydane przez Urząd Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej natomiast wspomniane wiaty, z uwagi na ich powierzchnie (18 m2 i 5 m2), nie wymagały – zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzono przy tym, że zabudowania te są użytkowane zgodnie z prawem. Ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Odnośnie natomiast zlokalizowanego na działce nr [...] budynku gospodarczo-garażowego stwierdzono, że znajduje się on w granicy z działką nr [...] i przylega do budynku na tej działce. Wskazano, że budynek ten powstał w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 6 kwietnia 1998 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w 2018 r. stwierdzono jego pobudowanie z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę co skutkowało nakazem wykonania murka ogniowego dla budynku w granicy z działką nr [...]. Przy czym kwestia legalności omawianego budynku gospodarczo-garażowego była poza obszarem zainteresowania organów orzekających w niniejszej sprawie z uwagi na okoliczność, iż w stosunku do niego prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne w sprawie jego legalności (znak [...]), wszczęte w dniu 18 maja 2020 r. W związku z powyższym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy nie wyjaśniły sprawy w zakresie zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek garażowy, nie mógł być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie bowiem ta nie dotyczyła tego obiektu.
Odnośnie natomiast wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, iż zastosowany w przedmiotowej sprawie sposób dojścia organu do prawdy jedynie na podstawie kontroli bez udziału skarżącej był zdecydowanie błędny, wskazać należy, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż dany organ podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako wszczęcie postępowania, a w konsekwencji prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego w treści art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymogi wynikające z treści tego przepisu jak: zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin na siedem dni przed terminem oraz zagwarantowanie stronie prawa udziału w oględzinach (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1716/18). Organ nie miał zatem obowiązku zawiadomienia o kontroli strony skarżącej, gdyż obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikał z jego uprawnień określonych w art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Oczywiście strona ma prawo podjęcia próby podważenia rezultatów kontroli, jednakże warunkiem skuteczności takiej próby jest nie tylko wskazanie dowodów, które zdaniem strony należy przeprowadzić, ale także uprawdopodobnienie, iż ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. W niniejszej sprawie istota czynności kontrolnych polegała na sprawdzeniu legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych położonych w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty oraz wiaty – kojca dla psa. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu nie zostały przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważone bowiem podnoszone przez nią okoliczności dotyczyły zlokalizowanego na ww. działce budynku gospodarczo-garażowego, którego legalność podlegała ocenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić organom niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego.
W konsekwencji, w związku ze stwierdzeniem legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem, a w konsekwencji brakiem materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych, zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej postanowił umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył zatem ww. przepisu w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Chybiony jest też zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Z całą pewnością błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia i w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Powyższe czyni chybionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Dotąd powiedziane nakazywało uznać, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organów administracji w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego nie było uzasadnionych podstaw do ewentualnego zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co podniesiono w kasacji, albowiem w realiach tej sprawy nie wystąpiły przesłanki zastosowania tej normy, skoro nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż wskazana w zarzucie naruszenia przepisów postępowania norma art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie jest natomiast w sprawie sporne, że Sąd pierwszej instancji kontrolę działania organu administracji przeprowadził i zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a). Podobnie ma się rzecz z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nich unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.