II OSK 2773/22

II OSK 2773/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 566/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-07-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5, art. 145 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 566/22 w sprawie ze skargi A. Z. i M. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. znak WOB.7721.173.2021.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 566/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Z. i M. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", z dnia 24 lutego 2022 r. znak WOB.7721.173.2021.AJAN, w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w sytuacji istnienia podstaw do zastosowania tego środka w postaci niewykonalności decyzji w dniu wydania, mającej charakter trwały, wynikającej z tego, że decyzja organu I instancji nakazuje rozbiórkę miejsc parkingowych, które nie istnieją, a decyzja organu II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę miejsc parkingowych, które nie istnieją,
2. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. (ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. [ew. zw. z art. z art. 145 § 3 P.p.s.a.] w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędnie niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w sytuacji istnienia podstaw do zastosowania tego środka w postaci bezzasadnego niezastosowania środka z art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji (ewentualnie w sytuacji bezzasadnego nieprzeprowadzenia przez organ II instancji pełnego postępowania dowodowego czyniącego zadość prawdzie obiektywnej) pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji pełnego postępowania dowodowego czyniącego zadość zasadzie prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez błędne dokonanie oględzin porą zimową przy niesprzyjających warunkach związanych z występowaniem pory zimowej, co świadczy o tym, iż wynik oględzin nie jest pewny, stąd istnieje nieakceptowalne ryzyko w oparciu się na tych oględzinach przy ustalaniu stanu faktycznego w kontekście prawidłowości ustalania stanu faktycznego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych organów obu instancji w zakresie okoliczności ustalonych ww. oględzinami, a nadto poprzez błędne niewyjaśnienie przez organy obu instancji, w jakim dokładnie miejscu, tj. czy całkowicie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: ,"mpzp") jako 4 .l.R, czy całkowicie na terenie oznaczonym w mpzp jako 5.4.ZL, czy częściowo na terenie oznaczonym w mpzp jako 4.l.R, a częściowo na terenie oznaczonym w mpzp jako 5.4.ZL, znajdują się z osobna poszczególne rzekome miejsca postojowe, co w świetle treści § 19 ust. 4 i 5 uchwały nr XVIII/142/2004 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop z 2004 r. Nr 251 poz. 2772, z późn. zm. i sprost.) zestawionych z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. może mieć istotne znaczenie dla treści decyzji organów obu instancji, a nadto w sytuacji braku przeprowadzenia przez organy obu instancji odpowiednich dowodów na okoliczność powierzchni przedmiotowego terenu oraz tego, na jakim obszarze określonym w mpzp znajdują się z osobna poszczególne rzekome miejsca postojowe, a nadto poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji dowodów na wykazanie, czy istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na innej drodze niż przez rozbiórkę, a w konsekwencji poprzez nieustalenie przez organy obu instancji, że istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem,
3. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 80 K.p.a. (ew. z zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo dokonania przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a to przedłożonych przez skarżących zdjęć oraz zeznań skarżących, polegającej na uznaniu za pozbawione waloru wiarygodności dowody świadczące o innym niż powstanie miejsc postojowych przeznaczeniu, w tym zamiarze skarżących co do innego niż powstanie miejsc postojowych przeznaczenia, zaistniałych na przedmiotowym terenie zmian, w sytuacji, w której dowody te są wewnętrznie i wzajemnie ze sobą spójne, a wnioski z nich wyprowadzane co do przeznaczenia przedmiotowego terenu są zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki, a także poprzez błędne nadanie waloru wiarygodności w części sprzecznej z wyżej powołanymi dowodami oględzinom, zdjęciom przedłożonym do akt przez stronę postępowania administracyjnego Józefa Paska oraz zeznaniom strony postępowania administracyjnego Józefa Paska, w sytuacji, w której sprzeczne z zasadami logiki i z zasadami doświadczenia życiowego jest imputowanie z tych dowodów, że zamiarem skarżących było powstanie miejsc postojowych, a także że przeznaczenie przedmiotowego terenu to