II OSK 2758/21

II OSK 2758/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1512/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77, 80,84,107,136,140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 3 i pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 16
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/20 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2020 r. nr 770/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1512/20, oddalił skargę D.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2020 r., nr 770/20, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z 28 lutego 2020 r., nr 52/20, którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, umorzono postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej muru oporowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] we wsi R., gmina R., w granicy z sąsiednią działką nr [...] przy ul. [...].
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały sporny obiekt za ogrodzenie, niepełniące funkcji oporowej pomimo tego, że usytuowane jest na granicy pomiędzy działkami. W związku z tym nie było wymagane uzyskanie ani pozwolenia na jego budowę tego ogrodzenia, ani dokonanie zgłoszenia. Organy zweryfikowały przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego i stwierdziły, że ogrodzenie jest zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem. Nie powoduje również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Nie znalazły zatem podstaw do interwencji nadzorczej, co stało się asumptem do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały rzetelnej ocenie, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji.
W skardze kasacyjnej D.W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez sąd do zarzutów i orzecznictwa podniesionego w skardze skarżącej;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji zaakceptowanie niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że mur oporowy posadowiony na granicy działek był wyłącznie podmurówką ogrodzenia;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o umorzeniu postępowaniu, pomimo, że przy prawidłowo zastosowanych przepisach istniał obowiązek wydania decyzji dotyczącej potencjalnej samowoli budowlanej;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów, polegającego na zwróceniu się do biegłego lub biegłych geodetów o wydanie opinii w sprawie charakteru zabudowy i funkcji spełnianych przez mur położony na granicy działek przy ul. [...];
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dowolnej oceny dotyczącej ustalonego stanu faktycznego i pominięcie wysokości podmurówki, pominięcie różnicy gruntów oraz pominięcie faktu, iż betonowa podmurówka stanowi mur wzmacniający i chroniący przed osypywaniem się gruntu i ukształtowaniem się swobodnego spadku;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa oraz zasadę przekonywania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowa budowla jest ogrodzeniem i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor mógł rozpocząć budowę konstrukcji oporowej nie uzyskując ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co przesądza, że granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w skardze kasacyjnej jako jej podstawy przepisy postępowania i prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Mając na uwadze art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, ponieważ dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zasadnie stosując środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a., bowiem zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy dawał podstawy do zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego jako ogrodzenia a nie muru oporowego.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawnobudowlana obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości R. przy ul. [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie, która twierdzi, że obiekt ten, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji, jest murem oporowym, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor – W.K., nie legitymuje się. W jej ocenie zatem, rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest nieprawidłowe, albowiem inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, która wymaga podjęcia działań przez organy nadzoru.
Postawione w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. są nieusprawiedliwione.
Wbrew skarżącej kasacyjnie materiał dowodowy został zebrany w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązującego w tym zakresie prawa materialnego. Wymaga podkreślenia, że organy w toku dwukrotnie przeprowadzonych oględzin obiektu, w obecności skarżącej kasacyjnie, ustaliły okoliczności mające wpływ na kwalifikację wykonanego obiektu jako ogrodzenia oraz dokonały jego oceny w zakresie zgodności z prawem, w tym z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. oraz wymaganiami warunków technicznych budynków przewidzianymi w rozporządzeniu.
Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w granicy z działką skarżącej kasacyjnie w 1996 r. Obiekt ten stanowi ogrodzenie z siatki, na betonowej podmurówce (cokole), mające wysokość około 180 cm. Podmurówka betonowa jest zagłębiona w gruncie na około 50 cm, szeroka na 26 cm. Organy zgodnie stwierdziły, że różnica poziomu gruntu pomiędzy działką inwestora a skarżącej kasacyjnie nie przesądza w tej sprawie o funkcji oporowej przedmiotowego ogrodzenia. Obiekt ten bowiem jest pozbawiony dodatkowego wzmocnienia przed parciem mas ziemnych gwarantującego jego stabilność oraz innych elementów takich jak zbrojenia, kotwy, podpory i wsporniki, które wskazywałyby, że pełni on rolę muru oporowego, a nie podmurówki ogrodzenia. Na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. skarżąca kasacyjnie sama potwierdziła, na podstawie spostrzeżeń dokonanych w trakcie oględzin, że cokół betonowy nie jest uzbrojony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione przez organy nadzoru budowlanego, wyspecjalizowane w zakresie kontroli stosowania prawa budowlanego, ustalenia są wystarczające do tego, aby w sposób prawidłowy stwierdzić, że obiekt posadowiony na działce nr [...] w granicy z działką skarżącej kasacyjnie ma charakter ogrodzenia i to jest jego zasadnicza funkcja, która przesądza w niniejszej sprawie o prawidłowości dokonanej kwalifikacji prawnobudowlanej. Jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego, tak jak w niniejszym przypadku, jest budowla o niezbyt skomplikowanej konstrukcji, to ocena tego obiektu pod kątem jego kwalifikacji nie jest rzeczą skomplikowaną wymagającą wiadomości specjalnych, w szczególności, że jego kwalifikacja zasadniczo zależy od interpretacji przepisów art. 3 pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego, a nie od oceny faktów, bowiem te ostatnie są bezsporne, gdyż wynikają z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Ustalenia organów, bazujące na braku elementów wzmacniających konstrukcyjnie zwykłą podmurówkę w celu zabezpieczania mas ziemnych przed osuwaniem, takich jak zbrojenia, kotwy, podpory, wsporniki, przekonują o prawidłowości oceny organów. Konstrukcja tego obiektu, rodzaj użytych materiałów do jego budowy, pomimo osadzenia siatki na cokole betonowym wyklucza zaliczenie tego obiektu jako konstrukcji oporowej (muru oporowego) w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem jako budowli przeznaczonej do utrzymywania w stanie stateczności ziemi na działce inwestora.
Z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W niniejszej sprawie, pomimo różnicy poziomu terenu sporny obiekt pełni funkcję dzielącą obie działki. Poglądu tego nie zmienia odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zatem poza podstawami kasacyjnymi, do definicji "konstrukcji oporowej" zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, z ze zm.), zgodnie z którą określenie to oznacza budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu.
Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do podważenia wyczerpującego charakteru poczynionych ustaleń faktycznych w tej sprawie, oprócz ogólnikowych twierdzeń o tym, że sporny obiekt pełni funkcję muru oporowego, popartych orzecznictwem sądów administracyjnych potwierdzającym tezę, że o charakterze obiektu decyduje jego funkcja i że ogrodzenie pełniące funkcję oporową winno spełniać wymagania przewidziane dla konstrukcji oporowej, nie dostarczyła żadnych wartościowych kontrargumentów w stosunku do wniosków wyspecjalizowanych organów nadzoru, opartych o wyniki ustaleń poczynionych w trakcie dwukrotnych oględzin obiektu. Jeśli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów (oględziny, dokumentacja fotograficzna), to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przestawienia przez stronę kontestującą te ustalenia dowodu przeciwnego. Skarżąca kasacyjnie ani nie przedstawiła w toku postępowania takiego dowodu chociażby w postaci ekspertyzy technicznej przygotowanej na jej zlecenie, ani też nie zgłaszała potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu z inicjatywy organu. Wręcz przeciwinie w odwołaniu skarżąca wyraźnie wskazała, że kwalifikacja przedmiotowego obiektu "nie wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu inżynierii budowlanej, lecz wystarczy zdrowy rozsądek, zwykła logika i doświadczenia życiowe". Tym samym skarżąca potwierdziła, że nieskomplikowana konstrukcja budowli nie wymagała wiedzy specjalistycznej biegłego, co czyni jej zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. niezasadnym.
Na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych organ mógł dokonać kwalifikacji obiektu i ocenić, czy wykonano go zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Przy tym wskazać trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10).
