II OSK 276/24

II OSK 276/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 90/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/23 w sprawie ze skargi J. S. i A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku dotyczącego legalności zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku dotyczącego legalności zabudowy: 1. stwierdził, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązał Powiatowego Inspektora do załatwienia wniosku J. S. i A. S. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. zasądził od Powiatowego Inspektora na rzecz J. S. i A. S. sumę pieniężną w kwocie po 2.000 złotych dla każdego ze skarżących; 5. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi grzywnę w wysokości 1.000 złotych oraz 6. oddalił skargę w pozostałym zakresie i 7. zasądził od Powiatowego Inspektora solidarnie na rzecz J. S. i A. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor zarzucając naruszenie:
1. art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na błędnym przyjęciu, że uprawnione jest orzekanie zarówno o bezczynności i przewlekłości postępowania, podczas gdy są to pojęcia rozłączne. Zdaniem Inspektora Powiatowego w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania;
2. art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 P.p.s.a. polegające na zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku J. S. i A. S. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy w dniu 26 października 2023 r. organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie;
3. art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, w tym pominięcie stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę;
4. art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 2, art. 141 § 4 i art. 154 § 6 P.p.s.a. polegające na orzeczeniu grzywny wobec organu i zasądzeniu na rzecz J. S. i A. S. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących w tym zakresie.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Do akt wpłynęła następnie odpowiedź na skargę kasacyjną złożona przez J. S. i A. S., w której skarżący wnieśli o oddalenie złożonego przez organ środka zaskarżenia. Popierając orzeczenie Sądu pierwszej instancji wyjaśnili między innymi, że decyzja z dnia 26 października 2023 r., na którą powołał się organ (twierdząc, że zakończył postępowanie) w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie była wiążąca dla stron i nie była jeszcze doręczona. Dotarła ona do skarżących dopiero 9 listopada 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą różnych wątków problemowych, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je w przedstawionej przez Inspektora Powiatowego kolejności.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Inspektor Powiatowy forsuje tezę, że w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej Sąd nie może – jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku – stwierdzić po stronie organu jednocześnie bezczynności i przewlekłości postępowania. Organ powołał się przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje – co do zasady – tezy wyrażonej w powyższym wyroku, że w świetle art. 37 § 1 K.p.a. bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, a w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Nie oznacza to jednak, że taką tezę, czy inaczej ujmując, wywiedzioną z przepisu regułę, można automatycznie i bezrefleksyjnie zastosować w każdych okolicznościach.
Trafnie eksponuje się w wyroku o sygn. akt II OSK 871/22, że art. 37 § 1 K.p.a. stanowi odrębnie o bezczynności i przewlekłości organu: "Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Należy się zgodzić, że w zaprezentowanym przez ustawodawcę ujęciu bezczynność wiązana jest z naruszeniem terminów załatwienia sprawy (określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.). Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Zważając na także poruszony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 871/22 brak rozróżnienia pomiędzy środkami prawnymi stosowanymi w konwekcji stwierdzenia bezczynności albo przewlekłości organu administracji, można przyjąć generalnie za trafny tok rozumowania zakładający, że sąd administracyjny orzekający na podstawie art. 149 P.p.s.a. może i powinien ustalić, jaka rzeczywiście postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość) w sprawie występuje i stosownie do tego zidentyfikować ją w wydanym wyroku.
Jak zasygnalizowano wyżej, akceptacja powyższego poglądu nie oznacza, że musi on być bezrefleksyjnie zastosowany w odniesieniu do każdej sprawy, zwłaszcza, że stany, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie [...] (bezczynność)" i gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)" ziścić się mogą w bardzo zróżnicowanych konfiguracjach postępowania.
