II OSK 2779/21

II OSK 2779/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 282/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-08-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 9, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 71 ust 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, § 13, § 19, § 23, § 57, § 60 ust. 1, § 271 - § 273
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 1853
§ 98 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5, § 124 ust. 1 pkt 3 i 4
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 282/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2021 r. nr 80/2021 znak: GPB-III.7721.26.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 282/21 oddalił skargę J. K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2021 r. nr 80/2021 znak GPB-III.7721.26.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Pajęczański decyzją z 3 lipca 2020 r. nr 304/2020, zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. z siedzibą w P., pozwolenia na budowę stacji paliw obejmującego pawilon handlowy, dwusłupową wiatę nad dystrybutorami, pylon cenowy, instalację kanalizacji sanitarnej, instalację kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym o poj. 60 m3 oraz systemem tuneli rozsączających, odprowadzających wody opadowe i roztopowe do ziemi, instalację wodociągową, instalację gazową, elektryczną wewnętrznej linii zasilającej, instalację oświetleniową, instalację teletechniczną i bezpieczeństwa, instalację technologiczno - paliwową z dwoma podziemnymi zbiornikami do magazynowania paliw płynnych o poj. 50 m3 każdy wraz z rurociągami paliwowymi i odpowietrzającymi, dwoma dwustronnymi odmierzaczami paliw płynnych oraz studzienką zlewową z króćcami zlewowymi dla autocysterny, podziemny zbiornik gazu płynnego o poj. 10 m3 wraz z rurociągami i jednym odmierzaczem gazu do tankowania gazu płynnego, budowę 16 miejsc parkingowych, budowę śmietnika, na działce nr ewid. [...], m. P.. Decyzja ta stała się ostateczna 8 lipca 2020 r.
Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Starosta Pajęczański postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r. nr 137/2020 odmówił wznowienia postępowania. Postanowieniem z 22 października 2020 nr 94/2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł o wznowieniu postępowania przed tym organem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Pajęczańskiego nr 304/2020 z dnia 3 lipca 2020 r. Powodem wznowienia postępowania według organu odwoławczego było to, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji bez zachowania właściwej procedury. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, Starosta Pajęczański winien był na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., postanowieniem wznowić postępowanie. Następnie po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., zbadać legitymację strony w sprawie. W zależności od poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji winien wydać właściwe rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 151 K.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym Starosta Pajęczański, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z 14 grudnia 2020 r., nr 618/2020, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 3 lipca 2020 r., nr 304/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę stacji paliw.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z 10 marca 2021 r., nr 80/2021, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - zwaną dalej: "K.p.a." – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmowną.
Wojewoda wyjaśnił na czym polega postępowanie wznowieniowe i wydana w jego trakcie decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazał, że ta ostatnia nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie stanowi bowiem konsekwencję ustalenia przez organ prowadzący postępowanie braku przesłanki wznowienia co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Tym samym stwierdzenie, że nie zaistniała w konkretnej sprawie przesłanka wznowieniowa kończy jej badanie. Kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zatem ustalenie czy przesłanka wznowienia postępowania, wskazana przez skarżącego, we wniosku z 24 lipca 2020 r., uzupełnionym 14 sierpnia 2020 r., zaistniała, umożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Skoro przesłanką wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj.: że bez własnej winy skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Pajęczańskiego o pozwoleniu na budowę stacji paliw, to organ winien był zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce.
Organ II instancji wskazał, że skarżący swój interes wywodzi z prawa własności działek nr ewid. [...] i [...] w P., sąsiadujących z terenem na którym planowana jest realizacja inwestycji i w jego ocenie znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnosi, że planowane przedsięwzięcie z uwagi na jego rodzaj, charakterystykę, skalę oraz usytuowanie będzie wywierało negatywne oddziaływanie na nieruchomość wnioskodawcy, zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w odległości ok. 20 m od granic terenu planowanej inwestycji. W szczególności w zakresie emisji hałasu, substancji pyłowych i gazowych do powietrza, zanieczyszczenia gleby substancjami ropopochodnymi.
