II OSK 276/05

II OSK 276/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Gorczycka -Muszyńska /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Maria Rzążewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 487/04 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-12-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Lu 487/04 w sprawie ze skargi W. i L. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r. oddalił skargę W. i L. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nakazującą rozbiórkę obiektu gospodarczego (stodoły) wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. 247 w miejscowości [...].
Z akt sprawy i z uzasadnienia wyroku wynika, że obiekt, którego dotyczy decyzja, wybudowany został na działce położonej w granicach terenu oznaczonego w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 37 MN i przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną. Obiekt usytuowany został w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią.
W sprawie nie została jednoznacznie ustalona data wybudowania omawianej stodoły. Bezpośredni sąsiedzi inwestora, którzy w 2001 r. zgłosili wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy tego obiektu twierdzili, że stodoła wybudowana została w 2001 r., inwestor zaś twierdził, że wybudował stodołę w 1995 r., zaś w 2001 r. wykonał jej remont polegający m.in. na wymianie konstrukcji dachu i jego pokrycia (z papy na blachę). Pozostali świadkowie składający zeznania w 2002 r. w zasadzie potwierdzili twierdzenia inwestora oświadczając, że nie pamiętają dokładnej daty budowy stodoły, jednakże stwierdzają, że obiekt istnieje "już dosyć długo, około kilka lat " (k.25 i 26 akt sprawy).
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 lutego [...]r. nakazująca rozbiórkę omawianego obiektu, wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i utrzymująca ją w mocy decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 marca [...] r. uchylone zostały wyrokiem z dnia 7 listopada 2003 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że skoro w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie popełnienia samowoli budowlanej, nie zamieszczono zakazu wznoszenia na wskazanym terenie obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (co – zdaniem Sądu – wynika z zamieszczonego w cz. tekstowej planu ustalenia, że dopuszcza się "przejściowe dotychczasowe użytkowanie terenu", a więc - szeroko rozumianą kontynuację prowadzenia gospodarstwa rolnego), to bezpodstawne i sprzeczne z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy było przyjęcie przez organy administracji obu instancji, że w sprawie wykluczona jest legalizacja samowolnie wykonanego obiektu jako naruszającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] wydaną w powołaniu na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu tekstu jednolitego – Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazał rozbiórkę omawianej stodoły. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wyraził pogląd, że w sprawie nie zachodzi możliwość legalizacji samowolnej budowy, bowiem od dnia 1 stycznia 2004 r. utracił moc plan zagospodarowania przestrzennego, nowy plan nie został uchwalony, nie ma zatem możliwości stwierdzenia, czy zachodzi określona w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zgodność wykonanego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez W. i L. S., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na tę decyzję wskazał, że "przesłanki postępowania legalizacyjnego bada się na bazie aktualnego stanu prawnego. Tym samym również zgodność z planem należy badać w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa". Dlatego też Sąd nie podziela poglądu skarżących dotyczącego możliwości badania zgodności budowy z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy tym posługiwać się argumentacją, zawartą w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2003 r., bowiem wyrok ten został wydany w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiało wówczas badanie zgodności omawianej budowy z tym planem. Możliwości takiej nie ma aktualnie z powodu utraty przez plan mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2004 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli W. i L. S., reprezentowani przez adwokata Z. C.
W skardze wskazano jako podstawy kasacji: naruszenie prawa materialnego
- art. 48 i 49 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 9, 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naruszenie przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, polega – zdaniem autora skargi – na tym, że w sytuacji, kiedy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący od 1 stycznia 2004 r. nie zakazywał budowy obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego – co stwierdził Sąd w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. – obecnie, po utracie mocy obowiązującej przez ten pan – ten sam Sąd akceptuje nakazanie rozbiórki, nie znajdując podstaw do legalizacji.
Autor skargi podnosi, że skoro w świetle poprzednio obowiązującego planu brak było podstaw do wydania decyzji o rozbiórce, to w sytuacji braku planu "nie może się pogarszać sytuacja prawna skarżących, gdyż winę za ten stan rzeczy ponoszą organy władzy i administracji miejscowej", które nie uchwaliły nowego planu. Zdaniem autora skargi "stanowisko organu i WSA godzi we wszystkie podstawowe zasady prawa administracyjnego", a nadto są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.