parking, podczas gdy z dowodów tych zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego można wywieść jedynie to, że na przedmiotowym terenie wbrew woli właściciela przedmiotowego terenu oraz wbrew woli dzierżawców przedmiotowego terenu parkują samochody osobowe, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych organu II instancji, polegającego na błędnym ustaleniu, że na przedmiotowym terenie zostały wybudowane oraz istnieją miejsca postojowe, a także, błędnym ustaleniu, że konstrukcja nazywana błędnie miejscami postojowymi została wzniesiona z zamiarem jej korzystania jako miejsc postojowych, a także błędnym ustaleniu, że konstrukcja ta została wykorzystywana jako miejsca postojowego za zgodą skarżących kasacyjnie,
4. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 142 K.p.a. (ew. w zw. z art. 15 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.) pomimo nierozpoznania przez organ II instancji zażalenia niesamoistnego zawartego w odwołaniu na decyzję organu I instancji poprzedzającą decyzję organu II instancji na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 377/2020 z dnia 21 grudnia 2020 r. (znak: NB.5160.16.2018), co stanowiło nadto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
5. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., (ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. [ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.] w zw. z art. 24 § 3 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo błędnego nieuchylenia przez organ II instancji ww. postanowienia i błędnego niewyłączenia przez organ II instancji Pani E. U.-B. (ewentualnie błędnego niewyłączenia w toku postępowania administracyjnego Pani E. U.-B.) w sytuacji, w której zostały uprawdopodobnione inne niż wymienione w art. 24 § 1 K.p.a. okoliczności, które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności Pani E. U.- B.;
6. z najdalej posuniętej ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. (ew. w zw. z art. 144 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo błędnego niewskazania przez organ II instancji przyczyn, dla których organ odwoławczy podzielił zapatrywania organu I instancji co do braku podstaw do wyłączenia Pani E. U.-B. od udziału w postępowaniu administracyjnym;
7. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 6 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ew. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa wart. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów p.b., polegającej na błędnym przyjęciu, że zmiany takie jak dokonane w przedmiotowym stanie faktycznym stanowią budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a przedmiotowe zmiany stanowią obiekt budowlany, a proces ich powstawania stanowi budowę obiektu budowlanego, ewentualnie błędnej subsumpcji przez organ II instancji wyżej powołanych przepisów p.b. pomimo że zmiany w przedmiotowym stanie faktycznym nie stanowią budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a przedmiotowe zmiany nie stanowią obiektu budowlanego, a proces ich powstawania nie stanowi budowy obiektu budowlanego,
8. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 6 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ew. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów p.b. polegającej na błędnym braku uznania, że zamiar co do przeznaczenia przy dokonywaniu zmian na danym terenie jest relewantny dla rozstrzygnięcia, czy dokonywanie danej zmiany stanowi budowę obiektu budowlanego, a także że zamiar odgrywa rolę dla określenia, co zostaje wzniesione, a także czym jest,
9. z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z § 19 ust. 4 i 5 uchwały nr XVIII/142/2004 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop z 2004 r. Nr 251 poz. 2772, z późn. zm. i sprost.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ew. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego w zw. z wyżej powołanymi przepisami ww. uchwały polegającej na błędnym przyjęciu, że treść przepisów uchwalonego ww. uchwałą mpzp dotyczących terenów 4.1.R i 5.4.ZL zabrania wznoszenia miejsc postojowych, podczas gdy zakaz taki z przepisów rzeczonego mpzp dotyczących terenów 4.1.R i 5.4.ZL nie wynika, ewentualnie pomimo błędnej subsumpcji wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego w zw. z wyżej powołanymi przepisami ww. uchwały dokonanej przez organ II instancji, pomimo tego, że z treści przepisów uchwalonego ww. uchwałą mpzp dotyczących terenów 4.1.R i 5.4.ZL nie wynika zakaz wznoszenia miejsc postojowych,