Odnosząc powyższe do przepisów art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, które określają interes prawny strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ stwierdził, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, nieruchomości skarżącego, zlokalizowane są w odległości ok. 20 m od terenu inwestycji, z czego same obiekty budowlane i urządzenia związane z tankowaniem paliw, jak wyspy paliwowe, podziemne zbiorniki paliwowe, podziemny zbiornik LPG czy kontener z butlami z gazem znajdują się w odległości przekraczającej 50 m.
Organ II instancji wyjaśnił, że wpływ na obszar oddziaływania inwestycji, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego ma również zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć, o których mowa powyżej, zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., pz. 1839). W myśl § 3 ust. 1 pkt 34 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczają się instalacje do dystrybucji: ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 1907/2006, niebędących produktami spożywczymi - z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego lub sprężonego. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczają się instalacje do podziemnego magazynowania: ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 1907/2006, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych, kopalnych surowców energetycznych innych niż wymienione w lit. a-d - inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3. Inwestycja obejmująca budowę stacji paliw, zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, dla przedmiotowej inwestycji, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt, 4 ust. 4 oraz art. 82 i art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Burmistrz Pajęczna 3 grudnia 2019 r. wydał decyzję znak: NK.6220.3.2019 o środowiskowych uwarunkowaniach.
W wydanej decyzji, organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji, występujące oddziaływania na etapie eksploatacji inwestycji, związane będą głównie z pracą urządzeń wentylacyjnych, emisją do powietrza podczas napełniania zbiorników magazynowych oraz podczas tankowania pojazdów, czy też ruchem pojazdów. Źródłem emisji zorganizowanej substancji do powietrza z planowanej stacji paliw będą: układy oddechowe zbiorników magazynowych podczas napełniania, odpowietrzanie baków pojazdów podczas tankowania ich na stanowisku dystrybutora, ruch pojazdów samochodowych po terenie stacji oraz gazowe ogrzewanie budynku. Jak wskazano w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wpływ emisji z terenu stacji paliw nie będzie powodował przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu atmosferycznym na terenie nienależącym do Inwestora. Jednocześnie w ww. decyzji wskazano, że zasięg oddziaływania akustycznego stacji będzie niewielki. Izolinie wartości 50 dB, stanowiące wartość dopuszczalną na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dnia oraz 40 dB w porze nocnej, nie obejmą swoim zasięgiem najbliższej zabudowy podlegającej ochronie akustycznej. Wobec powyższego, nie dojdzie do pogorszenia klimatu akustycznego w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 10 lutego 2020 r., znak SKO.4161.2.20, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Burmistrza Pajęczna z 3 grudnia 2019 r., znak: NK.6220.3.2019, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wobec powyższego Wojewoda uznał, że budowa stacji paliw, na działce nr ewid. [...], m. P., nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na środowisko, w tym na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie inwestycji. Z zatwierdzonego projektu budowlanego, również nie wynika by miały być przekroczone normy hałasu, emisji zanieczyszczeń czy substancji szkodliwych, o których pisze skarżący w odwołaniu, spowodowane budową czy użytkowaniem projektowanej stacji paliw. Tym samym nieruchomości skarżącego, z uwagi na brak oddziaływania inwestycji w zakresie wskazanym powyżej, nie znajdują się w obszarze oddziaływania stacji paliw, objętej zaskarżoną decyzją.
Organ odwoławczy poddał analizie obszar oddziaływania planowanej inwestycji także w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.).
