II OSK 2768/16

II OSK 2768/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Irla /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Roman Hauser
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 947/15 - Wyrok WSA w Lublinie z 2016-06-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Roman Hauser del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 947/15 w sprawie ze skargi J.U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 947/15) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 20 lutego 2014 r., inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) przeprowadzili kontrolę działek nr [...] i [...] położonych w P., przy ul. [...]. Stwierdzili, że jest tam realizowana budowa "[...]". Inwestorem jest T. J., który na tę inwestycję uzyskał decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę. W trakcie kontroli budynek był w stanie surowym zamkniętym. Wykonane były tynki, instalacja centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacjna i elektryczna, a także wentylacja grawitacyjna. Organ I instancji ustalił, że inwestor odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Zmienione zostały bowiem wymiary klatki schodowej, na trzech kondygnacjach wydzielono lokale za pomocą ścianek działowych. Zmieniono też układ i wielkość okien, drzwi balkonowych i dachowych. Na zaprojektowanym strychu nieużytkowym stwierdzono wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, a także wyodrębniono lokale za pomocą ścianek działowych. Poszerzono balkon do wymiarów balkonu w niższej kondygnacji.
W dniu 20 lutego 2014 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W trakcie kolejnych oględzin nieruchomości w dniu 1 kwietnia 2014 r. potwierdzono fakt dokonania przez inwestora odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, polegających na zwiększeniu długości klatki schodowej o ok. 2,17 m, przez co powiększona została powierzchnia zabudowy. Zmieniono usytuowanie wejścia do budynku (elewacja północno-wschodnia). W tej elewacji, zamiast trzech okien wykonano okna balkonowe i drzwi wejściowe, zmniejszono szerokość okna. Na piętrze zlikwidowano daszek nad wejściem i okno na klatce schodowej, wykonano drzwi balkonowe. W elewacji południowo-zachodniej nie wykonano okien i drzwi wejściowych z daszkiem. Na całej długości elewacji powstał balkon. Na piętrze zmieniono układ okien i drzwi balkonowych. Na parterze poszerzono okno. Zmieniony został sposób użytkowania części obiektu. Inwestor wykonał ścianki działowe, co miało na celu wydzielenie nowych pomieszczeń. Część ścianek działowych ujawnionych w dniu 20 lutego 2014 r. podczas kontroli, została wyburzona. Na strychu zdemontowano kaloryfery. Miejsca po podejściach wodno-kanalizacyjnych i centralnego ogrzewania zaślepiono gipsem. Zmieniono konstrukcję i kształt dachu. Zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, na strychu (poddaszu) nie mogą znajdować się pomieszczenia użytkowe. Organ I instancji podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto P. zatwierdzony uchwałą nr XV/142/2007 Rady Miasta Puławy z dnia 29 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 28 poz. 921 z dnia 26.02.2008 r.) ustalił przeznaczenie terenu na którym znajduje się sporny obiekt, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (B8.MN) w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Maksymalna wysokość zabudowy to 12 m (3 kondygnacje nadziemne). Jednocześnie PINB podał, że stwierdzone podczas oględzin nieruchomości odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy zakwalifikować jako istotne. W związku z powyższym, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy tym obiekcie. W dniu 9 maja 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. J. U. i J. M. wnieśli o doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) PINB w P. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami, usytuowanego na działkach o nr [...],[...] i [...] położonych w P. przy ul. [...], uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych prac do stanu zgodnego z prawem. Termin na dokonanie tej czynności określono do 31 grudnia 2014 r.
W dniu 31 lipca 2014 r. T. J. przedłożył projekt budowlany zamienny. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] listopada 2014 r., organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, które dostrzegł w tym projekcie. W dniu 31 grudnia 2014 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt zamienny.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...]) organ I instancji zatwierdził przedłożony przez T. J. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej wraz z przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanego na działkach o nr [...],[...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w P., a także nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wnieśli J. M. oraz J. U.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia decyzji było to, że PINB w P., po przedłożeniu projektu zamiennego, nie dokonał oceny tego projektu pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, PINB w P. wydał w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję (znak: [...],[...]), zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej wiz oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej dla powyżej opisanej nieruchomości i udzielił T. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. M. - właścicielka działki nr [...]. Zarzuciła, że inwestor drugą część "[...]" chce użytkować jako budynek wielorodzinny.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł także J. U. - właściciel działki nr [...], także wskazując na możliwość użytkowania budynku jako wielorodzinnego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał, że decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego organu jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wymogom tym winien odpowiadać projekt budowlany zamienny, gdyż do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wskazał, że PINB po przedłożeniu projektu zamiennego, sprawdził spełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymogami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ II instancji wskazał, że PINB ustalił, iż zaprojektowany został budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami. Uwzględnia on ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (B8.MN) w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Maksymalna wysokość zabudowy wynosi 11,19 m - nie przekracza zatem wynikających z planu miejscowego 12 m (3 kondygnacje nadziemne). Maksymalna intensywność zabudowy wynosi 0,462 i również nie przekracza określonego planem wskaźnika 0,5. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,1%, co oznacza, że nie jest mniejsza niż 60 % jej powierzchni, ustalonej planem. Zaprojektowane zostały 2 miejsca parkingowe, a więc zapewniony został wskaźnik parkingowy wynoszący 2 miejsca na dom lub segment. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, jest kompletny pod względem wymaganych uzgodnień, opinii oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Nadto, projekt został wykonany przez osobę uprawnioną.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowi, że po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższemu uczynił zadość organ I instancji. Spełnienie przez inwestora przesłanek wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robot budowlanych (w przypadku gdy budowa jest niezakończona) oraz do zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Odnosząc się do zarzutu o możliwości użytkowania obiektu jako budynku wielorodzinnego, organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie zarzut ten nie może być rozpatrywany. Zatwierdzeniu podlega bowiem projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania może być wszczęte inne postępowanie przewidziane Prawem budowlanym.
