II OSK 2783/24

II OSK 2783/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Łd 224/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-08-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 224/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2024 r., znak SKO.4150.8.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 224/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 stycznia 2024 r., znak SKO.4150.8.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z 6 grudnia 2023 r., znak IRG.6730.15.2023 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 6 grudnia 2023 r., znak: IRG.6730.15.2023, odmawiającą ustalenia na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...] o deklarowanej powierzchni do 0,49 ha i mocy do 1 MW z powodu oświadczenia gestora sieci energetycznej o braku możliwości zapewnienia dostaw energii na poziomie niezbędnym dla inwestycji objętej wnioskiem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego:
a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług,
b. art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług,
c. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy musi być podpisany przez urbanistę lub architekta, a ponadto w aktach sprawy powinien znajdować się dowód potwierdzający członkostwo architekta lub urbanisty sporządzającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w samorządzie urbanistów lub architektów, w sytuacji gdy ustawodawca powierzył urbaniście jedynie sporządzenie projektu decyzji, zaś to organ administracji publicznej ponosi odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie,
2. naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,
c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a ponadto brak wskazania, że doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w całości podtrzymując argumentację i twierdzenia podniesione w skardze wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, kwestionując równocześnie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, odnoszą się w swej istocie do dwóch kwestii.
Pierwszą z nich jest ocena wypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zapewnienia wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego zaopatrzenia w energię elektryczną. W tym względzie (kluczowym w niniejszej sprawie) zważywszy na charakter zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz oświadczenia inwestora złożonego jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji o wykorzystaniu agregatu prądotwórczego, należało podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym: "określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji" (s. 15). Biorąc to pod uwagę Sąd I instancji słusznie przyjął, że planowana zabudowa w postaci farmy fotowoltaicznej jest co do zasady samowystarczalna w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną, zaś oświadczenie inwestora o wykorzystaniu agregatu prądotwórczego, jako subsydiarnego źródła energii, prowadzi do uznania za wypełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną.
Wypada zaznaczyć, że nie w każdym przypadku wypełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz zmodyfikowanego w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. musi wynikać z faktycznego istnienia danego rodzaju uzbrojenia bądź z gwarancji gestora odpowiedniej sieci w postaci umowy, czego przykładem jest między innym zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jako alternatywy wobec przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej, która również jest kategorią uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1084/21, LEX nr 3413670).
W świetle powyższego zarzuty błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. okazały się niezasadne, zaś wadliwa ocena organów obu instancji dotycząca wypełnienia przez inwestora art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stała się wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku.
W związku z tym druga kwestia, która wynika z podniesionego zarzutu błędnej wykładni art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nabiera w niniejszej sprawie drugorzędnego znaczenia. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że po pierwsze, w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest mowa o powierzeniu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie posiadającej odpowiednie ku temu kwalifikacje. Na tej podstawie Sąd I instancji słusznie przyjmuje, że wymogi określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., dotyczące autora projektu decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się również do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Trzeba bowiem podkreślić, że merytoryczną podstawą sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (skonkretyzowania tychże warunków) jest uprzednia analiza urbanistyczno-architektoniczna, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu. Ta zaś analiza, z uwagi na swój przedmiot, wymaga od osoby ją przeprowadzającej odpowiednich kwalifikacji w zakresie urbanistyki i architektury. Stąd też nie sposób zgodzić się z stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że "ustawodawca powierzył urbaniście jedynie sporządzenie projektu decyzji" (zarzut 1 c, s. 2 skargi kasacyjnej). W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy odróżnić analizę urbanistyczno-architektoniczną, przeprowadzaną przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami, od analizy materiału zgromadzonego w sprawie, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ przed wydaniem decyzji.
Po drugie, potwierdzeniem wypełnienia wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest podpisanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę, która ten projekt sporządziła oraz potwierdzenie posiadania uprawnień do sporządzenia takich projektów. W orzecznictwie podnosi się, że pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem ich autora wraz z kopią dokumentu potwierdzającego posiadane przez niego uprawnienia do sporządzania powyższej dokumentacji. Przy czym podkreśla się jednocześnie, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost obowiązku złożenia własnoręcznego podpisu pod dokumentem analizy, który znajduje się w aktach sprawy, jak również obowiązku dołączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora analizy. To zaś prowadzi do wniosku, że w ramach swobodnej oceny dowodów, zarówno organ, jak również sąd administracyjny, mogą też uznać, że powyższe braki nie przesądzają jeszcze per se o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11.09.2024 r. II OSK 1200/24, LEX nr 3766808).
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wskazane w tym zarzucie przepisy są przepisami ustrojowymi, zaś ich naruszenie miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akty lub czynności niepoddane jego kognicji bądź zastosował środki nieznane ustawie (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała. Przeprowadzoną kontrolą objęto zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzję ją poprzedzającą, zaś jedynym kryterium tej weryfikacji była legalność obu rozstrzygnięć.
Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji sformułowane w stopniu dostatecznym dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Również podnoszony zarzut braku wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie Sąd I instancji nie poświęcił temu elementowi uzasadnienia zaskarżonego wyroku wspólnego akapitu, czy też akapitów, to jednak lektura tegoż uzasadnienia daje podstawy do uznania, że wskazania te zostały w nim ujęte. I tak, w odniesieniu do kwestii wypełnienia bądź niewypełnienia wymogu, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., Sąd zaznaczył, że jeżeli "organy powzięły wątpliwość w powyższym zakresie, powinny wskazać z jakich względów uznają twierdzenia inwestora za niewiarygodne" (s. 16). Ponadto wskazał też, że organy orzekające w sprawie powinny dążyć do jednoznacznego wyjaśnienia kwestii braku zapotrzebowania na energię elektryczną (co do zasady), a w razie wystąpienia takiej potrzeby, czy wystarczające będzie użycie agregatu (tamże).
Z kolei na s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podkreślono konieczność usunięcia braków w zakresie potwierdzenia wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.