Stwierdził, że z uwagi na zakres zatwierdzonego projektu budowlanego planowana inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń na nieruchomości skarżącego. Projektowany pawilon handlowy, jako obiekt znajdujący się najbliżej nieruchomości skarżącego nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości, w związku z § 12 (usytuowanie budynku) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na wysokość pawilonu wynoszącą 5,19 m i jego usytuowanie w stosunku do nieruchomości skarżącego, nie mają zastosowania w sprawie również warunki określone w § 13 ww. rozporządzenia w zakresie przesłaniania oraz w § 57 w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i § 60 ust. 1 w zakresie m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Usytuowanie stanowisk postojowych na działce inwestora (§ 19) oraz usytuowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych (§ 23), jest zgodne z ww. rozporządzeniem, a przede wszystkim nie powoduje ograniczeń na nieruchomościach skarżącego. Nieruchomości skarżącego nie znajdują się także w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego tego rozporządzenia (§ 271 - § 273). Jak wynika z projektu budowlanego, pawilon handlowy zaliczono do kategorii ZL III. W pawilonie nie ma zagrożenia związanego z występowaniem substancji palnych ani zagrożenia wybuchem. Dodatkowo, wszystkie elementy budowlane, zastosowane w budynku zaprojektowano, jako nierozprzestrzeniające ognia (NRO).
Następnie Wojewoda przywołał treść § 124 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość zbiornika gazu płynnego oraz odmierzacza gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych, od budynków mieszkalnych jednorodzinnych, powinna wynosić nie mniej niż 30 m, a od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego nie mniej niż 60 m. Jednocześnie, jak stanowi § 124 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, odległości te mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zbiorników podziemnych, które w niniejszej sprawie zostały zaprojektowane (podziemny zbiornik LPG, podziemne zbiorniki paliwowe). Ponadto, zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 cytowanego rozporządzenia, odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej 10 m - od budynków o konstrukcji niepalnej, 20 m - od innych budynków niewymienionych w pkt 2 oraz 5 m - od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki. Organ stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że powyższe odległości zostały zachowane w stosunku do nieruchomości skarżącego, a z uwagi na odległość nieruchomości skarżącego od obiektów budowlanych i urządzeń, o których mowa w ww. rozporządzeniu, przekraczającą, jak wyżej wskazano, 50 m, obszar oddziaływania projektowanej stacji paliw nie obejmuje nieruchomości o nr ewid. [...] i [...].
Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, rozmiary, usytuowanie, jak również odległość od granicy nieruchomości skarżącego, tj. działki ewid. nr [...] i [...], Wojewoda uznał, że obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmuje swym zakresem nieruchomości skarżącego. Usytuowanie obiektów wchodzących w zakres stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z nieruchomości skarżącego. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie pozbawia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej ani dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Wobec powyższego stwierdził, że Starosta Pajęczański, właściwie wyznaczył krąg stron, nie przyznając przymiotu strony skarżącemu w postępowaniu w sprawie wydania decyzji nr 304/2020 z 3 lipca 2020 r.
Skoro postępowanie wznowieniowe wykazało, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Pajęczańskiego nr 304/2020 z 3 lipca 2020 r., to należało wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżoną decyzję Starosty Pajęczańskiego nr 618/2020 z 14 grudnia 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Pajęczańskiego nr 304/2020 z 3 lipca 2020 r., należało utrzymać w mocy, gdyż odpowiada ona prawu.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego pod kątem uznania, że skarżący nie posiada interesu prawnego i przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący nie posiadał interesu prawnego oraz art. 35 tej ustawy bowiem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W piśmie z 13 lipca 2021 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania P. S.A. z siedzibą w P. wniósł o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie swego stanowiska.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.
W ocenie Sądu, organy dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz wypełniły obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto spełniły obowiązki wynikające z art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Sąd zauważył, że fakt, że skarżący odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Odnosząc się do istoty sporu, którym było ustalenie czy skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Pajęczańskiego z 3 lipca 2020 r., nr 304/2020, Sąd wyjaśnił specyfikę i tryb postępowania z wniosku o wznowienie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Innymi słowy, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy został pominięty w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko pozytywne ustalenie, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu, pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Charakteryzując instytucję interesu prawnego na podstawie art. 28 K.p.a. Sąd zauważył, że w świetle tego przepisu przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zasada ta nie ma jednak zastosowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego status strony został bowiem unormowany w sposób szczególny. Przepis ten stanowi lex specialis względem ogólnej normy art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).
Sąd podkreślił, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed działaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1537/17 – wyrok dostępny w CBOSA).
