II OSK 2767/20

II OSK 2767/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2478/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 50, art. 5 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 62a, art. 59a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie kwotę 2067 (dwa tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w Warszawie (zwanej dalej "Wspólnotą") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] , którą organ ten uchylił decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") i w to miejsce orzekł reformatoryjnie. Organ odwoławczy nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, poprzez: 1. wykonanie wymiany całego pokrycia dachu wraz ze wszystkimi obróbkami, 2. zamontowanie ław kominiarskich, 3. naprawę miejscowych pęknięć tynku na elewacji, 4. naprawę powłok malarskich na elewacji, 5. dokonanie uszczelnienia parapetów okiennych zewnętrznych, 6. dokonanie remontu warstw posadzkowych tarasów i balkonów – z tym, że inaczej jak organ pierwszej instancji – termin wykonania robót wyznaczył na [...] marca 2020 r.
W motywach zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem dokonano właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, a to uzasadniało zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Stan ten zdaniem organu odwoławczego potwierdzał protokół z okresowej kontroli przeprowadzonej w lutym 2018 r., w którym oprócz zaleceń wykonania wymiany całego pokrycia dachu wraz ze wszystkimi obróbkami, zwrócono uwagę na wadliwy stan techniczny balkonów i tarasów, wadliwe zamontowanie parapetów okiennych oraz pęknięcia i ubytki powłok malarskich tynku elewacji.
Organ zaznaczył też, że określenie zakresu obowiązków usunięcia nieprawidłowości szerzej, aniżeli dotyczących dachu budynku (odwołująca się Wspólnota podnosiła, że pierwotnie postępowanie odnosiło się tylko do tego elementu obiektu budowlanego) nie pozwala ocenić wydanej decyzji jako wadliwej. Rozstrzygnięcie opiera się o wskazany wyżej protokół z kontroli stanu technicznego budynku, który został sporządzony na zlecenie wspólnoty, jak również przedłożony przez nią jako dowód w sprawie. Ponadto postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Skoro ustalono, że zakres robót koniecznych do wykonania dotyczy nie tylko dachu budynku, ale również innych elementów obiektu, to należało nakazać wykonanie także innych robót budowlanych.
W skardze Wspólnota, kwestionując decyzję Wojewódzkiego Inspektora, przedstawiając miedzy innymi zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 50 P.b., przekonywała, że nałożono na nią obowiązki wykonania prac, które nie wynikają ze sposobu utrzymania obiektu budowlanego, lecz zmierzają do usunięcia nieprawidłowości tkwiących w obiekcie od początku i wynikających z niezgodności z projektem, sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi. Organ zakreślił także niemożliwy do dotrzymania termin wykonania robót. Wspólnota podtrzymała też zarzuty dotyczące wydania decyzji z przekroczeniem granic sprawy administracyjnej określonej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Przypomniała, że Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego dachu budynku przy ul. [...] (co potwierdza osnowa decyzji), a następnie nałożył na skarżącą obowiązek wykonania prac niemających związku ze stanem technicznym dachu, określonych w punktach 3-6 decyzji.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentował, że wbrew skarżącej Wspólnocie, nie można było skierować nakazów usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku do wykonawcy – inwestora.
Sąd pierwszej instancji wywodził, że kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego będzie zazwyczaj wynikiem technicznego zużycia obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu, a niekiedy nieodpowiedniego użytkowania, a także braku dbałości o obiekt, nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli lub koniecznych napraw. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Stan budynku naruszający przepisy techniczno-budowlane pozostaje zatem w sferze sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Może się też wiązać z użytkowaniem obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zależnie od okoliczności sprawy stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny może wynikać z wielu powodów.
Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek do wydania nakazu. W konsekwencji o zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w powstaniu przesłanek obligujących do działania.
Rozwijając wątek strony podmiotowej postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że art. 66 ust. 1 jest powiązany z art. 61 P.b., który jednoznacznie określa kto jest adresatem decyzji wydawanej w sytuacjach wskazanych w art. 66 ust. 1 P.b. Adresatami decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – zasadniczo właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca obiektu budowlanego. W okolicznościach sprawy, gdzie w budynku przy ul. [...] zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, to skarżąca Wspólnota powinna być adresatem obowiązków dotyczących należytego utrzymania budynku.
