II OSK 2772/24

II OSK 2772/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 384/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Odmówiono wstrzymania wykonania decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 10, art. 15, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b § 1, art. 64d § 1, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 384/24 w sprawie ze sprzeciwów W1. Sp.z o.o. z siedzibą we W. oraz W. Sp.z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r., Nr IF-O.7840.1.178.2023.KMB-5 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego oddala skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 16 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wings Hotels Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w spraie ze skargi kasacyjnej Wings Hotels Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 384/24 w sprawie ze sprzeciwów WRE Biuro Nieruchomości Sp.z o.o. z siedzibą we Wrocławiu oraz Wings Hotels Sp.z o.o. z siedzibą we Wrocławiu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r., Nr IF-O.7840.1.178.2023.KMB-5 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 384/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciwy W. Sp.z o.o. z siezibą we W. oraz W. Sp.z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako Spółka lub Skarżąca) od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r., Nr IF-O.7840.1.178.2023.KMB-5, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 20 kwietnia 2023 r. Nr 755/2023 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą – na rzecz spółki W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej zwana "inwestorem") – pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę budynku hotelowego z usługami handlowymi w parterze oraz garażem podziemnym wraz z rozbiórką dwóch istniejących obiektów (garażu i wiaty śmietnikowej) i elementami infrastruktury technicznej przy ul. [...] we W. (działki nr [...], [...] i nr [...], obręb [...]), oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewoda Dolnośląski dokonał charakterystyki inwestycji, przedstawił szczegółowo położenie planowanej inwestycji względem sąsiadujących z nią działek oraz zwrócił uwagę na okoliczność obciążenia działek iwestora [...] i [...] służebnością dojścia i dojazdu na rzecz właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Mając na uwadze wynikające z art. 285 § 1 K.c. prawo służebności gruntowej i staus tego prawa do którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 K.c.) doszedł do wniosku, że Prezydent Wrocławia nieprawidłowo (zbyt wąsko) wyznaczył obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie – nie wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji przewidzianej na działkach nr [...], [...] i [...], brały udział w tym postępowaniu. Zaznaczył, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Ustalenie stron postępowania będzie należało w niniejszej sprawie do Prezydenta przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ pierwszej instancji powinien mieć także na względzie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, który może zostać przeniesiony na inny podmiot. Powyższe ustalenia nie zwalniają więc organu pierwszej instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie. Wobec pominięcia strony postępowania organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zweryfikować krąg stron postępowania w oparciu o przedstawione powyżej uwagi, a także zweryfikować szerokości dróg i dojść zarówno pod względem zgodności z wymaganiami służebności, jak i warunkami technicznymi, znajdującymi zastosowanie do dojść i dojazdów.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprzeciwów inwestora i skarżącej Spółki na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił te sprzeciwy. Sąd wskazał na odmienności i ograniczenia postępowania sądowego prowadzonego na podstawie sprzeciwu i konsekwencje tychże dla wydawanych przez Sąd rozstrzygnięć. Wskazał, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Badając decyję pod kątem przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że sprzeciwy wniesione w niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd stwierdził, że wszystkie zarzuty wskazane przez stronę skarżącą jak również zarzut inwestora naruszenia art. 136 w zw. z art. 15 K.p.a. są nieuzasadnione, bowiem wkraczają one w zakres materialnoparwnej oceny wydania decyzji administracyjnej, a czego – w okolicznościach niniejszej sprawy – ani nie dokonywał organ odwoławczy ani nie jest uprawniony – w świetle przywołanych powyższej przepisów P.p.s.a. – orzekający Sąd. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, stwierdził słusznie, że nie został w sposób prawidłowo (bo zbyt wąsko) wyznaczony obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie – nie wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony postępowania w rozpoznawanej sprawie, brały udział w tym postępowaniu. Nie było zatem potrzeby, aby rozpatrywać – jak tego domaga się strona skarżąca – merytorycznych zarzutów odwołania oraz całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności przepisów przeciwpożarowych. Sanowanie przez organ drugiej instancji pominięcia przez organ pierwszoinstancyjny podmiotów mających w sprawie przymiot strony w istocie prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie zauważył, że merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy oznaczałoby zredukowanie postępowania administracyjnego dla nowych stron tylko do jednej instancji, a zatem naruszenie art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedwczesnym było zatem stanowisko strony skarżącej, że przeprowadzenie merytorycznego postępowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do stwierdzenia, iż istotność naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności przepisów przeciwpożarowych, niezależnie od ewentualnych naruszeń postępowania, pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji oddalającej wniosek inwestora oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd mając na uwadze przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zauważył, że konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Sąd podkreślił, że art. 136 K.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.
Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd podzielił pogląd doktryny, że w sytuacji gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się zaś do zarzutów inwestora, Sąd zwrócił uwagę, że jednym z warunków poprawnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest prawidłowe określenie stron postępowania, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu stanowić bowiem może z jednej strony podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a z drugiej strony – niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem art. 10 K.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stroną postępowania administracyjnego – zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. – jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm administracyjnego prawa materialnego stanowiących podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd wskazał, że z uwagi na przedmiot decyzji (decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę), w postępowaniu tym "interes prawny" ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr.bud. Zgodnie w brzmieniem tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd zwrócił uwagę na treść definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Pr.bud., zgodnie z którą przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1c Pr.bud., ale także do obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Uwzględniając teren planowanej inwestycji i jej położenie względem sąsiadujących działek, w ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę nie uczestniczyły wszystkie strony. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Ustalenie stron postępowania będzie zatem należało w niniejszej sprawie do Prezydenta przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ pierwszej instancji powinien mieć także na względzie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, który może zostać przeniesiony na inny podmiot. Powyższe ustalenia nie zwalniają więc organu pierwszej instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie. Takie stwierdzenie – w ocenie Sądu – spowodowało konieczność cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie zaistniała bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, zaś wydanie decyzji reformatoryjnej nie było dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 K.p.a. Przepis art. 136 § 1 K.p.a. wskazuje bowiem jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów, nie może zatem prowadzić do zastępowania organu pierwszej instancji w jego obowiązkach polegających na zgromadzeniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji nie może bowiem przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Takie stanowisko znajduje aprobatę w utrwalonym już orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17). Za takie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne należy uznać ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego, które nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 194/11; WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., IV SA/Po 1185/17). Bezwątpienia ustalenie dopiero na poziomie postępowania przed organem drugiej instancji poprawnego kręgu stron, które winny od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, iż organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 lutego 2024 r. (II OSK 157/24, II OSK 158/24), organ drugiej instancji, wydający decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jest uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie może ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi pierwszej instancji. Przy czym, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji, winien pozostawić kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania temu organowi, a nie dokonywać przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym. Uwzględniając powyższe, Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty inwestora naruszenia art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów inwestora, Sąd zwrócił uwagę, że przywołany wyżej art. 3 pkt 20 Pr.bud. należy interpretować łącznie z art. 5 Pr.bud., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (ust. 1 pkt 9). Wojewoda słusznie wskazał, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowania działki inwestora związane z budowanym obiektem są nie tylko przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych a także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 K.c.). Istotne jest również, na co także zwrócił uwagę organ drugiej instancji, że po zmianie Pr.bud. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U.poz. 471 ze zm., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji brane są pod uwagę ograniczenia w zabudowie terenu a nie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z powyższego wynika zatem, że należy uwzględnić takie oddziaływania, które wpływają – lub mogą wpływać – na zabudowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a ponieważ ustawodawca nie określił, czy chodzi o istniejącą zabudowę, czy hipotetyczną (możliwą w przyszłości), należy rozpatrzyć oba aspekty tego pojęcia. Słusznym jest przy tym stwierdzenie organu odwoławczego, że pojęcie to należy rozumieć szeroko, zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 2020 r., tj. w projekcie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z pe zm.). Zgodnie z nią przedmiotowe ograniczenia (a więc ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud.) odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi.
