II OSK 2763/21

II OSK 2763/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2168/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2168/20 w sprawie ze skargi I. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r. znak: DOA.7110.110.2020.KAW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r. nr IFXIV.7840.7.36.2019; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. S. i M. S. solidarnie kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2168/20 oddalił skargę I. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r. znak DOA.7110.110.2020.KAW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") ww. decyzją z dnia 30 września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. S. i M. S. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r., znak: IFXIV.7840.7.36.2019 stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. nr 0306/19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o komorę wędzarniczą z instalacjami sanitarnymi przy ul. [...] w T. (dz. nr ew. [...]).
Powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane (wg stanu na 25 marca 2019 r.) GINB zaznaczył, że ww. działka leży na obszarze objętym uchwałą Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r., Nr XXXI/245/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy Gorzyce (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 4288 – dalej: "plan") o symbolu "I2MNI". Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu, podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a uzupełniającym usługi: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji; obiekty biurowe, rzemiosło, rozbudowa istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, budynki gospodarcze, garaże, wiaty, obiekty małej architektury, urządzenia sportu i rekreacji, zieleń urządzona.
Organ wskazał, że inwestycja dotyczy budowy wiaty i komory wędzarniczej, która będzie usytuowana pod wiatą. Specyfikacja techniczna wskazuje, że komora służy do "termicznej obróbki mięs, wędlin, ryb, drobiu oraz serów. Urządzenia umożliwiają prowadzenie takich procesów technologicznych jak: osadzanie, suszenie, wędzenie ciepłem, wędzenie z parzeniem, parzenie, pieczenie do 150 przewietrzanie, schładzanie (wewnętrzny prysznic)". W komorze będzie również dymogenerator, zbiornik na olej, szafka ze sterownikiem (projekt budowlany rys nr 2, str. 8.).
Z protokołu kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2019 r. wynika, że działalność ww. zakładu stanowi produkcję w zakresie rozbioru mięsa czerwonego (wieprzowego i wołowego), wyrobów gotowych z mięsa czerwonego i białego (kiełbasy, wędzonki, surowe wyroby mięsne, wyroby podrobowe). Do produkcji wykorzystuje się - młynek do mielenia mięsa typu "wilk"; kocioł parzelniczy zasilany elektrycznie; komorę wędzarniczo-parzelniczą, chłodnie do przechowywania półproduktów i wyrobów gotowych. W piśmie z dnia 12 listopada 2019 r. ww. organ stwierdza, że działalność ta stanowi produkcję, gdyż "kontrolowany podmiot sprzedaje bowiem swoje produkty pakowane w jednorazowe woreczki z tworzyw sztucznych (polietylenu), we własnym sklepie przyzakładowym, nie będącym jednostką handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2."
Ponadto, w projekcie budowlanym wskazano kategorię – XVIII, do której zalicza się budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego.
Organ zaznaczył, że w odwołaniu też podano, że z-d przetwórstwa mięsnego powstał w oparciu o decyzję z dnia 28 grudnia 2009 r. i zaświadczenie z dnia 12 listopada 2009 r. stwierdzające, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przetwórnię mięsa jest zgodna z planem. Tym samym strony przyznały, że budynek jest przetwórnią mięsa, a więc zakładem produkcyjnym.
Zamierzenie to nie mieści się zatem w przeznaczeniu podstawowym terenu, jak i uzupełniającym, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 planu jest ustalony sposób przeznaczenia terenu, który uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie terenu, o którym mowa w pkt 5 (przeznaczenie podstawowe).