Kontynuując powyższe rozważania, a zarazem odnosząc się do kwestii charakteru nałożonych obowiązków, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że wyłącznie właściciele i zarządcy obiektów budowlanych, jako podmioty jedynie odpowiedzialne za utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, mogą być adresatami decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących tego stanu uznanego przez organ jako zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub nieodpowiedni pod względem technicznym. Kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 P.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem decyzji. Ta konkluzja skłoniła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że nie jest też trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez zaakceptowanie adresowanego do Wspólnoty nakazu wykonania remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Warszawie (ponieważ znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym), podczas gdy nieodpowiedni stan techniczny budynku nie wynikał z niewłaściwego użytkowania budynku tylko nastąpił z powodu wykonania przez inwestora robót budowlanych w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania zwłaszcza odnoszących się do kwestii wydania decyzji z przekroczeniem granic sprawy administracyjnej. Wyjaśnił, że organ wszczął postępowanie na skutek pisma jednego z lokatorów wskazującego na usterki w dachu (nieszczelność), a następnie w świetle zebranego materiału dowodowego ustalił inne, dodatkowe nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W efekcie tego nałożył na skarżącą obowiązek dotyczący remontu posadzek tarasów i balkonów, co nie świadczy zdaniem Sądu pierwszej instancji o wadliwości decyzji. Przeciwnie, stanowi o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej ocenie jej okoliczności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze skarżącą, że mogła być ona zaskoczona "nagłym" nakazaniem wykonania dodatkowych prac, skoro zakres nieprawidłowości w stanie technicznym budynku był jej znany, co najmniej od daty sporządzenia protokołu z kontroli okresowej (luty 2018 r.). Jako właściciel budynku powinna była liczyć się z koniecznością wykonania robót budowlanych. Część tych robót zresztą skarżąca wykonała, co podnosi w skardze (naprawa części balkonów, na części wykonano niezbędne zabezpieczenia) zatem w tym zakresie należy uznać, że doszło do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r. wniosła Wspólnota zarzucając naruszenie:
1. art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 5 ust. 2 P.b. przez błędną wykładnię polegającą uznaniu, iż przepisy te dopuszczają nałożenie na Wspólnotę obowiązku wykonania prac, które nie wynikają ze sposobu utrzymania obiektu budowlanego, lecz zmierzają do usunięcia nieprawidłowości, które tkwiły w obiekcie od początku i wynikają z niezgodności z projektem, sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi;
2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [w zarzucie pominięto "pkt 1"; Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że pominięcie to jest skutkiem oczywistej omyłki autora skargi kasacyjnej) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów:
– art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 K.p.a. przez wydanie decyzji z przekroczeniem granic sprawy administracyjnej określonej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, gdyż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego dachu budynku przy ul. [...] (co potwierdza osnowa decyzji), a nałożony został na Wspólnotę obowiązek wykonania prac nie mających związku ze stanem technicznym dachu, określonych w punktach 3-6 decyzji;
– art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia, czy stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego obiektu są wynikiem sposobu jego utrzymania, czy też wynikają z wybudowania obiektu z naruszeniem wymogów określonych w art. 5 ust. 1 P.b. oraz brak ustalenia zakresu dotychczas wykonanych przez Wspólnotę napraw;
– art. 107 § 1 pkt 5 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, to jest zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia, na czym mają polegać poszczególne prace, np. "dokonanie remontu warstw posadzkowych tarasów i balkonów" oraz poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku, nie uwzględniające wyjaśnienia przyjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i relacji pomiędzy art. 66 a art. 61 P.b., jak również zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących braku wyjaśnienia przez organy administracji zakresu obowiązków nałożonych kwestionowanymi decyzjami.
Wskazując na powyższe Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Przy piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. Wspólnota, na poparcie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiła opinię inż. W. S. z maja 2022 r. sporządzoną na potrzeby postępowania przed Sądem Okręgowym Warszawa-Praga w Warszawie o sygn. akt I C 319/18 (spór pomiędzy Wspólnotą a inwestorem). Wspólnota, powołując się na ustalenia rzeczoznawcy wskazała, że jego opinia pozwala: a) zakwestionować część stwierdzonych w budynku nieprawidłowości, b) ustalić, że część z nich miała charakter pierwotny i powinna być zweryfikowana podczas odbioru obiektu budowlanego, wreszcie c) stwierdzić, że badania stanu technicznego i pomiary "w absolutnie żadnym wymiarze" nie uzasadniają wymiany dachu łącznie z pokryciem, obróbkami blacharskimi i konstrukcją więźby dachowej.
W konkluzjach pisma z dnia [...] lipca 2023 r. Wspólnota akcentowała, że w sprawie organy administracji oparły się na jednym tylko dokumencie – protokole z przeglądu okresowego budynku, który ma z założenia charakter ogólnikowy i nie stanowi opinii ani ekspertyzy technicznej. Formułowane tam zalecenia z natury rzeczy mają równie ogólnikowy i skrócony charakter. Nie można powielać użytych w przeglądzie okresowym sformułowań do sentencji decyzji, która nakłada na Wspólnotę obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przedmiotowo uporządkować tematykę niniejszej sprawy. Zaskarżony wyrok, jak i też skarga kasacyjna odnosi się do szeregu zagadnień, które są następstwem pierwotnych wad postępowania administracyjnego objętego kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem, to na pierwotnych wadach postępowania administracyjnego należy się skoncentrować.