W ocenie Sądu, Wojewoda określając obszar oddziaływania planowanej inwestycji, prawidłowo sięgnął do przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych. Projektowany w zabudowie śródmiejskiej budynek ma liczyć pięć kondygnacji, a najwyższy punkt dachu będzie się znajdować na wysokości 16 m n.p.t. Co istotne, projektant wprawdzie przeprowadził analizę jego oddziaływania na działki sąsiednie (s. 16-20 projektu budowlanego, tom I) i określił obszar oddziaływania, jednakże uwzględnił w nim jedynie działki nr [...], [...], [...], [...], natomiast do tego obszaru nie włączył działek położonych na północ od inwestycji, mimo że obiekt położony na południe od nich może je zacieniać (§ 13 rozp.war.techn.). Organ drugiej instancji słusznie zauważył, że zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi nie oznacza, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu, ani na ich zabudowę. Oddziaływanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. to wprowadzenie na podstawie przepisów odrębnych takich rozwiązań architektoniczno-budowlanych związanych z planowanym obiektem, które ograniczają w zabudowie teren nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu, a za takie należy uznać zasłonięcie widoku powodujące przesłanianie obiektów istniejących (§ 13 rozp.war.techn.) lub ograniczające im dostęp światła słonecznego (§ 60 rozp.war.techn.). Takie oddziaływania – jak słusznie wskazał Wojewoda – uwzględnia się przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania, co dotyczy także nieistniejącego, ale zgodnego z prawem zagospodarowania działki sąsiedniej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że jeżeli władający daną nieruchomością, chcąc zagospodarować ją zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, będzie musiał uwzględniać istnienie analizowanej inwestycji, to ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Tym samym zarzuty inwestora naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. (pkt 2 lit. a tiret 1-4 oraz pkt 1 lit. a, b tiret 1 skargi) jak i § 13 i § 60 rozp.war.techn. Sąd uznał za nieuzasadnione.
Za nieuzasadnione Sąd także uznał zarzuty inwestora naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. (pkt 2 lit. a tiret 5, lit. b oraz pkt 1 lit. a, b tiret 2 skargi). Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud., każda bowiem ingerencja w służebność może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władnącej, w tym brak możliwości zabudowy i korzystania z takiej nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. (wyroki: NSA z dnia 29 lipca 2014 r., II OSK 397/13; WSA w Łodzi z dnia 18 października 2023 r., II SA/Łd 596/23). Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność zawarcia z Gminą Wrocław porozumienia z dnia 29 listopada 2022 r. jak i umowy sprzedaży nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu inwestora naruszenia art. 12 § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że inwestor nie wykazał nawet, że wydanie po upływie blisko 1 roku od dnia przekazania odwołania organowi drugiej instancji i po upływie terminu wyznaczonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rozpatrzenie sprawy, decyzji kasacyjnej zamiast rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, co niewątpliwie podważa zaufanie inwestora do organów władzy publicznej, miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej brak jest wykazania "istotnego wpływu na wynik sprawy", a wykazanie tylko takiego wpływu może dawać podstawę do uwzględnienia sprzeciwu, w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151a P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd podzielił pogląd, że naruszenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 10 K.p.a. przesądza o konieczności ponowienia czynności jurysdykcyjnych przez ten organ w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. Skoro tak, to wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci nieprawidłowego określenia kręgu stron prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19) i bezstronności. Wskazane okoliczności dowodzą zatem prawidłowości podjętej przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. 138 § 2 K.p.a. w zw. z 136 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Dolnośląskiego, tj. decyzji z dnia 10.04.202 r. znak IF-0.7840.1.178.2023.KMB-5 uchylającej w całości decyzję Prezydenta Wrocławia zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji nr 755/2023 z dnia 20.04.2024 r., znak sprawy: WAZ-B1.6740.296.2022.BB11 i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (dalej jako: "Zaskarżona Decyzja"') i oddalenie sprzeciwu od Zaskarżonej Decyzji, podczas gdy Zaskarżona Decyzja naruszała art. 136 § 1 K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie zaistniały istotne przesłanki uzasadniające merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bez naruszania interesów innych stron - jeśli ich zakres faktycznie powinien być szerszy;
2) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu od Zaskarżonej Decyzji, podczas gdy Zaskarżona Decyzja naruszała art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia zarówno zarzutów odwołania, jak i samej sprawy, doprowadziło do:
a. wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,
b. naruszenia zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz dwuinstancyjności,
c. sporządzenia uzasadnienia bez odniesienia się zarzutów odwołania, a tym samym bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze, w szczególności rozpatrzenie zarzutów odwołania odnoszących się do naruszenia przepisów przeciwpożarowych, doprowadziłoby organ odwoławczy do przekonania, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki uprawniające organ do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji oddalającej wniosek Inwestora oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę;
3) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a wkonsekwencji nie uwzględnienie wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania Zaskarżonej Decyzji;
4) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64d § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji nie uwzględnienie wniosku skarżącej o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu ewentualnie uchylenie zaskjarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą jego zdaniem za uznaniem, że zaskarżony wyrok jest obarczony błędami proceduralnymi i z tego powodu powinień zostać uchylony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestor wniosł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście bezzasadnej. Jednocześnie wskazał, że Wojewoda ani Sąd nie wzięli pod uwagę okoliczności jakie podnosił w sprzeciwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje taką skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Musiałyby zaistnieć jakieś szczególne okoliczności aby przenieść sprawę z posiedzenia niejawnego na rozprawę. Takich okoliczności jednak Sąd nie stwierdził z urzędu a skarżacy kasacyjnie takich nie wykazał.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna W. Sp.z o.o. z siedzibą we W. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kp.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.