GINB stwierdził, że nie mamy do czynienia z rozbudową zakładu związanego z działalnością rolniczą. Wprawdzie ani plan, ani Prawo budowlane nie definiuje "obiektu związanego z działalnością rolniczą", jednak zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2018 r., 1509 - wg stanu na dzień wydania decyzji) działalnością rolniczą, w rozumieniu ust. 1 pkt 1, jest wytwarzanie produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: miesiąc - w przypadku roślin, 16 dni - w przypadku wysokointensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek, 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt - licząc od dnia nabycia. Wykładnia językowa cyt. art. 2 ust. 2 wskazuje, że do wyłącznych kryteriów określających działalność jako rolniczą należą czynności wytwarzania, hodowli, chowu i produkcji wymienionych w tym przepisie produktów, materiałów czy zwierząt (tak NSA wyrok z 9 sierpnia 2017 r., sygn. II FSK 2055/15).
GINB przyjął, że inwestycji nie można też zaliczyć do rzemiosła dopuszczonego jako przeznaczenie uzupełniające na tym terenie. Z § 4 ust. 1 pkt 13 planu wynika, że rzemiosło zaliczono do usług komercyjnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Obejmuje ono zatem działalność gospodarczą osoby fizycznej poprzez pracę własną. Wprawdzie z legitymacji mistrzowskiej nr [...] wynika, że skarżący jest mistrzem w rzemiośle - rzeźnictwo i wędliniarstwo, co jednak nie pozwala przyjąć, że inwestycja dotyczy działalności rzemieślniczej. W pkt 1.1.2 ww. protokołu z dnia 7 października 2019 r. organ środowiskowy wskazuje, że w firmie zatrudniony jest 1 pracownik etatowy oraz dwoje właścicieli. Nie ma informacji, że drugi z właścicieli jest rzemieślnikiem.
Decyzja z dnia 25 marca 2019 r. rażąco narusza zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 planu.
Organ podkreślił, że ww. przepisy nie wymagają wykładni, a ich naruszenie powoduje szczególnie poważne skutki, które nie mogą być akceptowane w praworządnym państwie. Utrzymanie w obrocie prawnym ww. decyzji zakłócałoby ład przestrzenny i byłoby próbą obejścia zapisów planu.
Dalej GINB wskazał, że zgodnie z § 16 ust. 1 planu dla istniejącej zabudowy o wskaźnikach i parametrach zabudowy innych niż określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów określonych w rozdz. 2 dopuszcza się wszelkie prace budowlane nie wykraczające poza dotychczasowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, chyba że zapisy planu dla poszczególnych terenów stanowią inaczej. Z zapisu tego zatem nie wynika zasada "kontynuowania przeznaczenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu" jak wskazywali skarżący. Chodzi o dopuszczalne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Dopuszczalne przeznaczenie terenu nie mieści się w powyższym pojęciu.
W myśl § 26 ust. 1 planu do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu, tereny mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób. Wykładnia § 26 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1-2 planu prowadzi do wniosku, że nie jest możliwa realizacja inwestycji niezgodnych z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Tak co do nowych obiektów, jak i rozbudowy istniejących.
Zdaniem GINB, decyzja nie narusza rażąco pozostałych ustaleń planu.
Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie istoty rozbudowy. Po przytoczeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 92 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok. W myśl § 3 ust. 2 pkt 1-2 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się też przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów z § 2 ust. 2 pkt 1, polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone.
Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest ona wymagana, narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji nie przesądzono, że wymagana była taka decyzja. Podano jedynie, że inwestycja mogła być zaliczona do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 92 rozporządzenia i stwierdzono, że w aktach i projekcie budowlanym nie ma informacji o zdolności produkcyjnej zakładu. W związku z tym bezsprzecznie nie dokonano sprawdzenia kwestii środowiskowych, czym naruszono ten przepis, a naruszenie to ma znamiona rażącego naruszenia. Niemniej, skoro organ nie rozstrzygnął o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, tylko wskazał, że należało zbadać ten aspekt, to nie można uznać, że naruszono § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
W świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że badana decyzja nie narusza rażąco rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ). Inwestycję zaprojektowano ponad 4 m od granicy działki nr ew. [...] i [...]. Ponadto, rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor dołączył kompletny projekt budowlany wykonany przez uprawnione osoby. Projektanci złożyli oświadczenie zgodne z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organ stwierdził, że nie naruszono też art. 7, 7b, 8 § 1 w zw. art. 11 k.p.a. To, że strony nie zgadzają się z rozstrzygnięciem nie oznacza, że zapadło ono w wadliwie ustalonym stanie faktycznym zważywszy, że postępowanie nieważnościowe ogranicza się do oceny legalności decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.
Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i M. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle poprzez uznanie, że zatrudnienie pracowników wyklucza zakwalifikowanie działalności do rzemiosła, w sytuacji gdy z zapisu tego wynika, że możliwym jest zatrudnienie do 250 osób, bo rzemieślnikiem może być mikro, mały i średni przedsiębiorca;
- art. 22 Konstytucji poprzez interpretację planu w sposób sprzecznym z ww. zapisem, co doprowadziło do nieusprawiedliwionego ograniczenia zasady wolności gospodarczej;
- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie interpretacji planu sprzecznie z zasadą kontynuowania istniejącego stanu zagospodarowania i przeznaczenia terenu.
Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 7b, i 8 § 1 w zw. z 11 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca jest współwłaścicielem, w sytuacji gdy prowadzona działalność gospodarcza jest jednoosobową działalnością M. S., a I. S. jest osobą współpracującą zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym.
Strony wniosły o dopuszczenie wskazanych dowodów, uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r. i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów, że kontrolowana decyzja Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco bowiem narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 planu (uchwała Nr XXXI/245/13 Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. – Dz.Urz. Woj. Śl. z dnia 12 czerwca 2013 r. poz. 4288).
Sąd wskazał, że jednym z podstawowych warunków jakie powinien spełniać projekt budowlany – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji - była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem pozwolenia budowlanego ma obowiązek sprawdzić. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jest on niezgodny z miejscowym planem może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, kwestią kluczową dla prawidłowej oceny decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. – w świetle 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. – był fakt, że działalność prowadzona w przedmiotowym zakładzie przetwórczym - niezależnie od tego, czy stanowi ona rzemiosło, czy działalność rolniczą zgodnie z przywołanymi przez organ i skarżących definicjami ustawowymi - jest działalnością produkcyjną.
Z materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący przetwarzają mięsa i produkują wyroby wędliniarskie. Przede wszystkim w samej specyfikacji technicznej komory wędzarniczej wskazuje się, że jest ona przeznaczona do termicznej obróbki mięs, wędlin, ryb, drobiu oraz serów oraz umożliwia: osadzanie, suszenie, wędzenie ciepłem, wędzenie z parzeniem, parzenie, pieczenie do 150 przewietrzanie, schładzanie (wewnętrzny prysznic). Podobnie zakwalifikował powyższą działalność Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2019 r. stwierdzając w protokole, że stanowi ona produkcję w zakresie rozbioru mięsa czerwonego (wieprzowego i wołowego), wyrobów gotowych z mięsa czerwonego i białego (kiełbasy, wędzonki, surowe wyroby mięsne, wyroby podrobowe). W piśmie z 12 listopada 2019 r. organ ten zaznaczył również, że kontrolowany podmiot sprzedaje wytwarzane produkty pakowane w jednorazowe woreczki z tworzyw sztucznych (polietylenu), we własnym sklepie przyzakładowym, nie będącym jednostką handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2.
O produkcyjnym charakterze działalności świadczy również zaliczenie inwestycji w projekcie budowlanym do kategorii – XVIII, która obejmuje budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, w tym m.in. wytwórnie.
Na produkcyjny charakter prowadzonej działalności wskazali też sami skarżący podając w odwołaniu, że jest nią przetwórstwo mięsne.
Natomiast plan w § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 na terenie oznaczonym symbolem "I2MNI" przewiduje wyłącznie - jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji; obiekty biurowe, rzemiosło; rzemiosło; rozbudowę istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, budynki gospodarcze, garaże, wiaty, obiekty małej architektury, urządzenia sportu i rekreacji, zieleń urządzona. Z powołanej regulacji wynika, że zawiera ona katalog zamknięty, co z kolei oznacza, że nie jest możliwe sytuowanie na tym terenie obiektów o innych funkcjach niż w niej wymienione.