Organy prawidłowo wykluczyły w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą określoną art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy trafnie w tym zakresie nawiązał do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wybudowania ogrodzenia w 1996 r., w świetle których należało ocenić wymogi prawnobudowlane wobec ogrodzeń. Zgodnie z tymi przepisami tzw. ogrodzenia międzysąsiedzkie (pomiędzy działkami prywatnymi), bez względu na ich wysokość, pozostawiały poza jakąkolwiek reglamentacją budowlaną. Ogrodzenia tego rodzaju nie wymagały wówczas ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Okoliczność, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zwalniały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia ogrodzenia o wysokości do 2,20 m pozostaje irrelewantna dla oceny wymogów obowiązujących w 1996 r. przy budowie przedmiotowego ogrodzenia. Powoływanie się przez organy i przez Sąd pierwszej instancji na aktualne w dacie orzekania przepisy we wskazanym zakresie pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy. Wobec tego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 28 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że ogrodzenie nie stanowiąc wyniku samowoli budowlanej może podlegać weryfikacji na zasadach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego. Kompletności przeprowadzonego w tym zakresie postępowania ani prawidłowości poczynionych w jego toku ustaleń nie podważyły zarzuty skargi kasacyjnej. W toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem odwoławczym ustalono, że ogrodzenie nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi oraz mienia, jak również nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani wymogów rozporządzenia, w tym § 41 określającego warunki techniczne ogrodzeń. W ten sposób zweryfikowano przesłanki objęte hipotezą przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, wykluczając tym samym potrzebę podjęcia jakiejkolwiek ingerencji nadzorczej. Tylko bowiem wystąpienie nieprawidłowości wskazanych w powyższych przepisach uzasadniałoby podjęcie przez organy nadzoru działań określonych w przepisach art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Skoro organy nadzoru potwierdziły, że sporne ogrodzenie nie narusza obowiązujących przepisów w żadnym aspekcie, to nie wystąpił stan niezgodności z prawem wymagający usunięcia. W tej sytuacji wystąpiła klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania, która ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (wyrok NSA z 1 marca 1984 r., II SA 2085/83). Stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05). Wobec tego kontrolowana decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest prawidłowa, a zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest nieusprawiedliwiony.
Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania wymaga nie tylko wskazania działania lub zaniechania organu, które spowodowało, że postępowanie nie było prowadzone zgodnie z daną zasadą, ale również wykazania, że mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia art. 8 oraz 11 k.p.a. nie zostały wystarczająco skonkretyzowane i odniesione do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a przy tym nie wykazano w sposób wymagany istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji szczegółowo określa bowiem stan faktyczny i prawny sprawy, rozstrzygnięcia są przekonywujące, a przepisy prawne wchodzące w skład podstawy prawnej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. Całkowicie nieusprawiedliwiona jest argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby organy orzekające nie wyjaśniły przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodatkowo, nie dostrzeżono, aby Sąd a quo nie odniósł się do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów skargi w sposób niesatysfakcjonujący skarżącą kasacyjnie nie oznacza, ze Sąd ten zbagatelizował którykolwiek z jej zarzutów.
Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, Sąd wojewódzki nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji uznając, że skarga nie jest uzasadniona oddalił ją po myśli art. 151 p.p.s.a. Sąd a quo nie wykroczył poza granice sprawy określone zaskarżoną decyzją, ale uwzględnił wszystkie jej elementy mające wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybień w sposobie gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego oraz wyniku zastosowania przepisów prawa materialnego. W trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zostały przeprowadzone oględziny, które w sposób wyczerpujący udokumentowano i opisano z całościowym uwzględnieniem zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, który był kompletny i opisywał elementy spornego obiektu budowlanego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Poczynione ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do prawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z urzędu skarżącej kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii, albowiem orzeka o tym na podstawie art. 250 p.p.s.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a.).