Aby wyjaśnić powyższe można roboczo podzielić sprawy, które są oceniane przez sądy administracyjne pod kątem zaistnienia stanu bezczynności bądź przewlekłości organu, na jednoetapowe i wieloetapowe, czyli takie, gdzie ciąg postępowania charakteryzuje jeden etap albo więcej etapów rozdzielonych orzeczeniem kasacyjnym organu drugiej instancji, czy niekiedy też sądu administracyjnego. Do spraw, które będą miały charakter jednoetapowych można zaliczyć też takie, które wprawdzie są historycznie rozbudowane (wydawano w nich rozstrzygnięcia kasacyjne), ale skarżący wyraźnie ogranicza zarzut bezczynności czy przewlekłości do ostatniego etapu działania organu pierwszej instancji (z reguły następującego po zwrocie akt administracyjnych przez organ wyższej instancji).
Sprawy określone powyżej jednoetapowe charakteryzuje to, że niezależnie od tego czy skarżący podniesie w skardze zarzut bezczynności czy przewlekłości w działaniu organu, zarzuty te dotyczyć będą tego samego odcinka postępowania. Innymi słowy, ocenie pod kątem zaistnienia bezczynności bądź przewlekłości podlegać będzie ten sam okres zwłoki organu, najczęściej od momentu złożenia wniosku do wniesienia skargi (na bezczynność, względnie przewlekłość). Jeżeli więc w takiej sprawie przedmiotem oceny jest jedna i ta sama zwłoka organu, to zasadne jest ustalenie i sprecyzowanie w wyroku, czy w istocie doszło do przekroczenie terminu załatwienia sprawy, bo to uzasadnia stwierdzenie bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy stanu, gdy do takiego przekroczenia jeszcze nie doszło, ale postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, gdyż to uzasadni stwierdzenie przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Wnikliwszej refleksji wymaga ocena postępowań wieloetapowych, pod kątem zaistnienia w nich bezczynności bądź przewlekłości organu. Niejednokrotnie jest bowiem tak, że skarżący twierdzi zarazem, iż organ jest bezczynny, gdyż przekroczył termin załatwienia sprawy na ostatnim jej etapie (co jest stanem z reguły łatwym do zidentyfikowania), ale zarazem zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w całym jego okresie. W takiej sytuacji zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie odnoszą się do oceny tej samej formy zwłoki organu, ale rożnych jej postaci: naruszenia terminu w końcowej fazie załatwienia sprawy i opieszałości (braku sprawności) w załatwieniu sprawy od jej wszczęcia do złożenia skargi.
W tym miejscu należałoby przypomnieć, że pierwotnie instytucję przewlekłości postępowania wprowadzono ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która zmieniała art. 37 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. Nowelizacja ta szybko stała się przedmiotem dyskusji w literaturze prawniczej. Z. Kmieciak na łamach "Państwa i Prawa" w 2011 r. – w pierwszym po jej wejściu w życie obszernym opracowaniu naukowym poświęconym w całości nowej instytucji przewlekłości postępowania (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, nr 6, s. 30) wskazał na wiele związanych z nią wątpliwości. Krytycznie odniósł się między innymi do motywów zawartych w uzasadnieniu projektu nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a. W uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdzono, że: "Na lukę prawną w tym zakresie (co do braku instytucji przewlekłości postępowania – przyp. NSA) zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu". Zdaniem Z. Kmieciaka trudno wskazać na takie orzeczenia. W ocenie tego autora tezę o konieczności zapewnienia środków przeciwdziałania przewlekłości postępowania pośrednio wyprowadzić można z niektórych tylko orzeczeń, takich jak np. Zakrzewksa przeciwko Polsce (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., skarga nr 49927/06, hudoc.echr.coe.int) oraz Marini przeciwko Albanii (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., skarga nr 3738/02, hudoc.echr.coe.int), w których zwrócono uwagę na odpowiedzialność państwa za przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od orzeczeń przywołanych przez Z. Kmieciaka w wymienionym opracowaniu warto zwrócić uwagę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Trzaskalska przeciwko Polsce z dnia 1 grudnia 2009 r. (skarga nr 34469/05). W wersji pełnej (publikowanej w bazie HUDOC, hudoc.echr.coe.int) w § 49 zawarto tam uwagę, że "skoro przekazywanie spraw do ponownego rozpoznania jest skutkiem błędów w niższej instancji, to w takim przypadku powtarzanie orzeczeń świadczy o brakach w systemie proceduralnym". Zważywszy, że Trybunał badał postępowanie pod kątem naruszenia zasady rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, można wyprowadzić wniosek, iż pośrednio upatrywał w polskim systemie luki w postaci braku instrumentów pozwalających na zdyscyplinowanie organów do sprawnego finalnego załatwienia sprawy.