Nadto, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że sam fakt legitymowania się prawem własności nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji nie przemawia automatycznie za przyjęciem, że jej właściciel zawsze powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce.
W rozpoznawanej sprawie przedłożony do akceptacji projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą lokalizację, funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor występując o pozwolenie na budowę ma obowiązek przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, który powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne dokumenty wymagane do załączenia przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę stanowią materiał dowodowy dla organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę, w oparciu o które organ weryfikuje oświadczenie projektanta o oddziaływaniu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich. Zatem kwestia, czy inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymagała od organu architektoniczno-budowlanego dokonania oceny prawnej przedłożonego projektu budowlanego.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) – w skrócie: "u.i.o.ś.". Jak wynika z powyższego, to na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zgodnie z art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 tej ustawy, a więc między innymi, decyzję o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest też decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to jednoznacznie z treści art. 84 ust. 4 u.i.o.ś. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wydawana po uzyskaniu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Legitymowanie się przez inwestora taką decyzją środowiskową zwalnia organ architektoniczno-budowlany z obowiązku powtórnego badania oddziaływania inwestycji na środowisko.
Sąd wskazał, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza Pajęczna z 3 grudnia 2019 r., nr NK.6220.3.2019, wynika, że budowa stacji paliw, na działce nr ewid. [...], m. P., nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na środowisko, w tym na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie inwestycji. Przede wszystkim nie stwierdzono, aby miały być przekroczone normy hałasu, emisji zanieczyszczeń czy substancji szkodliwych spowodowane budową czy użytkowaniem projektowanej stacji paliw. Organy administracji architektoniczno-budowlanej były zatem tymi ustaleniami związane.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy administracji dokonały oceny przedłożonego projektu budowlanego i określonego w nim obszaru oddziaływania planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm) oraz z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.). W wyniku dokonanej analizy ustalono jednoznacznie, że zarówno charakter planowanej inwestycji, rozmiary, usytuowanie, jak również odległość od granicy nieruchomości skarżącego, tj. działki ewid. nr [...] i [...] wskazują na to, że obszar oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem nieruchomości skarżącego. Usytuowanie obiektów wchodzących w zakres stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną wyklucza bowiem twierdzenie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania ze wskazanych wyżej nieruchomości, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie pozbawia nieruchomości należących do skarżącego dostępu do drogi publicznej ani dostępu do szeroko rozumianych mediów.
W analizowanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby w wyniku kwestionowanego pozwolenia budowlanego zaistniała obawa naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie zachodzą bowiem żadne okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją ostateczną.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazuje na naruszenie:
• art. 145 § 1 pkt 1 w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Łódzkiego nr 80/2021 z dnia 10 marca 2021 r. została wydana z naruszeniem:
o art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, w tym w szczególności zaniechania wnikliwego i szczegółowego wyjaśnienia czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu stacji paliw P. w P. oraz zaniechania wnikliwego i szczegółowego wyjaśnienia kwestii zgodności tego przedsięwzięcia z prawem miejscowym;
o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie braku istnienia przesłanek do przyjęcia, że Skarżący posiada indywidualny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu;
o art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego oraz, dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych i w efekcie odmowy przyznania Skarżącemu statusu strony w niniejszej sprawie;
o art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak przekonującego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie uznania Skarżącego za stronę postępowania;
• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na ograniczeniu się do oceny tego czy skarżącemu przysługiwał status strony postępowania i zaniechaniu zbadania zgodności spornej inwestycji z przepisami prawa, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznie nierozpoznaniu zarzutów skarżącego w powyższym zakresie.
Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący upatruje w naruszeniu:
• art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez arbitralne dokonanie ustalenia kto jest stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu oraz jego błędną wykładnię, zakładającą, iż Skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, gdyż nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu tych przepisów;
• art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Pajęczańskiego nr 304/2020 z 03.07.2020 r., mimo niezgodności planowanego przedsięwzięć a z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji przyjęcia, że przedmiotowa decyzja nie narusza interesu prawnego Skarżącego;
• art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieuwzględnienie, mimo niezgodności stacji paliw P. w P. z prawem miejscowym, a w konsekwencji przyjęcia, że ostateczna decyzja Starosty Pajęczańskiego nr 304/2020 z 03.07.2020r. nie narusza interesu prawnego Skarżącego;
• § 62, § 111 pkt 1, § 171 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pajęczna, zatwierdzonego uchwałą Nr 212/XXVI/05 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 29.06.2005 r.(Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 257, poz. 2570 z 17.08.2005r.) poprzez uznanie, że przedsięwzięcie stacji paliw P. w P. jest zgodne z ustaleniami tego planu, mimo jego faktycznej niezgodności z tym planem.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie jej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 4 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzasadniając zarzuty skargi podniósł, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pajęczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie przez Sąd czy organy prowadzące postępowanie wznowieniowe na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) słusznie odmówiły na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak zaistnienia ww. przesłanki wznowieniowej.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w postępowaniu organów uchybień procesowych ani naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o statusie strony postępowania przesądza treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zatem stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Chodzi zatem o obszar wokół terenu inwestycji, na który planowana inwestycja z uwagi na swoją specyfikę będzie oddziaływać w taki sposób, że będzie prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu sąsiedniego. Jakie to będą ograniczenia wynika zaś z przepisów odrębnych. Słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, że określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą lokalizację, funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Zatem Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd organu, że sam fakt legitymowania się prawem własności nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji nie przemawia automatycznie za przyjęciem, że jej właściciel zawsze powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd przepisów dotyczących zasad dokonywania ustaleń stanu faktycznego w sprawie i dokonywania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zauważyć należy, że Sąd nie naruszył powoływanych przepisów uznając, że organy w swoim podstępowaniu ustaliły prawidłowo stan faktyczny i dokonały jego oceny w świetle obowiązujących przepisów.
Zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy skarżący miał przymiot strony w niniejszym postępowaniu miało określenie obszaru oddziaływania inwestycji – stacji paliw. Dokonać tego można analizując projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne dokumenty wymagane do załączenia przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wynika z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego sporna inwestycja obejmuje budowę stacji paliw w zakresie budowy: pawilonu handlowego, dwusłupowej wiaty nad dystrybutorami, pylonu cenowego, instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym o poj. 60 m3 oraz systemem tuneli rozsączających, odprowadzających wody opadowe i roztopowe do ziemi, instalacji wodociągowej, instalacji gazowej, elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej, instalacji oświetleniowej, instalacji teletechnicznej i bezpieczeństwa, instalacji technologicznej -paliwowej z dwoma podziemnymi zbiornikami do magazynowania paliw płynnych o poj. 50 m3 każdy wraz z rurociągami paliwowymi i odpowietrzającymi, dwoma dwustronnymi odmierzaczami paliw płynnych oraz studzienką zlewową z króćcami zlewowymi dla autocysterny, podziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 10 m3 wraz z rurociągami i jednym odmierzaczem gazu do tankowania gazu płynnego, budowę 16 miejsc parkingowych, budowę śmietnika, na działce nr ewid. [...], m. P.. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, nieruchomości skarżącego, zlokalizowane są w odległości ok. 20 m od terenu inwestycji, z czego same obiekty budowlane i urządzenia związane z tankowaniem paliw, jak wyspy paliwowe, podziemne zbiorniki paliwowe, podziemny zbiornik LPG czy kontener z butlami z gazem znajdują się w odległości przekraczającej 50 m.
Obszar oddziaływania inwestycji określa także oddziaływanie inwestycji na środowisko. Wobec tego należy ustalić czy planowana stacja paliw wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania jej na środowisko. Przy pozytywnej odpowiedzi na to pytanie następnie należało dokonać takiej oceny i ustalić na jej podstawie czy oddziaływanie to dotyczy nieruchomości skarżącego.
O konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania stacji paliw na środowisko przesądził art. 71 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), który stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog takich przedsięwzięć określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 34 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczają się instalacje do dystrybucji: ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 1907/2006, niebędących produktami spożywczymi - z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego lub sprężonego. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczają się instalacje do podziemnego magazynowania: ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 1907/2006, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych, kopalnych surowców energetycznych innych niż wymienione w lit. a-d - inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3.
Wobec powyższego organy słusznie przyjęły, że planowana inwestycja obejmująca budowę stacji paliw zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a w konsekwencji tego Burmistrz Pajęczna 3 grudnia 2019 r. wydał decyzję znak: NK.6220.3.2019 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Jednak w decyzji tej stwierdzono, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Okazało się bowiem, że występujące oddziaływania na etapie eksploatacji inwestycji, związane będą głównie z pracą urządzeń wentylacyjnych, emisją do powietrza podczas napełniania zbiorników magazynowych oraz podczas tankowania pojazdów, czy też ruchem pojazdów. Źródłem emisji zorganizowanej substancji do powietrza z planowanej stacji paliw będą: układy oddechowe zbiorników magazynowych podczas napełniania, odpowietrzanie baków pojazdów podczas tankowania ich na stanowisku dystrybutora, ruch pojazdów samochodowych po terenie stacji oraz gazowe ogrzewanie budynku. Ponadto wskazano w tej decyzji, że wpływ emisji z terenu stacji paliw nie będzie powodował przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu atmosferycznym na terenie nienależącym do inwestora. Wynikało z niej również, że zasięg oddziaływania akustycznego stacji będzie niewielki. Izolinie wartości 50 dB, stanowiące wartość dopuszczalną na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dnia oraz 40 dB w porze nocnej, nie obejmą swoim zasięgiem najbliższej zabudowy podlegającej ochronie akustycznej. Wobec powyższego, nie dojdzie do pogorszenia klimatu akustycznego w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Prawidłowość tej oceny podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, które decyzją z 10 lutego 2020 r., znak SKO.4161.2.20, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W tych okolicznościach uznać należało, że z uwagi na normy ochrony środowiska inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w szczególności na nieruchomość skarżącego. Z tego powodu zasadnie organy oraz Sąd uznały, że nieruchomość skarżącego nie znajdowała się w obszarze oddziaływania tej stacji a tym samym skarżący nie mógł być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji paliw.
To jednak nie jedyne przepisy odrębne, które należało wziąć pod uwagę określając obszar oddziaływania inwestycji. Normami takimi były również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.).
Także tutaj organy ani Sąd nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.
Podzielić należało ustalenia organu, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany pawilon handlowy, jako obiekt znajdujący się najbliżej nieruchomości skarżącego nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości, w związku z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określającym dopuszczalne odległości budynków od sąsiedniej zabudowy czy granicy działki. Teren inwestycji znajduje się 20 m od nieruchomości skarżącego a obiekty budowlane stacji paliw znajdują się od niej w odległości ponad 50 m. Z uwagi na wysokość pawilonu wynoszącą 5,19 m i jego usytuowanie w stosunku do nieruchomości skarżącego, nie mają zastosowania w sprawie również warunki określone w § 13 ww. rozporządzenia w zakresie przesłaniania oraz w § 57 w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i § 60 ust. 1 w zakresie m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Usytuowanie stanowisk postojowych na działce inwestora (§ 19) oraz usytuowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych (§ 23), jest zgodne z ww. rozporządzeniem. Nie powoduje ono ograniczeń na nieruchomościach skarżącego. Nieruchomości skarżącego nie znajdują się także w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego cytowanego rozporządzenia (§ 271 - § 273). Jak wynika z projektu budowlanego, pawilon handlowy zaliczono do kategorii ZL III. W pawilonie nie ma zagrożenia związanego z występowaniem substancji palnych ani zagrożenia wybuchem. Wszystkie elementy budowlane, zastosowane w budynku zaprojektowano, jako nierozprzestrzeniające ognia (NRO).
Także ustalenia Wojewody w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie nie doprowadziły do uznania, że w związku z planowaną budową stacji paliw ograniczeniu podlegać będzie zabudowa nieruchomości skarżącego.
