II OSK 2782/22

II OSK 2782/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 679/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-09-13
II SA/Wr 307/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2022-09-02
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
POSTANOWNIENIE Dnia 11 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 307/22 w sprawie ze skargi B.K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 2 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 307/22 odrzucił skargę B.K. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy O. z [...] kwietnia 2001 r., nr [ ...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. (dalej: studium).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie wykazała aby ustalenia studium naruszały jej interes prawny jako właściciela nieruchomości. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: usg) koniecznym warunkiem aby stwierdzić, że studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności skarżącej, byłoby wykazanie, że na skutek jego wejścia w życie doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też przeznaczenia skonkretyzowanego w planie miejscowym obwiązującym w czasie wprowadzenia nowego studium lub uchwalenia jego zmiany. O naruszenie interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie nie świadczy także podnoszony w skardze w sposób ogólny zarzut naruszenia trybu uchwalenia studium i naruszania zasad uchwalenia studium. Niezależnie bowiem od tego, że skarżąca zarzutów tych nie uzasadniała, procedura podejmowania uchwały i zasady jej uchwalania nie może być źródłem interesu prawnego. Naruszenie procedury uchwałodawczej może skutkować uwzględnieniem skargi, jednak dopiero po wykazaniu, że interes prawny skarżącej został naruszony. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki działając zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) orzekł o odrzuceniu skargi.
2. Skarżąca wniosła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
a) przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt. 5a Ppsa i art. 101 ust. 1 usg mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego - z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności - w postaci przyjęcia, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego wnosząc skargę w trybie i na zasadach art. 101 ust. 1 usg - np. poprzez udowodnienie, że studium negatywnie wpływa na sferę jej prawnomaterialną, pozbawiając ją pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację, w sytuacji gdy skarżąca wykazała legitymację czynną do wniesienia skargi wykazując bezpośredni, indywidualny, realny, konkretny i aktualny interes prawny, który został naruszony studium - w postaci wprowadzenia dla niej jako właściciela opisanych w skardze działek gruntu całkowitego zakazu ich zabudowy, w tym zabudowy rolniczej, a. w konsekwencji pominięcia uprawnień właścicielskich skarżącej co do możliwości korzystania i decydowania o nieruchomości stanowiącej jej własność, zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;
b) art. 58 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: Kpa) (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku :
- dlaczego, pomimo że skarżącą wykazała przysługujące jej prawo własności . nieruchomości objętych studium i uniemożliwienie jej możliwości korzystania i decydowania o nieruchomości poprzez całkowity Zakaz ich zabudowy, w tym zabudowy rolniczej, nie jest to okoliczność wystarczająca do wykazania, że studium narusza jej interes prawny wpływając na jej sytuację prawną;
- : braku ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do podniesionych przez skarżącą zarzutów skargi odnośnie związków nieobowiązującego już wprawdzie studium a zaskarżonego przez skarżącą a jego ewentualnym wpływem na sytuację prawną skarżącej, w sytuacji gdy studium jest podstawą do uchwalenia miejscowego planu oraz umożliwi jej przystąpienie do jego uchylenia, pod rządami którego skarżącej uniemożliwiono dysponowanie nieruchomością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu Wojewódzkiego w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia temu Sądowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Skarżąca w piśmie z 3 czerwca 2025 r. uzupełniła uzasadnienie skargi kasacyjnej.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna,
5.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 usg prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej. Skarga taka nie ma zatem charakteru skargi w interesie publicznym (actio popularis), a zaskarżenie studium, co do zasady, jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej.
5.3. W niniejszej sprawie skarga dotyczy studium uchwalonego w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej uzp). Zgodnie z art. 6 ust. 7 uzp studium nie było przepisem gminnym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 zarząd gminy sporządza studium, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Należy zatem zaznaczyć, że powoływanie się na nieobowiązujące w dacie uchwalanie studium wymogi wynikające z późniejszej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co do treści studium nie mają żądnego znaczenia w sprawie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia, a nie ocena z perspektywy późniejszych działań.
5.4. Podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji co do braku wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej, należy po pierwsze stwierdzić, że zaskarżone studium utraciło moc obowiązującą z dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy O. z [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. (nowe studium). Zaskarżone studium jako akt uchylony i nieobowiązujący nie wywołuje zatem jakichkolwiek skutków prawnych dla skarżącej. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym prezentowane są poglądy o konieczności merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę mimo jej uchylenia, ale odnoszą się one do uchwał będących aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14, z 14 maja .2024 r., III OSK 4420/21). Akt prawa miejscowego do daty jego uchylenia może bowiem wywołać skutki prawne wobec podmiotów zewnętrznych, co uzasadnia konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, co może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem wstecznym (ex tunc) . Jednakże zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy art. 94 ust. 1 i 2 usg, będące przepisami szczególnymi, wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego, a takimi nie są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (art. 6 st. 7 uzp). Nie było zatem podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania art. 147 Ppsa i potencjalnego stwierdzenie niezgodności z prawem nieobowiązującego studium ze skutkiem na przyszłość (ex nunc) .
5.5. Po drugie zapisy tego studium nie stanowiły dla skarżącej przeszkody w skutecznym zaskarżenia planu miejscowego, czego rezultatem jest prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 119/20 uwzględniający skargę skarżącej i stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy O. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi S., gmina O. w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...].
5.6. Po trzecie zarzuty dotyczące braku dokumentacji planistycznej (części graficznej i opisowej studium) nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego w kontekście zaskarżenia samego studium. Zarzuty naruszenia procedury uchwalania studium nie mogą być źródłem interesu prawnego. Naruszenie procedury może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, ale wymaga to uprzedniego wykazania naruszenia interesu prawnego.
5.7. Reasumując Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 58 § 1 pkt. 5a Ppsa i art. 101 ust. 1 usg. Jeszcze raz należy powtórzyć, że aby skutecznie wnieść skargę w tym trybie, należy wykazać bezpośredni, indywidualny, realny i konkretny związek między zaskarżonym aktem a własną, chronioną prawem, sytuacją. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób uchwalenie studium – aktu o charakterze wewnętrznym – w 2001 roku naruszyło jej konkretne uprawnienia wynikające z prawa własności. Jej obawy dotyczące ewentualnych, przyszłych ograniczeń w zabudowie miały charakter hipotetyczny i potencjalny. Tego rodzaju naruszenie mogłoby ewentualnie zaistnieć dopiero na etapie uchwalenia miejscowego planu, który by takie ograniczenia wprowadzał, a nie na etapie studium. Twierdzenie, że samo studium pozbawiło ją prawa do zabudowy, jest nieporozumieniem i nie znajduje oparcia w przepisach.
5.8. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej z uwagi na jego błędną konstrukcję. Wskazany w tym zarzucie art. 58 § 1 Ppsa należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać (czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaistniała przesłanka niedopuszczalności skargi wskazana w tym przepisie. Skoro zaś przedmiotem skargi było studium (uchwała) , a nie decyzja czy postanowienie, to art. 7 Kpa nie miał w sprawie w ogóle zastosowania, a więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.
5.9 Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
5.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
5.11. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 209 Ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania, w sytuacji gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn.. akt I OPS 4/07).