Jak zrelacjonowano to w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] września 2019 r. nałożono na skarżącą, jako wspólnotę mieszkaniową, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości w stanie technicznym dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, poprzez: 1. wykonanie wymiany całego pokrycia dachu wraz ze wszystkimi obróbkami, 2. zamontowanie law kominiarskich, 3. naprawę miejscowych pęknięć tynku na elewacji, 4. naprawę powłok malarskich na elewacji, 5. dokonanie uszczelnienia parapetów okiennych zewnętrznych, 6. dokonanie remontu warstw posadzkowych tarasów i balkonów. Ujmując to w sposób syntetyczny stwierdzić można, że prawna linia polemiki Wspólnoty ze skierowanym do niej nakazem koncentruje się na wykazaniu, że zakres nałożonych obowiązków dotyczących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wykracza poza sferę utrzymania obiektu budowlanego, do którego jest obowiązana stosownie do art. 61 pkt 1 P.b. (w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.). Wspólnota przekonywała też, że organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadził postępowanie dotyczące dachu budynku, a stwierdził nieprawidłowości w stanie technicznym innych jego elementów i nałożył obowiązki ich usunięcia w znacznie szerszym zakresie.
Wszystkie powyższe kontrowersje jawić się mogą jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby przyjąć za bezsporne, że stwierdzone w budynku przy ul. [...] w Warszawie nieprawidłowości istnieją, a ich usunięcie wymaga faktycznie takiego właśnie zakresu prac, jaki wyartykułowały organy nadzoru budowlanego w wydanych decyzjach. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to wyjściowe i fundamentalne dla sprawy ustalenie budzi zasadnicze wątpliwości. Trzeba wreszcie dostrzec, że pochopnie ustalony bardzo szeroki zakres prac naprawczych wzbudził sprzeciw Wspólnoty, która poczytała to jako nałożenie na nią obowiązku naprawy pierwotnych wad budynku.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niemalże wszystkie one dotyczą zagadnień wtórnych, artykułowanych przez Wspólnotę w toku wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a więc: zagadnienia charakteru nałożonych obowiązków jako nie dotyczących utrzymania obiektu budowlanego (a dotyczących wad tkwiących w nim od początku i wynikających z niezgodności z projektem, sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi), zagadnienia rozszerzenia postępowania i dokonania oceny technicznej budynku jako całości (a nie w zakresie pierwotnie kontrolowanego dachu) i wreszcie zagadnienia precyzji samej decyzji co do nałożonych obowiązków.
Jeden jednak zarzut skargi kasacyjnej pozwala zwrócić uwagę na jeszcze inne, ważne zagadnienie – mianowicie dotyczące jakości postępowania dowodowego i wspomnianych wyżej podstawowych ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego. Otóż skarżąca kasacyjnie Wspólnota podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ponieważ oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wprawdzie Wspólnota w samej skardze kasacyjnej nie eksponowała wadliwości postępowania dowodowego co do ustaleń dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w Warszawie, to jednak rozwinęła i umotywowała tę kwestię w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r., które zawierało dodatkowe uzasadnienie dotyczące właśnie zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów. Opisane rozwinięcie skargi kasacyjnej w zakresie jej uzasadnienia należy uznać za dopuszczalne, jako że nie prowadziło do rozszerzenia podstaw wniesionego środka zaskarżenia.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. Wspólnota zasadnie podniosła, że organy administracji w kontrolowanej sprawie, określając zakres niezbędnych prac naprawczych, w istocie rzeczy ograniczyły się do przyjęcia do akt dokumentu przeglądu okresowego budynku. Taki stan rzeczy potwierdzają zebrane akta administracyjne. Przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., [...] (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) przeprowadzono dowód z "Protokołu okresowej kontroli stanu technicznego dwóch budynków wielorodzinnych z podziemnym garażem przy ul. [...] i [...] w Warszawie (luty 2018 r.)".