10. z najdalej posuniętej ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z § 19 ust. 4 i 5 uchwały nr XVIII/142/2004 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop z 2004 r. Nr 251 poz. 2772, z późn. zm. i sprost.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ew. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego w zw. z wyżej powołanymi przepisami ww. uchwały, polegającej na przyjęciu, że z treści przepisów uchwalonego ww. uchwałą mpzp dotyczących terenów 4.1.R i 5.4.ZL wynika brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na innej drodze niż poprzez rozbiórkę, co stanowi niezbędną przesłankę dla nakazania rozbiórki, ewentualnie pomimo błędnej subsumpcji wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego w zw. z wyżej
powołanymi przepisami ww. uchwały dokonanej przez organ II instancji, pomimo że z ww. przepisów nie wynika brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na innej drodze niż poprzez rozbiórkę, co stanowi niezbędną przesłankę dla nakazania rozbiórki,
11. z najdalej posuniętej ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ew. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w sytuacji, w której w obliczu zaktualizowania hipotezy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ II instancji winien był nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czego nie uczynił,
12. z ostrożności procesowej naruszenie art. 153 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, odnoszącego się do tego, iż "Wykluczone jest przy tym czynienie takich ustaleń [na drodze oględzin - dop. własny] w okresie zimowym, jeśli wówczas nie widać badanej powierzchni" (k. 178 akt organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej - znak: NB.5160.16.2018),
13. z ostrożności procesowej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 153 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo pominięcia w toku postępowania administracyjnego zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, odnoszącego się do tego, iż "Wykluczone jest przy tym czynienie takich ustaleń [na drodze oględzin - dop. własny] w okresie zimowym, jeśli wówczas nie widać badanej powierzchni" (k. 178 akt organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej - znak: NB.5160.16.2018);
Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania administracyjnego w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu odwoławczego na rzecz skarżących kasacyjnie za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W dniu 2 stycznia 2024 r. wpłynęło pismo informacyjne skarżących w związku z pojawieniem się nowych dowodów w sprawie wraz z dokumentacją.
W piśmie z dnia 13 września 2024 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, szczegółowo wymienionych w piśmie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważyć należy kwestie wynikające z zarzutów procesowych dotyczących wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Podkreślić należy, że ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782).
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności istotnych. Zastosowały się do wskazania co do dalszego postępowania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, dalej także: "poprzedni wyrok WSA", według którego, w ponownym postępowaniu należało ustalić okoliczności faktyczne dotychczas niedostatecznie wyjaśnione, tj. wielkość utwardzonego placu, na którym parkują samochody, to, czy obejmuje obszar dla samochodów do 10 stanowisk, czy też ponad 10 stanowisk (co obliguje już do uzyskania pozwolenia na budowę), jaka jest długość całego obszaru wzdłuż drogi. W poprzednim wyroku WSA zwrócono także uwagę na rozbieżności w materiale dowodowym oraz brak dokładności w pomiarze z uwagi na zalegający śnieg i lód.
Po wydaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, organy dysponowały materiałem dowodowym: uproszczonymi informacjami z rejestru gruntów (k. 197 administracyjnych akt sprawy), wydrukiem z treści księgi wieczystej (k. 198-200 administracyjnych akt sprawy), informacją z ewidencji gruntów i budynków (k. 215 administracyjnych akt sprawy) oraz protokołem z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną z dnia 29 grudnia 2020 r. (k. 242-268 administracyjnych akt sprawy).
Podczas oględzin z udziałem skarżących wykonano 43 fotografie oraz wykonano szkic sytuacyjny na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500. W protokole wskazano urządzenia przy pomocy których dokonano pomiarów. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zdjęcia są wyraźne, mimo pory zimowej widoczna jest nawierzchnia żwirowa (k. 259-260 administracyjnych akt sprawy). Na dokumentacji fotograficznej pokazano także charakterystyczne punkty naniesione na mapę sytuacyjno-wysokościową jak drzewa, palety, punkty graniczne, skarpę, koryto potoku (k. 256-164 administracyjnych akt sprawy). W dokumentacji fotograficznej utrwalono także wyniki dokonanych pomiarów: długości i szerokości placu żwirowego (k. 244).