Naruszenie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega – zdaniem autora skargi – na nieuwzględnieniu wyroku NSA z dnia 7 listopada 2003 r., a więc wydanego przed utratą ważności planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Związanie naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej, w szczególności wskazania tych przepisów prawa, które były przez sąd stosowane i zostały, w ocenie autora skargi, naruszone.
Należy przy tym podkreślić, że kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy stosowania prawa przez Sąd, a nie przez organy administracji.
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie odpowiada tym wymogom. Autor skargi wskazując jako podstawę kasacji naruszenie prawa budowlanego przez błędną wykładnię art. 48 i 49 tego prawa nie określił, którą wersję tych przepisów (zmienianych kilkakrotnie w okresie od wszczęcia postępowania do daty wydania zaskarżonej decyzji) miał na uwadze. Treść uzasadnienia tej skargi może wskazywać na to, że autorowi skargi chodzi o przepisy te w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., które nie były stosowane przez organ administracji i sąd, bowiem decyzja zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego, wydana została po tej dacie. Zakładając jednak nawet, że autor skargi kasacyjnej miał na uwadze przepisy art. 48 i 49 2 brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, to zarzut naruszenia tych przepisów poprzez ich błędną wykładnię, nie może być uznany za trafny. Przede wszystkim nie wskazano, której części tych przepisów dotyczą zarzuty skargi.
Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) dzieli się na ustępy i punkty. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Ustęp 2 zaś określa przesłanki, których spełnienie warunkuje możliwość zalegalizowania samowolnie budowlanego lub wybudowanego obiektu lub jego części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej stodoły, wydany w powołaniu na art. 48 ust. 1 pow. ustawy Prawo budowlane ocenił, że decyzja ta jest zgodna z prawem, w sprawie bowiem w ocenie Sądu, nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 48 ust. 2 tej ustawy, umożliwiające legalizację tego obiektu.
Pozostałych unormowań zawartych w art. 48 ani unormowań zawartych w art. 49, Sąd nie stosował ani nie wykładał. Jako podstawa skargi kasacyjnej mógł być więc powołany jedynie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, a nie art. 48 i 49 tego prawa. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 nie mógł zaś odnieść zamierzonego skutku, skoro zgodnie z art. 48 ust. 2 warunkiem przeprowadzenia postępowania, które może zakończyć się legalizacją samowoli budowlanej, jest nie tylko zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także – zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane ustalenie organów administracji, że samowolnie wzniesiony obiekt stodoły narusza obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji przepisy techniczno-budowlane, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).
Przepis § 12 ust. 4 pow. rozporządzenia stanowi, że odległość zabudowy od granicy z sąsiednią działką powinna wynosić co najmniej 4 m dla budynków, zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, lub 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą obu otworów. Przepis zaś § 12 ust. 6 dopuszcza w sytuacjach szczególnych usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. Omawiany obiekt zaś (stodoła) wzniesiony został w odległości 0, 5 m od granicy z działką sąsiednią i już tylko ta okoliczność uzasadniała uznanie, że w sprawie nie mogło być prowadzone postępowanie legalizacyjne.
Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2003 r. uchylający wcześniej wydane decyzje nakazujące rozbiórkę stodoły na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) wydany został w innym stanie prawnym i zawierał oceny odnoszące się do stosowania przepisu art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania ocenionej przez Sąd w tym wyroku decyzji z dnia 26 marca 2002 r. Przepis ten stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego część, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ocena prawna zawarta w tym wyroku odnosiła się więc do przepisu art. 49 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji.
Przepis ten zmieniony został ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy, do postępowań dotyczących samowoli budowlanych – wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39.
Zgodnie z art. 1 pkt 38, dotychczasowy art. 49 otrzymał nowe brzmienie, które obecnie określa procedury poprzedzające wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, po uchyleniu przez sąd administracyjny poprzednich decyzji, rozpoznawał więc sprawę tę w zmienionym stanie prawnym, a zatem nie był związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przez sąd przepisów postępowania (art. 6-9, 156 k.p.a.) należy stwierdzić, że przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd. Od dnia 1 stycznia 2004 r. postępowanie przed sądami administracyjnymi regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Podnosząc więc zarzut naruszenia przez sąd przepisów postępowania, skarżący winien wskazać stosowny przepis zawarty w cyt. ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – orzekł jak w sentencji.