II OSK 2783/22

II OSK 2783/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Wr 120/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-05-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. i M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 120/22 w sprawie ze skarg J. i M. O. oraz O. S.A. w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2021 r. nr 1351/2021 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r. II SA/Wr 120/22, oddalił w całości skargi M. O. i J. O. oraz O. S.A. w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej WINB) z dnia 21 grudnia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpatrzeniu zażalenia M. i J. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołowie (dalej PINB) z dnia 14 października 2021 r., wstrzymujące prowadzenie budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego od strony południowo-wschodniej w R., na działce nr [...], gm. [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Na powyższą decyzję skargi wnieśli M. i J. O. oraz O. S.A. z/s w W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił obie wniesione skargi.
O. S.A. z/s w W. nie zaskarżył powyższego wyroku, a więc nie zakwestionował podjętego wobec niego rozstrzygnięcia.
Co do skargi M. i J. O. Sąd wskazał, że wobec rozbieżnych dowodów zebranych w sprawie, w szczególności zeznań świadków, organ przyjął, że realizacja nowej zabudowy miała miejsce w 2008 r., gdyż nie została uwzględniona w modernizacji ewidencji gruntów z 2008 r. W świetle materiału aktowego należy także brać pod uwagę możliwość, że nowa zabudowa została wykonana przed 2008 r., "jak zdają się wywodzić skarżący", lecz nie została ona uwzględniona przy aktualizacji ewidencji gruntów. Jako niewątpliwe Sąd przyjął, że skoro ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) weszła w życie wcześniej niż wykonano roboty budowlane, to ma ona zastosowanie w sprawie, przy czym zasadnie organy zastosowały jej przepisy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. W świetle tych regulacji, w opinii WSA, należy zakwalifikować działania inwestora jako samowolę budowlaną, ponieważ nie dysponuje on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na nieruchomości wykonano roboty, których efektem była rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Z dokonanych ustaleń wynika, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, jak powierzchnia zabudowy i kubatura. Wskazują na to pomiary przeprowadzone w trakcie oględzin i załączona dokumentacja fotograficzna. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że doszło do naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., gdyż wykonano drewniane zadaszenie na drewnianych słupach nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Co do zasady zadaszenie na słupach może być traktowane w sposób wskazywany przez autora skargi jeżeli stanowiłoby odrębną budowlę. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z realizacją zamierzenia trwale związanego z istniejącym budynkiem zarówno konstrukcyjnie, jak i funkcjonalnie, co zmienia w sposób zasadniczy jego parametry techniczne. Nie mogą być też uznane za przekonywujące twierdzenia strony, że obecni właściciele nie dokonali rozbudowy budynku, a ganek w obecnych wymiarach istniał gdy nabyli nieruchomość. Słuchani w sprawie świadkowie okoliczności tej nie potwierdzili wskazując na całkiem odmienne okoliczności. W opinii Sądu, zachodzące w ich zeznaniach rozbieżności mają związek z upływem czasu i możliwościami oceny czy opisywania pewnych faktów, niemniej jednak potwierdzili oni różnicę pomiędzy wcześniej istniejącym gankiem, a obecną zabudową w bryle budynku stanowiącą jego dodatkowy element. Wobec tego słusznie organ I instancji zastosował art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i wstrzymał roboty budowlane umożliwiając stronie legalizację samowoli budowlanej i złożenie stosownego wniosku. Zarzuty skargi względem prawa materialnego są chybione, gdyż jak trafnie oceniły to organy, a podzielił to stanowisko Sąd, miała miejsce samowolna rozbudowa budynku.
Zdaniem Sądu nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty podniesione co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Organy zebrały materiał dowodowy w sposób wszechstronny, przy uwzględnieniu upływu lat od wykonania robót budowlanych i ograniczonych z tej przyczyny możliwości dowodowych. W ocenie Sądu wyjaśniono także wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. O. i J. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez brak gruntownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,
II. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż już na etapie organu II instancji należało uchylić zaskarżaną decyzję,
III. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z całości okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie dokonali żadnych prac, które wymagałyby uzyskania przedmiotowej decyzji, tj. wykonali zadaszenie tarasu na drewnianych słupach, co zgodnie z obowiązującym prawem nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia,
IV. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony południowo- wschodniej w R., na działce [...]. [...], podczas gdy z całości okoliczności sprawy wynika, że te okoliczności nie zachodzą,
V. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięć organów obu instancji, w których wszelkie wątpliwości rozstrzygane były na niekorzyść skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie ocenił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy administracyjne należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego nie zachodziły podstawy do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych.
Nie było bowiem błędne stanowisko organów administracyjnych, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że na realizację przedmiotowych robót budowlanych skarżący kasacyjnie powinni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, z całości okoliczności sprawy wynika, że powyższe roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane zadaszenie tarasu na drewnianych słupach prowadziło bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak powierzchnia zabudowy i kubatura. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, wskazują na tę okoliczność pomiary przeprowadzone w trakcie oględzin i załączona dokumentacja fotograficzna. WSA prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją zamierzenia trwale związanego z istniejącym budynkiem zarówno konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie, co zmienia w sposób zasadniczy jego parametry techniczne. Z tego względu zadaszenie na słupach nie stanowi odrębnej budowli, lecz jest rozbudową istniejącego obiektu budowlanego.
Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b.
W konsekwencji powyższego nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie zachodziły bowiem okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy polegającej na rozbudowie wskazanego wyżej budynku mieszkalnego, gdyż ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości rozbudowę było prawidłowe.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności przeprowadzone oględziny i załączona dokumentacja fotograficzna, pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że oceniane roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku. Nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości, dlatego twierdzenie, że organy obu instancji wszelkie wątpliwości rozstrzygały na niekorzyść skarżących, nie jest uzasadnione.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.