W oparciu o zebrany materiał dowodowy organy ustaliły, że na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości P., gmina N., urządzono miejsca postojowe w formie powierzchni utwardzonej żwirem na wysokości posesji nr [...] w P., stanowiącej własność A. Z. i M. Z.. Działka nr [...] jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 sierpnia 2017 r. pomiędzy skarżącymi a Ł. M.. W umowie przedmiot dzierżawy został opisany jako "działka ewidencyjna nr [...] położona we wsi P., gm. [...] Ni. w części: przy drodze do wyciągu, od początku do końca kamiennego ogrodzenia działki [...] – posesji A. i M. Z.". Skarżący utwardzili powierzchnię działki kruszywem. Roboty rozpoczęte zostały w 2017 r. Od czasu podpisania umowy dzierżawy na tym terenie stawiane są samochody, ale były też stawiane w związku z budową domu. Miejsca postojowe zostały urządzone na długości 19 m i szerokości 4.50-5.86 m.
Ustalono również, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą XVIII/142/2004 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedźwiedź wsi Poręba Wielka, dalej także: "Plan miejscowy". W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy Niedźwiedź z dnia 12 marca 2019 r. zawierające wypis z Planu miejscowego.(k. 86-88 administracyjnych akt sprawy).
Z dokumentu tego wynika, że działka [...] leży częściowo w terenie 5.4.ZL tereny leśne, gdzie obowiązuje zakaz zmiany użytkowania gruntów na cele nieleśne i ograniczenie realizacji obiektów niezwiązanych z gospodarką leśną, z wyjątkiem przypadków dopuszczonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawą o lasach.
Częściowo natomiast przedmiotowa działka znajduje się w terenie 4.1.R – tereny rolne. Dla tych terenów w planie ustalono następujące zasady. Tereny rolne, podlegające ustawowym ograniczeniom na cele nierolnicze. Obowiązuje racjonalne stosowanie chemicznych środków ochrony roślin oraz całkowity zakaz ich stosowania w strefach ochrony ujęć wody, w pasie do 40,0 m od koryt wód powierzchniowych, a także w terenach podmokłych oraz narażonych na stagnację wód. Dopuszcza się realizację budynków gospodarczych do 35 m2 powierzchni zabudowy, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, sadownictwem lub pszczelarstwem. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie. Dopuszczony remont, przebudowa i wymiana istniejącej substancji mieszkaniowej i gospodarczej przy uwzględnieniu szczególnych warunków architektoniczno-krajobrazowych, o których mowa w § 7 ust. 1 i 5. Dopuszczona adaptacja istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej. Nowa zabudowa zagrodowa dopuszczona jest wyłącznie w gospodarstwach rolnych o normie obszarowej zdefiniowanej w przepisach odrębnych. Dopuszcza się realizację podstawowego uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych. Możliwa realizacja niekubaturowych urządzeń sportu i rekreacji, w tym wyznaczenie ciągów spacerowych, ścieżek rowerowych i konnych. Zakaz podziału gruntów dla celów budowlanych. Dopuszcza się zalesienie (zadrzewienie) terenów opatrzonych dodatkowym indeksem /o. Nowa zabudowa zagrodowa dopuszczona wyłącznie w gospodarstwach rolnych o powierzchni nie niższej niż średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie. Dopuszczona realizacja podstawowego uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych. Możliwa realizacja niekubaturowych urządzeń sportu i rekreacji, w tym wyznaczenie ciągów spacerowych, ścieżek rowerowych i konnych. Zakaz podziału gruntów dla celów budowlanych. Dopuszcza się zalesienie (zadrzewienie) terenów opatrzonych dodatkowym indeksem "/o".
Na podstawie tych ustaleń faktyczno-prawnych organy dokonały kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.
Przed przywołaniem stanowiska Sądu i oceny prawidłowości kwalifikacji prawnej obiektu, należy przypomnieć, że w uzasadnieniu poprzedniego wyroku WSA w Krakowie, z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, sformułowano ocenę prawną, według której, nie ulega wątpliwości, że badane zamierzenie inwestycyjne stanowiło parking. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że "wbrew twierdzeniom skarżących, którzy wskazywali także na inny sposób wykorzystania terenu, z materiału dowodowego sprawy wynika, że istotnie niezależnie od innych przeznaczeń, teren naprzeciwko posesji nr [...] jest to parking. Wynika to jasno tak z oznaczeń tego terenu, jak i z faktu zaparkowania samochodów".
Podkreślić należy, że z uwagi na dyspozycję z art. 153 P.p.s.a., jest to ocena prawna wiążąca w niniejszej sprawie zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sądy administracyjne.