Powyższe zagadnienie poruszone zostało w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (ONSAiWSA z 2022 r. nr 3, poz. 34). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania złożonej po zakończeniu takiego postępowania, lecz odniesiono się w jej uzasadnieniu też do genezy instytucji przewlekłości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tej okazji, że wprowadzenie przewlekłości postępowania nie objęło swoim zasięgiem obowiązku uwzględnienia przez sąd łącznego czasu trwania postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego dla całościowej oceny przewlekłości postępowania. Trzeba jednak zastrzec, że uwagi na przedmiot uchwały wypowiedź ta dotyczyła braku podstaw do ujmowania w zakresie badanej przewlekłości okresu prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podkreślił – przywołując odnośne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – że w kontekście instytucji przewlekłości "istotny pozostaje skutek w postaci niezakończonego postępowania i globalnego czasu jego trwania".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, o ile w odniesieniu do tego samego okresu zwłoki wystarczające będzie zidentyfikowanie i stwierdzenie przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. jednej z dwóch postaci zwłoki – wobec ustalenia przekroczenia terminu załatwienia sprawy: bezczynności, a wobec ustalenia tylko, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy: przewlekłości – to w przypadku oceny terminowości i sprawności działania organów w złożonych, wieloetapowych postępowaniach administracyjnych, może okazać się niekiedy konieczne stwierdzenie zarówno bezczynności jak i przewlekłości w działaniu organu. Dotyczy to zwłaszcza postępowań, w których skarżący zarzuca organowi przekroczenie terminu załatwienia sprawy biegnącego formalnie na jej ostatnim etapie (art. 35 § 3 K.p.a.), ale zarazem podnosi ogólny zarzut przewlekłości w kontekście całościowego czasu trwania sprawy, na przykład od momentu jej wszczęcia. Podejście takie jest uzasadnione z pozycji orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – wszakże akcentuje się w nim, że stwierdzenie nierozpoznania sprawy w rozsądnym terminie może nastąpić między innymi z tego powodu, że postępowanie administracyjne czy sądowe jest wielokrotnie (na skutek orzeczeń kasacyjnych) powtarzane i nie dochodzi do wydania ostatecznego (finalnego) rozstrzygnięcia administracyjnego bądź wyroku (zob. § 49 i 50 przywołanego wyroku Trzaskalska przeciwko Polsce oraz por. § 46 wyroku Wierciszewska przeciwko Polsce, skarga nr 41431/98, hudoc.echr.coe.int). Stosując przyjęte w polskim systemie prawnym środki przeciwdziałania naruszaniu terminów załatwiania spraw i opieszałości działania administracji publicznej należy uwzględniać powyższy aspekt. Innymi słowy, w pewnych przypadkach wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłość organu administracji we wieloetapowej, niezałatwionej finalnie przez długi okres sprawie (niekiedy przez wiele lat), może być podstawą wyroku, w którym oceniona zostanie terminowość działania organu (w odniesieniu do ostatniego etapu), jak i sprawność jego działania na odcinku całego postępowania (pod kątem przewlekłości). Dodać można, że wprawdzie stwierdzeniu bezczynności i przewlekłości towarzyszą formalnie takie same dalsze środki – stwierdzenie czy bezczynność bądź przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a.), to nie można nie dostrzegać, że we wspomnianych złożonych-wieloetapowych postępowaniach może dojść do sytuacji, gdy w dacie złożenia skargi uchybienie formalnie obliczonemu terminowi załatwienia sprawy będzie nieznaczne (przykładowo organ pierwszej po zwrocie akt administracyjnych proceduje nieznacznie powyżej dwóch miesięcy), w skutek czego bezczynność organu nie będzie oceniona jako rażąca, natomiast jednocześnie obiektywnym może być tak, że postępowanie od daty jego wszczęcia trwa na przykład 10 lat i wiąże się to jednoznacznie z rażąco niesprawnym działaniem organu. W takim przypadku osoba wnosząca skargę ma prawo uzyskać adekwatne do tego orzeczenie: stwierdzające, że do tego rodzaju przewlekłości doszło, określające, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wreszcie – co istotne – zawierające stosowne do stopnia przewlekłości dalsze środki prawne, takie jak grzywna czy przyznanie sumy pieniężnej.