Przepis § 124 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. rozporządzenia stanowi, że odległość zbiornika gazu płynnego oraz odmierzacza gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych, od budynków mieszkalnych jednorodzinnych, powinna wynosić nie mniej niż 30 m, a od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego nie mniej niż 60 m. Jednocześnie, jak stanowi § 124 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, odległości te mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zbiorników podziemnych, które w niniejszej sprawie zostały zaprojektowane (podziemny zbiornik LPG, podziemne zbiorniki paliwowe). Ponadto, zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 cytowanego rozporządzenia, odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej 10 m - od budynków o konstrukcji niepalnej, 20 m - od innych budynków niewymienionych w pkt 2 oraz 5 m - od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki. Analiza projektu zagospodarowania terenu, wskazuje, że powyższe odległości zostały zachowane w stosunku do nieruchomości skarżącego. Odległość nieruchomości skarżącego od obiektów budowlanych i urządzeń, o których mowa w ww. rozporządzeniu, przekracza 50 m. Wobec czego prawidłowe jest stanowisko organów oraz Sądu I instancji, że obszar oddziaływania projektowanej stacji paliw nie obejmuje nieruchomości o nr ewid. [...] i [...], co jest równoznaczne z brakiem statusu strony po stronie skarżącego.
Z uwagi na powyższe nie sposób uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez organy nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, które następnie zostały zaakceptowane przez Sąd, wobec czego dopuścił się on naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie uwzględniając skargi i art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. W świetle powyższych ustaleń odnośnie braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego NSA uznał, że chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Sąd słusznie uznał, że na podstawie dokumentacji projektowej (plan zagospodarowania terenu) organy miały podstawy przyjąć, że skarżący nie posiadał statusu strony z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane bowiem wykazano, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nie doznaje ograniczeń w jej zabudowie.
Mając na uwadze, że kontrola dotyczyła postępowania wznowieniowego należało przyjąć, że przesłanka z art. 1454 § 1 pkt 4 K.p.a. w istocie nie wystąpiła czego konsekwencją było rozstrzygnięcie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na ograniczeniu się do oceny tego czy skarżącemu przysługiwał status strony postępowania i zaniechaniu zbadania zgodności spornej inwestycji z przepisami prawa, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej była mowa kontrolowana decyzja dotyczyła wyłącznie oceny wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro taka nie wystąpiła organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ nie przeszedł zatem do merytorycznej oceny decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę stacji paliw bowiem zakończył postępowanie wznowieniowe z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej. Na etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie w niniejszej sprawie z uwagi właśnie na niewystąpienie przesłanki wznowienia było to niedopuszczalne.
Zdaniem NSA uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem zawiera ono wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, poddaje się zatem kontroli instancyjnej i wskazuje jakie były motywy oddalenia skargi.
Zdaniem NSA, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez arbitralne przyjęcie kto jest stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu. Z przeprowadzonej wyżej analizy przepisów mających wpływ na ustalenie kto może być stroną postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika, że obszar oddziaływania stacji paliw nie dotyczy nieruchomości skarżącego, zatem to nie Sąd arbitralnie przesądził o braku statusu strony skarżącego ale stosowne przepisy odrębne odniesione do planowanego zagospodarowania inwestycji. Nie doszło też do błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane bowiem przenosząc jednoznaczną treść tych przepisów na okoliczności sprawy uznać należało, że skarżący nie mógł być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Nie było potrzeby dokonywania wykładni stosownych przepisów bowiem oczywiste zestawienie ich treści z zagospodarowaniem terenu stacji paliw czy z ustaleniami decyzji o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko prowadziły do wniosku, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, który prowadziłby do ograniczeń w zabudowie jego nieruchomości.
Chybione są też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy dotyczące nieuwzględnienia przez Sąd okoliczności podnoszonej przez skarżącego w zarzutach skargi tj. kwestii niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania. Okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem na tym etapie postępowania wznowieniowego nie można było przeprowadzić merytorycznej oceny ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to niedopuszczalne z uwagi na niewystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.