W konsekwencji tego związania oraz następnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego należało przyjąć, że urządzono, przez utwardzenie kruszywem, parking na 7 stanowisk.
W świetle przeznaczenia terenu działki w Planie miejscowym, niezależnie od tego jaka część parkingu jest położona na terenie 5.4.ZL, a jaka na terenie 4.1.R, należy uznać, że wykonany parking jest sprzeczny przeznaczeniem określonym w Planie miejscowym.
Organy trafnie uznały, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wybudowany obiekt, z uwagi na sprzeczność z ustaleniami Planu miejscowego, narusza przepisy prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro nie ma możliwości naprawy, organy nadzoru budowalnego były zobowiązane do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Z uwagi na wiążącą ocenę prawną o zakwalifikowaniu robót jako wykonanie parkingu nie jest skuteczny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 4.1.
W świetle ustaleń o wykonaniu na działce nr [...] parkingu na 7 miejsc postojowych, nie ma istotnego znaczenia szczegółowa lokalizacja poszczególnych miejsc. Istotne jest wykonanie obiektu pełniącego funkcję parkingu dla samochodów osobowych na 7 stanowisk. Spełniony został wymóg zwolnienia od pozwolenia na budowę (miejsce postojowe do 10 stanowisk) z art. 29 ust. 1 pkt 10, a także z obowiązku zgłoszenia, ale obiekt jako całość nie spełnia wymogu zgodności z ustaleniami Planu miejscowego, które także należą do przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
W rezultacie nie jest zasadny zarzut naruszenia określony w punkcie 4.2 skargi kasacyjnej.
Ponownie nawiązując do związania oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, stwierdzić należy, że bezpodstawny jest zarzut opisany w punkcie 4.3 skargi kasacyjnej, oparty na tezie o innym, niż miejsca postojowe, przeznaczeniu terenu. Wbrew zarzutowi, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w tej mierze naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. art. 145 § 3 P.p.s.a.) w związku z art. 80 K.p.a. (ew. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.).
W dniu 21 grudnia 2020 r. PINB w Limanowej wydał postanowienie o odmowie wyłączenia E. U.-B. od udziału w postępowaniu administracyjnym.
W odwołaniu od decyzji PINB z dnia 18 lutego 2021 r., nr 75/2021 nie zawarto niesamoistnego zażalenia na to postanowienie. Zarzut (punkt 4.4 skargi kasacyjnej) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w związku z art. 142 K.p.a. (ew. w związku z art. 15 K.p.a.) poprzez błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ew. w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a.) pomimo nierozpoznania przez organ drugiej instancji niesamoistnego zażalenia jest więc bezpodstawny.
Niezależnie od tego, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, według którego, odnośnie do braku wyłączenia E. U.-B. od udziału w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odniesiono się do tej kwestii, zaś analiza samego postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w rozpoznawaniu sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2020 r. znak NB.5160.16.2018) wskazuje na brak przesłanek wyłączenia, a tym samym wskazuje, iż zarzut wpływu tych okoliczności na wynik rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnoszona przez skarżących kwestia dokonania zmian w protokole z dnia 26 lutego 2019 r. jest o tyle nieistotna dla wyniku sprawy, że podstawę dowodową rozstrzygnięć w sprawie, po wyroku WSA z dnia 6 lipca 2020 r. stanowiły przede wszystkim oględziny z dnia 29 grudnia 2020 r. Czynności kontrolne były przeprowadzone tego dnia z udziałem stron, które mogły zapoznać się z pomiarami. Protokół został uzupełniony szkicem miejsca oględzin oraz fotografiami. Niezależnie od tego organy dysponowały materiałem dowodowym przedłożonym przez uczestnika postępowania Józefa Paska.
W związku z tym nie są skuteczne zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako punkty 4.5 i 4.6.
Od razu odnosząc się do obszernych wywodów zawartych w pismach procesowych złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trakcie postępowania kasacyjnego, skonstatować należy, że kontrola sądowoadministracyjna nie stanowi kolejnego stopnia postępowania administracyjnego.
Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Tylko w okolicznościach objętych hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1646/16).