W sprawie, w której wydano obecnie kontrolowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2023 r., zaistniało przekroczenie terminu załatwienia sprawy w jej ostatnim etapie, a zarazem postępowanie organu charakteryzowało się wieloletnią niesprawnością w całościowym jego ujęciu. Sprawa ta wpisuje się modelowo w przedstawione wyżej rozważania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że od daty złożenia wniosku skarżących do daty złożenia skargi (zawierającej zarzuty bezczynności i przewlekłości działania organu) minęło ponad 8 lat, a w jego toku wielokrotnie organ drugiej instancji wydawał decyzje i postanowienia kasacyjne, w efekcie czego skarżący nie mogli uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia finalnie kończącego sprawę. Poszukując ochrony prawnej przed sądem administracyjnym oczekiwali adekwatnej reakcji właśnie na taki stan rzeczy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że doszło do naruszenia terminu załatwienia sprawy, w tym także na ostatnim jej etapie, ale też ustalenia, że na skutek błędów w działaniach Powiatowego Inspektora doszło do wielokrotnego, kasacyjnego uchylania wydawanych przezeń rozstrzygnięć, przez co sprawy ostatecznie nie załatwiono przez wiele lat – uzasadnionym było stwierdzenie w jednym orzeczeniu bezczynności i przewlekłości w działaniu organu. W konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, ocenianych indywidualnie, stwierdzenie w zaskarżonym wyroku obu postaci zwłoki organu było dopuszczalne. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. i kwestionujący taką możliwość, nie został uznany za usprawiedliwiony.
Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku J. S. i A. S. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy w dniu 26 października 2023 r. organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Po pierwsze odnotować należy, że podniesiony tak zarzut jest niekompletny konstrukcyjnie, gdyż nie sprecyzowano w nim jakie jednostki redakcyjne tekstu prawnego zostały naruszone w przypadku art. 3 § 2 i art. 161 P.p.s.a. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać intencji skarżącego w tym zakresie. Mając to na uwadze Sąd rozważy więc jedynie, czy w kontekście zastrzeżeń Powiatowego Inspektora można było uznać za wadliwe wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Zauważyć należy, że data wydania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pokrywa się z datą decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczyła skarga J. S. i A. S. . W takiej konfiguracji nie można jednak uznać wyroku za wadliwy. Wprawdzie wydanie, po złożeniu skargi, decyzji kończącej postępowanie rzutuje na treść orzeczenia sądu administracyjnego (por.: zwłaszcza art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.), jednak należy uznać, że decyzja taka powinna być decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Decyzję z dnia 26 października 2023 r., nr 117/2023 Powiatowy Inspektor przedstawił dopiero przy skardze kasacyjnej (skądinąd nie informował o niej wcześniej Sądu pierwszej instancji). Z jej treści wynika, że podlegała ona standardowemu doręczeniu stronom postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można więc przyjąć, a w każdym razie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał iżby było inaczej, że decyzja ta w dniu 26 października 2023 r., w dacie jej podpisania, nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, gdyż nie została żadnej ze stron doręczona. Taki stan rzeczy potwierdzili zresztą skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną (twierdząc, że decyzja z dnia 26 października 2023 r. została im doręczona dopiero 9 listopada 2023 r.). Oznacza to, że w dniu wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sprawa, której dotyczyła skarga na bezczynność i przewlekłość, nie była formalnie zakończona, a Sąd mógł orzec na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 1a i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. poprzez błędne (z uwagi na brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – nie jest usprawiedliwiony.
