II OSK 2757/20

II OSK 2757/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 233/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-07-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
§ 3 ust. 2 pkt. 3, § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 3 pkt. 48 oraz z art. 3 pkt. 6, art. 3 pkt. 31 i art. 3 pkt. 41
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 233/20 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 233/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] , którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r., znak [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnik [...]) z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, wentylacyjną oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zbiornika na ścieki bytowe na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w [...] , gmina [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. zarzucając naruszenie:
1. § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm., na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – uw. NSA, dalej "r.ws.p.2010".) w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.; na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm. – uw. NSA, dalej "u.u.i.ś.") oraz w związku z art. 3 pkt. 48 oraz z art. 3 pkt. 6, art. 3 pkt. 31 i art. 3 pkt. 41 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.; na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm. – uw. NSA, dalej "P.o.ś.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego (kurnik [...]) z wewnętrznymi instalacjami na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] wraz z pozostałymi planowanymi 9-cioma innymi inwestycjami (polegającymi na budowie, przez pięciu różnych inwestorów, kurników dla kur niosek o obsadach 59 DJP każdy) na nieruchomości w [...] (gmina [...]) stanowiącej własność E. G. położone będą na terenie jednego zakładu, wobec czego należy zsumować ich obsady. P. G. zastrzegł, że takie podejście spowodowało, iż wspólnie inwestycje sklasyfikowano jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisku o łącznej obsadzie [...], natomiast skarżący przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę swojej Inwestycji (kurnik [...]) został zobowiązany uzyskać od Wójta Gminy [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie P. G. naruszenie kwestionowanych wyżej regulacji doprowadziło do uznania, że organ odwoławczy niesłusznie odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r. W ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej planowane kurniki (łącznie 10 obiektów) położone będą na terenie jednego zakładu, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt. 3 r.ws.p.2010, bowiem do kurników tych różni inwestorzy posiadać będą różne (niezależne od siebie) tytuły prawne, a w świetle wykładni pojęcia "zakład" zawartego w art. 3 pkt. 48 P.o.ś. (przy uwzględnieniu definicji i wykładni pojęć użytych jako składowe definicji "zakładu", to jest: "instalacja" - art. 3 pkt. 6 P.o.ś., "prowadzący instalację" - art. 3 pkt. 31 P.o.ś. oraz "tytuł prawny" - art. 3 pkt. 41 P.o.ś.) warunkiem uznania tego rodzaju obiektów za zakład jest, aby zarówno prawo do nieruchomości, na których będą one posadowione, jak i prawo do każdego z obiektów z osobna, posiadał ten sam podmiot, gdyż dopiero to implikowałoby możliwość sumowania obsad na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 i § 3 ust. 2 pkt. 3 r.ws.p.2010. P. G. zaznaczył wreszcie, że wskazany tu akt wykonawczy reguluje zasady sumowania oddziaływań (na terenie jednego obiektu lub zakładu) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Wojewódzki Sąd Administracyjny Kielcach, w wyniku zastosowania tego przepisu uznał, iż wszystkie 10 inwestycji stanowić będzie przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko).
2. § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a. r.ws.p.2010 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana przez skarżącego inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na fakt, że mimo występowania formalnie pięciu różnych inwestorów (dla przedsięwzięć polegających na budowie dziecięciu kurników dla hodowli kur niosek) de facto, wszyscy oni będą prowadzili działalność polegającą na hodowli kur niosek na terenie jednego gospodarstwa rolnego, będącego własnością E. G. . Zdaniem P. G. wskazany przepis naruszono uznając nadto, że tak określone "wspólne gospodarstwo" będzie zlokalizowane w odległości mniejszej niż 100 m od: - terenów mieszkaniowych, - innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, - zurbanizowanych niezabudowanych, - rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Tymczasem w ustalonym stanie faktycznym, brak jest podstaw do uznania, że wszystkie 10 inwestycji będzie wspólnie stanowić jedno gospodarstwo. Każda bowiem z nich będzie prowadzona niezależnie, przez zupełnie inne osoby, mające różne tytuły prawne do każdego z kurników, wobec czego nie będą one stanowiły i aktualnie nie stanowią jednego gospodarstwa (nie ma podstaw do stosowania względem inwestycji skarżącego § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a. r.ws.p.2010).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja o odmowie zatwierdzenia wnioskowanego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). Zastosowanie przez organy tego przepisu było wynikiem nieprzedłożenia przez inwestora – w terminie wyznaczonym w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że choć finalnie sytuacja prawna skarżącego została ukształtowana na podstawie przepisów P.b., to jednak zarzutów naruszenia aktu prawnego nie podniesiono w skardze kasacyjnej.
Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wnioskowane przedsięwzięcie dotyczyło budowy budynku inwentarskiego – kurnika o deklarowanej obsadzie [...]. Jednak oprócz wniosku skarżącego, do organu zostały złożone inne wnioski o zatwierdzenie projektów budowlanych i udzielenie pozwoleń na budowę, dotyczące łącznie dziesięciu analogicznych inwestycji, identycznych pod względem wielkości, a w jednym przypadku pod względem gabarytów, przy czym progi obsady dla kurników zostały wyznaczone na poziomie nieznacznie poniżej progów wynikających z § 3 ust. 1 pkt 102, względnie 103 r.ws.p.2010. Wszystkie kurniki mają być zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie, mając wspólną drogę dojazdową i wspólny wodociąg, na terenie kilku działek ewidencyjnych, których właścicielem jest E. G., która jest również jednym z inwestorów. Łączna obsada wszystkich kurników ma wynosić [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ architektoniczno-budowlany przed zatwierdzeniem projektu budowlanego dla tego przedsięwzięcia był uprawiony do żądania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w brzmieniu na dzień orzekania przez organy) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.).
Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określało w niniejszej sprawie r.ws.p.2010. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 r.ws.p.2010 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.
Skarżący kasacyjnie wskazując na definicje zawarte w P.o.ś. stara się przekonać, że zakresy pojęć "zakład", "instalacja" i "prowadzący instalację" użyte w r.ws.p.2010 nie pozwalają na sumowanie oddziaływania przedsięwzięcia z pozostałymi przedsięwzięciami planowanymi do realizacji na należącej do jednego podmiotu nieruchomości gruntowej.
Zauważyć należy, że r.ws.p.2010 zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 60 u.u.i.ś. Rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w celu wykonania ustawy. Wobec tego w pierwszej kolejności to przepis ustawy, na podstawie której wydano rozporządzenie, powinien stanowić podstawę do wykładni pojęć w nim zawartych.
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach jak i skarżący kasacyjnie pomijają natomiast pojęcie "przedsięwzięcie" zdefiniowane w u.u.i.ś. (art. 3 ust. 1 pkt 13), skupiając się na pojęciach "zakład" i "instalacja" określonych w P.o.ś., podczas gdy to właśnie analiza tego pierwszego pojęcia powinna stanowić podstawę do dalszych wywodów co do możliwości kumulacji oddziaływań. R.ws.p.2010 w § 1 posługuje się wyłącznie pojęciem "przedsięwzięcia". Zgodnie z definicją ustawową w u.u.i.ś. przedsięwzięcie oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1165/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W definicji ustawowej omawianego pojęcia wyraźnie wskazano, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Brak jest ustawowej definicji pojęcia powiązania technologicznego, jednak należy przyjąć, że jest nim taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., sygn. II OSK 1736/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro planowane przez P. G. przedsięwzięcie – polegające na budowie kurników – realizowane ma być obok 9 podobnych, na działkach należących do E. G. , wszystkie kurniki mają znajdować się w bliskiej odległości od siebie, korzystać ze wspólnego wodociągu, ze wspólnego zjazdu, to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych inwestycji, o identycznym profilu, wymagała przedłożenia decyzji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (próg dla takich przedsięwzięć, z uwagi na skalę, określał § 2 ust. 1 pkt 51 r.ws.p.2010). Podnoszone w przez skarżącego argumenty, że posiada odrębny tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem, nie jest wystarczające do przyjęcia, że między przedsięwzięciami nie będzie występować powiązanie technologicznie, skoro położone będą w bliskiej odległości i korzystać z tej samej infrastruktury, ponadto będą własnością jednej osoby, bowiem w świetle prawa cywilnego obiekt budowlany stale związany z gruntem stanowi własność właściciela gruntu (art. 47, art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego).
Również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z dnia 2[...] stycznia 2012 r., s. 1-21) wskazuje, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z dnia 11 lutego 2015 r., C-531/13 Marktgemeinde Straßwalchen i in. przeciwko Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend, pkt. 43, curia.eu).
W wyroku z dnia 25 lipca 2008 r. C-142/07 z dnia 25 lipca 2008 r. Ecologistas en Acción-CODA przeciwko Ayuntamiento de Madrid (Zb. Orz. 2008 I-06097, także curia.eu, pkt 44, 45 i 46) Trybunał także akcentował, że niedopuszczalne jest dzielenie przedsięwzięć w celu omijania celu dyrektywy (wówczas pod nr 85/337; dyrektywa 2011/92 jest jej tekstem jednolitym). Podkreślał, że bliskość, podobieństwa i wzajemne oddziaływania to kryteria, które mają znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia ze względu na obowiązek poddania go ocenie środowiskowej.
Powyższe orzeczenia zawierają uniwersalny przekaz co do konieczności zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może oddziaływać na środowisko, nie zostało wyłączone spod oceny. Z tego względu poszczególne inwestycje nie mogą być w tym przypadku oceniane w oderwaniu zwłaszcza od tożsamych przedsięwzięć funkcjonujących czy mających funkcjonować obok. Przy ocenie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, należy uwzględnić nie tylko treść normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia, a także, zgodnie z zasadą prewencji, uwzględnić oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane.
Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniał również wskazaną pro-unijną wykładnię przepisów prawa krajowego.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia w sprawie § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a r.ws.p.2010. Dla przedsięwzięcia P. G. wymagano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na uznanie go za element skumulowanych inwestycji tego samego rodzaju i stanowiących jedno większe przedsięwzięcie osiągające progi uzasadniające potraktowanie go jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 r.ws.p.2010). Progi minimalne dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, poniżej których nie kwalifikuje się ich jako takie, nie mają w takim przypadku zastosowania.
Skoro zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenie prawa materialnego okazały się nieskuteczne, wobec tego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.