W ocenie Sądu oczywiste jest, że gdyby prawodawca miejscowy przewidywał możliwość sytuowania na omawianym terenie obiektów produkcyjnych, to wskazałby to wprost, tak jak uczynił np. odnośnie terenów oznaczonych symbolami I1PU oraz I6PU, których przeznaczeniem podstawowym są: obiekty produkcyjne, przetwórstwa rolno spożywczego, rzemiosła, bazy, składy, magazyny, usługi logistyczne, handlu, obiekty biurowe, administracyjne, usługi związane z obsługą pojazdów, czy terenów produkcji rolniczej o symbolach: I1RU, I2RU.
Sąd wskazał, że jeżeli zatem na terenie oznaczonym symbolem I2MNI plan nie przewiduje możliwości lokowania obiektów produkcyjnych, a takim niewątpliwie jest sporna inwestycja, to nie budzi wątpliwości, że weryfikowana w tej sprawie decyzja Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - narusza 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu. Na taką ocenę nie ma wpływu nawet zakwalifikowanie omawianej inwestycji do kategorii rzemiosła, skoro w zakładzie skarżących ewidentnie prowadzona jest opisana działalność produkcyjna i temu celowi służy również komora wędzarnicza objęta weryfikowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała argumentacja skarżących, że w poprzednim planie (z 25 kwietnia 2005 r.), przetwórnia była kwalifikowana jako nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne z warsztatami wytwórczymi (w tym produkcja i usługi rolne), a plan z 2013 r. nie zmienił przeznaczenia tego terenu, pomimo zmiany nazwy na rzemiosło. Na marginesie Sąd podkreślił, że pojęcia rzemiosła produkcyjnego z warsztatami wytwórczymi jest pojęciem znacznie szerszym niż rzemiosło, nie można ich zatem utożsamiać.
W ocenie Sądu, naruszenie to jest oczywiste i nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art 151 p.p.s.a.;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie: przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy i wybiórczy z pominięciem złożonych przez skarżących twierdzeń i zarzutów, tj. dokonanie interpretacji pojęcia rzemiosła, w oderwaniu o obowiązujących miejscowo przepisów planistycznych, a w szczególności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorzyce, uwzględnienie powyższych zapisów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle poprzez nie zastosowanie i dokonanie interpretacji pojęcia rzemiosła z pominięciem ustawowego znaczenia tegoż pojęcia, w wyniku czego błędnie przyjęto, że działalność produkcyjna danej działalności uniemożliwia jej zakwalifikowanie jako rzemiosła.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 20 września 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców poparł argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 3 października 2024 r. zatytułowanym "odpowiedź uczestników na skargę kasacyjną" uczestnicy postępowania – B. L. i A. L. odnieśli się do stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zawartego w piśmie z dnia 20 września 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r., znak DOA.7110.110.2020.KAW, którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania I. S. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r., znak: IFXIV.7840.7.36.2019 stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. nr 0306/19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o komorę wędzarniczą z instalacjami sanitarnymi przy ul. [...] w T. (dz. nr ew. [...]).
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował zatem decyzję wydaną w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1531/22; z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 616/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Wodzisławskiego z dnia 25 marca 2019 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażąco bowiem narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 planu (uchwała Nr XXXI/245/13 Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. – Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 12 czerwca 2013 r. poz. 4288).
Ze stanowiskiem organów, zaakceptowanym przez Sąd I instancji nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do § 13 ust. 1 planu, na terenie oznaczonym symbolem I2MNI przewiduje się jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 1), a jako przeznaczenie uzupełniające (pkt 2):
a) usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji, a także obiekty biurowe,
b) rzemiosło,
c) rozbudowę istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt,
d) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej,
e) drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi,
f) budynki gospodarcze, garaże, wiaty,
g) obiekty małej architektury,
h) urządzenia sportu i rekreacji,
i) zieleń urządzona.
W § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu dopuszczono zatem "rzemiosło" jako przeznaczenie uzupełniające terenu I2MNI. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że plan nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem rzemiosła, ani nie zawęża tego pojęcia do jakiegoś konkretnego rodzaju rzemiosła, wyłączając z tego pojęcia działalność produkcyjną. W tej sytuacji bezpodstawne jest stanowisko organów, jak i Sądu I instancji, że działalność produkcyjna zakładu wyklucza możliwość zaliczenia jej do rzemiosła.
Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle, do rzemiosła nie zalicza się działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Z przepisów ustawy o rzemiośle również zatem nie wynika, że działalność rzemieślnicza nie może stanowić działalności produkcyjnej.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie posiada legitymację mistrzowską nr [...] wydaną przez Izbę Rzemieślniczą w Katowicach, z której wynika, że jest mistrzem w rzemiośle - rzeźnictwie i wędliniarstwie. Ponadto, należy zauważyć, że fakt zatrudniania pracowników nie wyklucza uznania danej działalności za rzemiosło, skoro ustawodawca wskazuje, że rzemieślnikiem jest mikro, mały i średni przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych zatrudniał średniorocznie mniej niż odpowiednio 10, 50 i 250 pracowników (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a ustawy – Prawo przedsiębiorców).
W tej sytuacji, skoro przepisy planu nie zawężają pojęcia rzemiosła do określonej działalności i nie wyłączają z zakresu tego pojęcia działalności produkcyjnej, to nie można § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu interpretować na niekorzyść inwestora, gdyż prowadzi to do naruszenia wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP zasady wolności gospodarczej. Brak było wobec tego podstaw do uznania, że działalność prowadzona przez skarżącego kasacyjnie nie jest rzemiosłem, a zatem, że nie jest działalnością dopuszczoną przepisami planu jako przeznaczenie uzupełniające dla obszaru I2MNI.
Nie zmienia tej oceny argument Sądu I instancji, że obiekty produkcyjne przewidziane są na terenach produkcyjno-usługowych oznaczonych symbolami I1PU do I6PU, których przeznaczeniem podstawowym są: obiekty produkcyjne, przetwórstwa rolno-spożywczego, rzemiosła, bazy, składy, magazyny, usługi logistyczne, handlu, obiekty biurowe, administracyjne, usługi związane z obsługą pojazdów (§ 13 ust. 8 pkt 1 planu), czy na terenach produkcji rolniczej o symbolach: I1RU, I2RU (§ 13 ust. 9 pkt 1 planu). Na wskazanych terenach obiekty produkcyjne stanowią przeznaczenie podstawowe terenu, co nie oznacza, że rzemiosło pod postacią działalności produkcyjnej jest wykluczone jako przeznaczenie uzupełniające na terenie I2MNI. Jak już wyżej wskazano, z przepisów planu to nie wynika. Zwłaszcza, że na terenach oznaczonych symbolami I1PU do I6PU jest również przewidziane rzemiosło jako przeznaczenie podstawowe, podczas gdy na terenie I2MNI rzemiosło stanowi przeznaczenie uzupełniające terenu. Stosownie do § 13 ust. 4 pkt 3 lit b planu przeznaczenie uzupełniające na terenach od I1UI do I23UI stanowi rzemiosło nie obejmujące usług. Zatem jak normodawca lokalny chciał zawęzić przedmiotowo formy prowadzenia rzemiosła to to uczynił.
Organy, jak i Sąd I instancji dokonują szczegółowej wykładni pojęcia rzemiosło celem wykazania, że działalność skarżącego kasacyjnie nie jest działalnością dopuszczoną przez § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu, a zatem, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem przepisu. Jak już wyżej wskazano, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1196/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organów i Sądu I instancji, nie można zatem mówić o oczywistym naruszeniu ww. przepisu planu, które można byłoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzje organów, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.