W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest dopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Nadto, nie można podnosić zarzutu nieuwzględnienia przez organy ustaleń i ocen zawartych w dokumentach (np. protokół konfrontacji z dnia 23 listopada 2023 r.), skoro zostały one wykonane po zakończeniu postępowania administracyjnego, a nawet po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji.
Przedłożone w pismach złożonych po wniesieniu skargi kasacyjnej wnioski dowodowe albo nie są zatem dopuszczalne w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. (opinia biegłego) albo stanowią próbę podważenia materiału dowodowego, którym dysponowały organy i Sąd pierwszej instancji. Tak sytuacja procesowa wskazuje na traktowanie ich przez wnoszącego kasację jako dokumentów mających charakter nowych okoliczności lub dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz w części jako dowodów, które mogą wskazywać na przesłanki z art. 145 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.
To, czy rzeczywiście okoliczności wskazywane przez skarżącego mogą wyczerpywać przesłanki wznowienia pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania kasacyjnego.
Podkreślić przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Niezależnie od tego można skonstatować, że załączona do kasacji opinia biegłego oraz dokumenty z postępowania karnego prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w Limanowej nie uprawniają do potraktowania ich jako wyczerpujących podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.).
Nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czy też art. 145 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie doszło do stwierdzenia popełnienia przestępstwa.
Ponadto, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista. Również przesłanka z art. 145 § 2 K.p.a. nawiązuje do oczywistego charakteru naruszenia.
Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, dopuszczalne w przypadku okoliczności niewątpliwych, mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny, jak wyżej wskazano, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego tak jak organy administracji. Nie zastępuje także sądów powszechnych w zakresie rozstrzygnięć prawnokarnych w trakcie prowadzonych postępowań w tym zakresie.
Konieczne jest w tym zakresie spostrzeżenie, że w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. należy nie tylko ustalić, że dowody okazały się fałszywe. Nadto, mają to być dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. chodzi nie tylko o sytuację, w której w trakcie postępowania doszło do przestępstwa, ale nadto, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
Są to okoliczności faktyczno-prawne wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego.
Na wymóg oczywistości warto również zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego.
Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem, w ramach postępowania sądowego, nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 276/21).
Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2345/21).
Natomiast ocena, według której, teren stanowi parking, została wiążąco przesądzona w uzasadnieniu poprzedniego wyroku WSA w Krakowie. Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w tej mierze zarzuty nr 4.7 i 4.8 skargi kasacyjnej. Dodać można, że do tezy, na której oparto te zarzuty, odniesiono się w poprzedzających rozważaniach w odniesieniu do zarzutu 4.1.
Zarzutu nr 4.9 i 4.10 stanowią jedynie niemerytoryczną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o braku możliwości lokalizacji na terenie 4.1.R i 5.4.ZL obiektu w postaci parkingu. Z treści wypisu z Planu miejscowego jednoznacznie wynika jakie jest dopuszczalne, zgodne z Planem, przeznaczenie terenu. Do tego przeznaczenia nie należą parkingi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ew. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne niezastosowanie środka z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (ew. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a.).
W poprzedzających rozważaniach wskazano, co należy powtórzyć w odniesieniu do omawianego zarzutu nr 4.11, że sprzeczność z Planem miejscowym obligowała organ nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, odnoszącego się do tego, iż "Wykluczone jest przy tym czynienie takich ustaleń [na drodze oględzin - dop. własny] w okresie zimowym, jeśli wówczas nie widać badanej powierzchni" (k. 178 akt organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej - znak: NB.5160.16.2018).
Wbrew zarzutowi, mimo przeprowadzenia oględzin w dniu 29 grudnia 2020 r. oględziny przeprowadzono w warunkach umożliwiających precyzyjne dokonanie stosownych ustaleń i pomiarów. Potwierdza to materiał fotograficzny. Kwestia ta została omówiona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.
W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut nr 4.13 skargi kasacyjnej, według którego, pominięto w toku postępowania administracyjnego zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, odnoszące się do tego, iż "Wykluczone jest przy tym czynienie takich ustaleń [na drodze oględzin - dop. własny] w okresie zimowym, jeśli wówczas nie widać badanej powierzchni".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.