Argumenty Inspektora Powiatowego uzasadniające powyższy zarzut są ogólnikowe, a przez to nieprzekonujące o zaistnieniu zarzucanej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ podniósł, że czynności, jakie wykonywał w toku sprawy, były konsekwencją wytycznych zawartych w decyzjach organ drugiej instancji. Utrudnione miało być również funkcjonowanie organu w trakcie epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego obowiązującego na terenie kraju w latach 2020-2023. W ocenie organu zwłoka, jakiej się dopuścił, nie powinna być więc kwalifikowana jako rażąca.
W tym miejscu należy podkreślić, że dokładny opis postępowania, w kontekście zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania, został szeroko przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na stronach 17-19 uzasadnienia wyroku. Wyspecyfikowano czynności organu, popełnione błędny, które przyczyniły się do przedłużenia postępowania, a na stronie 19 uzasadnienia wyroku podano, które okresy zaliczyć można do okresów niedziałania organu świadczących o zwłoce w załatwieniu sprawy. Powiatowy Inspektor w skardze kasacyjnej przywołuje natomiast w kontrze do stanowiska Sądu pierwszej instancji kwestie, takie jak potrzebę realizacji wskazań organu drugiej instancji, czy problemy związane z koniecznością funkcjonowania w warunkach pandemii. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy, że są to zagadnienia ważne, ale skarga kasacyjna nie została dostatecznie skonkretyzowana, aby można było ocenić ich wpływ na sprawność działania organu, w tym usprawiedliwić zidentyfikowane przez Sąd pierwszej instancji okresy jego niedziałania. Nie podano zwłaszcza w ogóle jakie konkretnie wskazania organu drugiej instancji uzasadniły przedłużenie postępowania w okresach, co do których Sąd pierwszej instancji stwierdził brak czynności organu. Nie sprecyzowano też, w jaki sposób i na ile warunkowania wynikające ze szczególnych przepisów związanych ze stanem epidemii wpłynęły na przedłużenie postępowania. W skardze kasacyjnej wątków tych nawet orientacyjnie nie przybliżono.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 2, art. 141 § 4 i art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez orzeczenie grzywny wobec organu i zasądzenie na rzecz J. S. i A. S. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zarzut ten Inspektor Powiatowy motywował tym, że budynek, którego dotyczyło postępowanie, zlokalizowany jest na nieruchomości sąsiedniej w odległości 4 metrów od granicy nieruchomości skarżących i 37 metrów od zabudowań skarżących. Przez to przedmiot postępowania miał nie wpływać na ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej i nie stwarzać zagrożenia zdrowia i życia skarżących.
Powyższa argumentacja organu nie jest przekonująca w warunkach niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji uzasadnił wysokość grzywny i sumy pieniężnej ustalonym stanem faktycznym, stopniem naruszenia [terminów i zasady szybkości postępowania] oraz wynikającymi z przewlekłości skutkami dla skarżących. Warto odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wręcz miarkował wysokość sumy pieniężnej (żądanie zawarte w skardze opiewało na kwotę 10 000 zł) i brał pod uwagę, co wprost wyraził, że decyzja w kontrolowanej sprawie nie kształtuje bezpośrednio praw i obowiązków strony skarżącej. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji dostrzegł aspekty sprawy podniesione w skardze kasacyjnej na poparcie analizowanego tu zarzutu.
Poza tym ustalając wysokość każdego z zastosowanych środków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił ich funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjny charakter sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia Sądu pierwszej instancji szczegółowo opisujące przebieg postępowania wraz z odnośnymi uwagami dotyczącymi wysokości grzywny i sumy pieniężnej składają się na spójny wywód, przekonujący o zasadności przyjętych środków – zwłaszcza w kontekście faktu, że sporne postępowanie toczyło się wiele lat. Argument Inspektora Powiatowego o położeniu budynku inwestorów w oddaleniu do nieruchomości skarżących nie daje dostatecznych podstaw, aby zakwestionować stanowisko Sąd pierwszej instancji w omawianym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.