W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Wojewodę było to, że w postępowaiu dotyczącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] we W. (działki nr [...], [...] i nr [...], obręb [...]) wadliwie określono obszar oddziaływania planowanej inwestycji a w konsekwencji zawężono ilość uczestniczących w tym postępowaniu stron, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 K.p.a. Wada ta jest wadą istotną albowiem może stanowić podstawę do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej tj. wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że określając obszar oddziaływania planowanej inwestycji pominięto właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji od północy tj. działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...] a także z uwagi na wpisaną w księgach wieczystych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję (działki nr ewid. [...] i [...]) służebność gruntową dojścia i dojazdu poza już ww. działkami właściciela działki [...] (ta nie sąsiaduje z terenem inwestycji). Skoro wadliwie określono zakres stron postępowania przed organem I instancji to należało uznać, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłwo. Obowiązek zbadania wpływu planowanej inwestycji na wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który wskazuje, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (ust. 1 pkt 9). Należało zatem wziąć pod uwagę interesy osób trzecich właścicieli działek na północ od inwestycji bowiem planowana inwestycja, której maksymalna wysokość może wynieść 16 m n.p.t. i w konsekwencji może doprowadzić do przesłaniania obiektów istniejących (§ 13 rozp.war.techn.) lub ograniczenia im dostępu światła słonecznego (§ 60 rozporządzenia o warunkach technicznych). Zatem biorąc pod uwagę znowelizowaną definicję obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zmieniony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U.poz. 471 ze zm., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.), należało uwzględnić w postępowaniu władających działkami na północ od terenu inwestycji albowiem planowana zabudowa wprowadza ograniczenia w zabudowie także tych terenów. Oddziaływania te mogą dotyczyć zarówno już istniejącej zabudowy, ale także zabudowy hipotetycznej (możliwej w przyszłości). Okoliczność, że oddziaływanie na sąsiednią zabudowę będzie dopuszczalne i zgodne z prawem nie wyklucza przyznania statusu strony właścicielowi nieruchomości podlegającej takiemu oddziaływaniu. Skoro możliwy jest wpływ inwestycji na prawo do zabudowy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją od północy to podmioty władające tymi nieruchomościami mają status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału tych osób prowadzi do nieustalenia w sposób wyczerujący stanu faktycznego w sprawie co może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7 , art. 77 i art. 80 K.p.a. Wobec powyższego NSA stwierdza, że dostrzeżona wada w postępowaniu wyjaśniającym organu pierwszej instancji kwalifikowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 10 K.p.a. a wadliwość ta prowadziła do tego, że nie został wyjaśniony zakres sprawy istotny do wydania rozstrzyginęcia.