Opisana powyżej decyzja stała się przedmiotem skargi J. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wskazał, że inwestor nie zrealizował budynku jednorodzinnego lecz wielorodzinny. W budynku wyodrębniono osiem mieszkań, a kwestionowana decyzja sankcjonuje istniejący stan rzeczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. (II SA/Lu 947/15) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2015 r. Wskazał, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ II instancji, w wyniku wniesienia odwołania lub zażalenia, ma obowiązek merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, a także ustosunkować się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę kwestii stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia.
Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji J. U. zarzucił, że sporny obiekt budowlany nie jest budynkiem jednorodzinnym, podobnie jak wybudowany już przez tego samego inwestora sąsiedni budynek (bliźniaczy). W konsekwencji naruszone zostało prawo miejscowe. Powstały obiekt jest budynkiem, w którym wydzielono osiem lokali mieszkalnych. Także składająca odwołanie J. M. podnosiła podobne zarzuty i argumenty. Do odwołania dołączyła ogłoszenia prasowe dotyczące sprzedaży kilku różnych mieszkań w "[...]". W odniesieniu do podniesionych zarzutów, organ II instancji wskazał, że zarzuty dotyczące możliwości użytkowania obiektu jako budynku wielorodzinnego nie mogą być rozpatrywane na tym etapie postępowania. Zdaniem WSA w Lublinie, takie sformułowane świadczy o niespełnieniu warunku wynikającego z art. 15 k.p.a. Jest to uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazujące, że organ odwoławczy nie rozważał argumentów podniesionych przez osoby składające odwołania. Zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy winien mieć na uwadze treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie zwalnia organu administracji od oceny przedłożonego projektu budowlanego (w rozstrzyganej sprawie - projektu zamiennego). Okoliczność, iż sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 35 ust. 1 pkt 2) nie może wykluczyć sytuacji, że organ budowlany pod tym względem będzie mógł sprawdzić również drugą część projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której przedmiotem przedłożonego projektu budowlanego byłoby zupełnie inne przedsięwzięcie, niż wynika to z samego tytułu projektu architektoniczno-budowlanego. Dlatego też przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji powinien sprawdzić jaki obiekt budowlany jest przedmiotem tego postępowania, mając na uwadze definicje obiektu budowlanego, budynku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowli, zawarte w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę powinien zbadać, czy zachodzi tożsamość przedmiotu, mając na uwadze ustawowe definicje zawarte w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w budynku jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych (art. 3 pkt 2a ustawy). W ocenie WSA w Lublinie, organ administracji wydając decyzję zatwierdzającą projekt zamienny i udzielający pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zobowiązany jest zbadać, czy przedłożony projekt architektoniczno-budowlany dotyczy rzeczywiście takiego budynku, który odpowiada jego ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji zwrócił uwagę na art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i podkreślił, że aby wypełnić wskazany tam obowiązek dokonania sprawdzeń projektu budowlanego należy uprzednio zbadać jaki jest przedmiot tegoż projektu.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r. wniósł T. J.
Zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez WSA w Lublinie granic sprawy i odniesienie się do obowiązków organu II instancji, które aktualizują się w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na użytkowanie obiektu, w sytuacji, gdy niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i zbadania, czy inwestor wypełnił nałożone na niego obowiązki w zakresie sporządzenia tegoż projektu;
2. prawa materialnego tj.:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ administracji wydając decyzję zatwierdzającą projekt zamienny i udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zobowiązany jest zbadać, czy przedłożony projekt architektoniczno-budowlany dotyczy rzeczywiście takiego budynku w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na organ obowiązek sprawdzenia projektu pod względem jego zgodności z przepisami prawa miejscowego, a także przepisami ochrony środowiska, co w sprawie organ administracji publicznej uczynił;
- art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie naruszenia prawa przez organ II instancji i uchylenie decyzji, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót po wypełnieniu przez inwestora nałożonych obowiązków o których mowa w ust. 3 i zgodności projektu budowlanego z Prawem budowlanym.