Wyżej opisany "Protokół z okresowej kontroli" znajduje się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji na k. 15-27. Stwierdzono w nim, w obszarze dachu budynków: "1. Brak ław kominiarskich - pokrycie z blachy jest niszczone w trakcie komunikacji po dachu. 2. Nieszczelnie zamontowane obróbki blacharskie. Nierówne i źle spasowane krawędzie obróbek. 3. Elementy mocujące pokrycie skorodowane 4. Brak spadków na pokryciu, lub spadki wykonane w złą stronę. 5. Liczne zastoiny wody, powodujące przeciekania do wewnątrz budynku", po czym przedstawiono zalecenie: "Wykonać wymianę całego pokrycia dachu wraz ze wszystkimi obróbkami. Koniecznie zamontować ławy kominiarskie, które zatrzymają dewastację pokrycia w trakcie komunikacji po dachu". Podobny charakter mają uwagi dotyczące innych elementów kontrolowanych budynków dotyczące elewacji (tynku elewacji, powłok malarskich, parapetów okiennych i posadzki tarasów i balkonów).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej Wspólnota zasadnie podniosła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., uzasadniając go następnie w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. i eksponując, że organy administracji zaniechały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Bardzo obszerne i – jak wiarygodnie wskazuje skarżąca – zapewne kosztowne obowiązki (skarżąca wedle kosztorysu ustaliła ich wartość na kwotę [...] zł) nałożono w oparciu o "Protokół okresowej kontroli" z 2018 r., który ma charakter ogólnikowy i nie zawiera szerszej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza w tym miejscu, że nie ma w intencji podważać merytorycznej wartości stwierdzeń autora przywołanego "Protokołu okresowej kontroli", natomiast zwraca uwagę, że tego rodzaju protokół zasadniczo nie jest opinią czy ekspertyzą techniczną, ale szczególnego rodzaju dokumentem sporządzanym na podstawie art. 62 ust. 1 P.b. w zw. z § 4-6 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.). Służy on podmiotom wymienionym w art. 61 pkt 1 P.b. w celu zapewnienia właściwego użytkowania obiektu budowlanego. Protokół tego rodzaju (w obecnym stanie prawnym dokument ten został szerzej uregulowany w art. 62a P.b.; na datę zaskarżonych decyzji i wcześniej zastosowanie znajdowały przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia) dotyczy okresowego badania stanu technicznego budynku i zawiera zasadniczo zalecenia wykonania określonych prac.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie przez organy nadzoru budowlanego swych decyzji, w tym także zaskarżonej decyzji, na zaleceniach "Protokołu z okresowej kontroli" z 2018 r. było niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. W omawianym protokole wprawdzie zalecono określony zakres prac naprawczych budynków przy ul. [...] i [...], ale nie poparto zaleceń żadnym uzasadnieniem. Dokument ten przez to nie poddaje się weryfikacji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w brakach postępowania dowodowego zasadza się pierwotna wada postępowania administracyjnego poprzedzającego zaskarżoną decyzję. Wady budynku jak i zalecenia opierają się na "Protokole z okresowej kontroli" z 2018 r. i określone są tak ogólnie, że nie sposób przejść do dalszych, precyzyjnych rozważań, których oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie – chociażby jednoznacznej oceny, czy mamy do czynienia ze stwierdzeniem w budynku wad już w nim tkwiących, czy przykładowo powstałych później.
Wypowiadając się o kwestiach dowodowych należy w tym miejscu dopowiedzieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przeprowadzić dowodu z opinii biegłego inż. W. S., jak oczekiwała Wspólnota (w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022 r.), gdyż nie pozwala na to art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przyjmuje jedynie do wiadomości wypowiedzi skarżącej, powołującej się na ten dokument, że nie ma żadnych podstaw, aby nakładać na Wspólnotę obowiązku tak szerokiego zakresu prac naprawczych jak orzeczono, zwłaszcza dotyczących dachu budynku. Stwierdzenie skarżącej jawi się jako poniekąd usprawiedliwione, zwłaszcza, że z przywoływanego wyżej "Protokołu z okresowej kontroli" z 2018 r. nie wynika, dlaczego chociażby usunięcie kilku wymienionych wad dachu budynku miałoby wymagać nieuchronnie kosztownej wymiany całego pokrycia dachowego ze wszystkimi obróbkami.
Uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. stało się wystarczającą podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku, a także decyzji obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, w szczególności pozyskania oceny technicznej albo ekspertyzy dotyczącej stanu budynku przy ul. [...] . Dopiero na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, po umożliwieniu Wspólnocie wypowiedzenia się, organ orzeknie w sprawie.
Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej rozróżniających wady pierwotne budynku i nieprawidłowości w stanie technicznym wynikające z jego użytkowania, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca organom nadzoru budowlanego na konieczność uwzględnienia w toku orzekania dokumentacji budynku przy ul. [...] , zarówno projektowej jak i ustaleń obowiązkowej kontroli. Należy mniemać, że budynek ten podlegał takiej kontroli (art. 59a P.b.), a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznając, że wobec potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy w podstawowym zakresie, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do takich zagadnień, jak kwestia charakteru charakter stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości i nałożonych obowiązków, czy kwestia zakresu przedmiotowego postępowania i sposobu zakreślenia obowiązków.
Z opisanych powodów zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł (potwierdzenie wpłat na k. 26 i 40 akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 74 akt sądowych),
– opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w kwocie 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 73 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 720 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) z zastrzeżeniem, że stawka wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została podwojona (2 x 360 zł) z uwagi na szczególne zaangażowanie tegoż pełnomocnika w przygotowanie i zreferowanie sprawy na rozprawie,
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (potwierdzenie na k. 36 akt sądowych).