Ustalenie prawidłowego zakresu stron postępowania nie jest postępowaniem wyjaśniającym, które można by zakwalifikować jako uzupełniajace postępowanie dowodowe możliwe do przeprowadzenia z racji art. 136 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Skoro z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wynika obowiązek zebrania i oceny materiału dowodowego, ustalenia stanu faktycznego i jego oceny przez organy w dwóch instancjach, to nie można uznać, że wystarczające jest prowadzenie postępowania z udziałem części stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a następnie z udziałem pozostałych stron w postępowaniu odwoławczym. Przyjęcie takiego rozwiazania oznaczałoby ewidentene naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Za kluczowe ustalenie dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego, bowiem nie może ono nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. 138 § 2 K.p.a. w zw. z 136 § 1 K.p.a. bowiem w okolicznościach sprawy przeprowadzenie postępowania bez udzuiału wszystkich stron postępowania uzasadniało uchylenie decyzji albowiem dopiero postępowanie z udziałem wszystkich ston spełnia wymóg pełnego i wiarygodnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i wydania następnie prawidłowego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem w ustaleniach stanu faktycznego sprawy nie brały udziału wszystkie uprawnione do tego strony. Wskazywana wadliwość inwestycji z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych powinna zostać occeniona przy udziale wszystkich stron postępowania wówczas postępowanie takie będzie prawidłowe (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Nie można uwzględnić naruszenia przepisów prawa materialnego (norm przepisów przeciwpożarowych) gdy stan faktyczny sprawy nie jest prawidłwo ustalony. Wyczerpujący materiał dowodowy zostanie zebrany i rozpatrzony gdy wszystkie strony wypowiedzą się odnośnie tego zarzutu wówczas też będzie można uznać czy dana okoliczność została udowodniona.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnine Spółki nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd oceniał czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami art. 138 § 2 K.p.a. i niewadliwie uznał, że przesłanki do wydania takiej decyzji wystąpiły, dlatego oddalił sprzeciwy. Słusznie Sąd nie dopatrzył się wad usasadnienia zaskarżonej decyzji bowiem zawiarała ona wszystkie elementy z art. 107 § 1 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji Wojewody wskazywało jednoznacznie, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji były wady postępowania (ustalenie niepełnego zakresu stron) a podstawę prawną stanowiły przepisy art. 138 § 2 K.p.a., art. 136 K.p.a., art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 pkt 20 i art. 5 tej ustawy. Przy stwierdzonych wadach postepowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, merytoryczne rozpatrzenie zarzutów odwołania przez organ odwoławczy było niemożliwe bowiem tylko w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym można oceniać czy zastosowanie w sprawie miały normy prawa materialnego. Przy stwierdzonych wadach postępowania ocena merytoryczna naruszenia wskazywanych przez skarżacą przepisów przeciwpożarowych i przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych (śmietnik na dziedzińcu) byłaby pozbawiona podstaw i przedwczesna. Konieczność zapewnienia nieruchomości skarżącej ([...]) podlegającej ochronie konserwatortskiej i korzystającej z szerszej ochrony przeciwpożarowej (postanowienie Komendanta Wojeówdzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z 19 stycznia 2007 r. nr 33/2007) szczególnych rozwiązań z zakresu zagospodarowania terenu i uwzględnienia jej interesu prawnego będzie przedmiotem oceny organów w ponownym postępowaniu przy udziale wszystkich stron postępowania.
Sąd w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na charakter decyzji kasatoryjnej. Postanowienie WSA we Wrocławiu z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 384/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej dotyczyło wniosku o wstrzymanie, który był rozpatrywany w ramach obrębnego od rozpozania sprzeciwu postępowania incydentalnego i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie miało żadnego znaczenia dla oceny legalności wydania decyzji kasatoryjnej, która stanowiła przedmiot zaskarżonego wyroku. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarzonej decyzji (k. 95 akt), jednak WSA z niewiadomych przyczyn nie przekazał tego zażalenia do NSA. Być może powinno ono podlegać odrzuceniu bowiem w aktach sprawy brak potwierdzenia opłaty od zażalenia chociaż w załączniku do zażalenia wskazano na opłatę od zażalenia, której jednak nie ma w aktach. Nie wiadomo czy opłata taka została wniesiona na konto Sądu I isntancji. Zdaniem NSA, skarżąca kasacyjnie powinna zwrócić się do WSA we Wrocławiu o wyjaśnienia w tym zakresie.