W oparciu o przedstawione podstawy skargi kasacyjnej, T. J. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazania temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy przed NSA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd I instancji błędnie określił obowiązki administracji organu w niniejszym postępowaniu. Na organach nadzoru budowlanego ciążył obowiązek sprawdzenia projektu zamiennego pod kątem merytorycznym – tj. przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wypełnienia nałożonych na inwestora obowiązków (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). PINB decyzją z dnia [...].05.20174 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji sprawdził spełnienie wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i uznał, że projekt zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi, a także jest kompletny i sporządzony przez uprawnioną osobę. W związku z powyższym, organ administracji zobowiązany był do zatwierdzenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Podkreślała skarga kasacyjna, że żaden z przepisów nie nakłada obowiązku "zbadania czy przedłożony projekt architektonczno-budowlany dotyczy rzeczywiście takiego budynku", a więc mieszkalnego jednorodzinnego. Wg skargi kasacyjnej, na etapie oceny projektu budowlanego organ nie ma obowiązku sprawdzenia czy w przyszłości powstanie budynek zgodny z przedłożonym projektem. Ocena projektu zwykle ma miejsce na początkowym etapie inwestycyjnym, a więc organ nie ma obowiązku ani możliwości oceny realizacji projektu.
Akcentowała skarga kasacyjna, że zasadne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzekające organy administracji dokonały koniecznych ustaleń i ocen spełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. Dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na użytkowanie obiektu, organ przeprowadza kontrolę co do jego zgodności z projektem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
Nietrafny był zarzut błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ramach tego zarzutu akcentowała skarga kasacyjna, że zatwierdzając projekt zamienny i udzielając pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany rzeczywiście odnosi się do takiego rodzaju budynku mieszkalnego, którego definicja legalna zawarta jest w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.
Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy wskazać, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie w wskazano, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Należy zatem przyjąć, że właściwy organ administracji publicznej wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego po stwierdzeniu, że przedłożony projekt jest zgodny z prawem. Wskazać przy tym trzeba, że zakres koniecznych sprawdzeń projektu budowlanego określony jest w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 1 stwierdza, że obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej jest dokonanie sprawdzenia zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza więc, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bada się zatem to, czy istotne odstępstwa są zgodne z prawem, w tym z prawem miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1251/15). Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że dokonując oceny istotnego odstępstwa do projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dokładnemu zbadaniu podlegać winien przede wszystkim rodzaj inwestycji (tj. charakter zabudowy) objętej zatwierdzanym projektem zamiennym. Jest to bowiem cecha prawnie istotna albowiem określa ją plan miejscowy, z którym projekt budowlany zamienny musi być zgodny. Jeżeli zatem plan miejscowy dopuszcza na danym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną, to normatywne cechy takiej zabudowy (art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego) winny być przedmiotem ocen (sprawdzeń) dokonanych przez właściwe organy administracji. Przeciwny wniosek, prezentowany w skardze kasacyjnej, nie jest do zaakceptowania. Nie uwzględnia bowiem tego, że cytowane wyżej przepisy wymagają zgodności zrealizowanej inwestycji objętej projektem zamiennym, z prawem miejscowego. Skoro zatem w sprawie ustalono rodzaj i charakter istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a wykonane prace pozwalały także ocenić charakter powstałej zabudowy, to kwestia ta winna podlegać badaniu przez pryzmat jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zatem wskazał sąd I instancji, że konieczne było dokonanie ustaleń i ocen, czy zrealizowany budynek, w następstwie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest w rzeczywistości budynkiem jednorodzinnym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy dopuszcza plan miejscowy.
Nie był też trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, iż obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uzależniony jest od uprzedniego stwierdzenia, że istotne odstępstwo nie narusza przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa kwestia, co zasadnie uwzględnił sąd I instancji, nie była przedmiotem dokładnych sprawdzeń i ocen, w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez strony wnoszące odwołanie od decyzji PINB w P. z dnia [...] lipca 2015 r.
Nie można też postawić sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przekroczenie granic sprawy i odniesienie się kwestii, które aktualizują się dopiero w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na użytkowanie obiektu. Trafnie bowiem WSA w Lublinie zajął stanowisko, że ustalenie czy zrealizowana z istotnymi odstępstwami inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym winno być przedmiotem ocen w kontrolowanym postępowaniu. Etap pozwolenia na użytkowanie budynku nie jest tym etapem realizacji inwestycji, na którym bada się zgodność stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego z prawem miejscowym.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.