NSA zauważa, że nie mógł rozpoznać wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zawartego skardze kasacyjnej albowiem kwestia legalności odmowy wstrzymania zawisła przed WSA we Wrocławiu, który nie przekazał zażalenia do rozpatrzenia NSA, nie stwierdził też, że podlegało ono odrzuceniu z uwagi na ewentualne braki formalne czy fiskalne. Może okazać się, że zażalenie zostanie uwzględnione a wówczas rozpatrywanie wniosku byłoby bezprzedmiotowe. Jeśli strona skorzystała ze środka odwołania, to nie powinna do czasu jego rozpatrzenia inicjować postępowania w tym samym zakresie w innym trybie. NSA nie mógł we własnym zakresie przejąć zażlaenia do rozpatrzenia albowiem nie jest wiadomo czy zażalenie spełniało wymagane prawem warunki.
Okoliczność rozpatrywania sprzeciwów na posiedzeniu niejawnym wynika wprost z przepisów regulujących postępowanie ze sprzeciwu art. 64d § 1 P.p.s.a. Wobec tego nieuwzględnienie wniosku skarżącej o rozpatrzenie sprzeciwu na rozprawie nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji. Z § 2 ww. przepisu wynika, że Sąd może skierować sprzeciw do rozpoznania na rozprawie jednak jest to uprawnienie Sądu a nie obowiązek. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskami strony ale decyduje o tym we własnym zakresie. Sąd I instancji nie naruszył przepisów rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.
Wobec powyższego nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz organowi odwoławczemu, że nie zaistaniały okoliczności, które uznać należało za naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym i istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem Wojewoda wykazał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 384/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciwy W. Sp.z o.o. z siezibą we W. oraz W. Sp.z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako Spółka lub skarżąca) od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r., Nr IF-O.7840.1.178.2023.KMB-5, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 20 kwietnia 2023 r. Nr 755/2023 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą – na rzecz spółki W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej zwana "inwestorem") – pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę budynku hotelowego z usługami handlowymi w parterze oraz garażem podziemnym wraz z rozbiórką dwóch istniejących obiektów (garażu i wiaty śmietnikowej) i elementami infrastruktury technicznej przy ul. [...] we Wrocławiu (działki nr [...], [...] i nr [...], obręb [...]), oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości. W skardze tej sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 193 P.p.s.a.
W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazuje na potrzebę uregulowania stanu niepewności prawnej po jej stronie w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku hotelowego przy ul. [...] we Wrocławiu. Chce zapewnienia najwyższych standardów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Stan niepewności prawnej powoduje, iż Skarżąca nie jest w stanie określić czy powinna podjąć jakieś dodatkowe działalnia zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego przy założeniu, że wzmiankowana inwestycja powstanie. Działania takie bowiem będą niewątpliwie wymagały znacznego nakładu pracy i czasu – o ile w ogóle będą możliwe. Aktualnie skarżąca nie posiada wiedzy w zakresu istnienia możliwości zwiększenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego w zaistniałej sytuacji.
Celem zachowania rzetelności porowadzonych w niniejszej sprawie postępowań zarówno przed organem pierwszej instancji jak i NSA, wykonanie zaskarżonej decyzji powinno zostać wstrzymane do czasu zakończenia postępowania przed NSA. Skoro zatem akta postępowania będą w dyspozycji NSA to nie sposób uznać, że będzie możliwe nalezyte przeprowadzenie postępowania przez organ. Wydanie ponownych decyzji przez organ pierwszej instancji w sytuacji jednoczesnego prowadzenia postępowania ze skargi kasacyjnej przez NSA może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków np. wydania decyzji kształtujących stan prawny w odmienny sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zasługiwał na uwzglednienie.
Zauważyć należy, że skarżąca składała wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej i został on rozpatrzony odmownie postanowieniem WSA we Wrocławiu postanowieniem z 13 czerwca 2024 r. sygn akt II SA/Wr 384/24. Wówczas Sąd istotę swojego rozstrzygnięcia oparł na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja z racji swego charakteru (decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 K.p.a.) nie podlega wykonaniu i nie może zostać wstrzymane jej wykonanie.
Słusznie WSA zauważył, że wykonanie aktu adminisytracyjnego polega na spowodowaniu, sprowadzeniu, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Stan ten stanowi przedmiot wykonania tego aktu. Akt administracyjny może zobowiązywać jego adresata do określonego działania, zaniechania polegajacego na znoszeniu działania innych podmiotów, czy też wykonania określonego świadczenia w rozumieniu prawa cywilnego np. uiszczenia odszkodowania za wywwłaszczoną nieruchomość.
Podkreślić należy, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i podlega wykonaniu. Istnieją akt administracyjne, które dla doprowadzenia do stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają od czynności podmiotów uprawnionych. Wykonanie dotyczy zatem tylko aktów zawierających zobowiązanie do określonego zachowania (nakaz działania lub zakaz), ustanawiających uprawnienie podmiotu do określonego działania a po stronie innego podmiotu obowiązek znoszenia działąń wynikających z tego uprawnienia.
W ocenie NSA, decyzja kasatoryjna tj. uchylajaca decyzję organu I instancji i z racji wad postępowania przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi nie kwalifikuje się do wykonania w spobób o jakim mowa powyżej.
Z rozstrzygnięcia tej decyzji nie wynika uprawnienie kogokolwiek do podjęcia określonego działania lub powstania po czyjejkolwiek stronie obowiązku określonego działania. Nie wynika zobowiązanie do podjęcia działania czy znoszenia działania adresata takiej decyzji. Ma ona charakter wyłącznie procesowy powodując uchylenie wadliwej decyzji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzeniu organowi, który ją wydał z racji dostrzeżonych wad. Wobec tego nie sposób twierdzić, że posiada przedmiot wykonania polegajacy na zobowiązaniu jej adresata do czegokolwiek. Skoro tak to nie jest możliwe by decyzja ta mogłaby spowodować postanie znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków czyli przesłanek wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Stanu tego nie zmienia argumentacja wniosku odwołująca się do istnienia po stronie skarżącej Spółki stanu niepewności prawnej odnośnie do tego czy z uwagi na parametry planowanej inwestycji powinna ona przedsięwziąć określone działania służące zapewnieniu jej budynkowi bezpieczeństwa przeciwpożarowego na najwyższym możliwym poziomie. Obecnie nie wiadomo czy planowana inwestycja uzyska zgodę organów na jej realizację (pozwolenie na budowę) zatem nie sposób mówić o obowiązkach skarżącej odnośnie do zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego sąsiadującego z inwestycją hotelu. Nie wiadomo czy w istocie uzasadnione są twierdzenia skarżącej o ograniczeniu bezpieczeństwa przeciwpożarowego jej budynku hotelowego. Ewentualne pozwolenie na budowę powinno uwzględnić zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego sąsiadujących z inwestycją nieruchomości i przewidziane w projekcie budowlanym rozwiazania będą oceniane przez organy pod kątem spełnienia wymogów prawa pod tym katem. To inwestor ma wykazać bezpieczeństwo swojej inwestycji pod względem przeciwpożarowym w stosunku do sąsiadujących nieruchomości a nie skarżąca Spółka ma zastanawiać się jak spełnić wymogi przeciwpożarowe własnej nieruchomości. Obecnie kwestia dochowania przez planowaną inwestycję przepisów przeciwpożarowych jest otwarta bowiem organ pierwszej instancji będzie je badał w prowadzonym od początku postępowaniu wyjaśniającym z udziałem stron postępowania.
Skoro uchylono pozwolenie na budowę i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania to inwestor nie może prowadzić żadnych robót budowlanyc a ztem zagrożenie powstaniem inwestycji, która nie spełniałaby przepisów przeciwpożarowych aktualnie nie występuje.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarzonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak przymiotu wykonalności decyzji kasatoryjnej będęcej przedmiotem zaskarżenia a nadto skarżąca kasacyjnie Spółka nie przedstawiła argumentacji wskazującej na czym miałoby polegać zagrożenie dla niej znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami, gdy decyzja nie nakłada na kogkolwiek żadnych uprawnień czy obowiązków. Realizacja inwestycji zgodnej z wymogami bezpieczeństwa przeciwpożarowego leżeć będzie w gestii inwestora a nie właścieli sąsiadujących nieruchomości. Skarżąca nie wskazała jakie ewentualne rozwiazania projektowe ograniczają bezpieczeństwo przeciwpożarowe jej zabytkowego budynku hotelowego zabytkowego położonego przy ul. [...] we Wrocławiu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.