II OSK 2755/22

II OSK 2755/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 183/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-08-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2-3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2,art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), S.K., P.S., M.N., T.J., J.O., K.P., T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 183/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], S.K., P.S., M.N., T.J., J.O., K.P., T.P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 183/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., S.K., P.S., M.N., T.J., J.O. K.P.i T.P. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 sierpnia 2021 r. Nr XXXV/482/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie uprawnień właścicielskich właścicieli nieruchomości mimo braku podstaw ku temu; 2) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości B. oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] (powinno być [...] i [...] - uwaga Sądu) w sposób, który wykracza poza unormowania ustawowe art. 15 ust. 2 u.p.z.p., bez wykazania zasadnych powodów wprowadzenia ograniczenia prawa własności i sposobu przeznaczenia gruntów; 2) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzanie m.p.z.p. w odniesieniu do ww. nieruchomości w sposób, który nie uwzględnia konieczności zapewnienia ładu przestrzennego, tj. wbrew nakazowi ukształtowania przestrzeni która tworzyłaby harmonijną całość oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych oraz środowiskowych; 3) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzanie m.p.z.p. w odniesieniu do ww. nieruchomości w sposób, który nie uwzględnia konieczności zapewnienia ładu przestrzennego, tj. wbrew nakazowi ukształtowania przestrzeni która tworzyłaby harmonijną całość oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych oraz środowiskowych.
Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolem R na tereny rolnicze w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości B. oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...]; zakazu lokalizacji budynków na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolem R przeznaczonych na tereny rolnicze w odniesieniu do ww. nieruchomości; oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków w wersji elektronicznej ksiąg wieczystych na okoliczność posiadania przez skarżących prawa własności nieruchomości wymienionych w treści skargi oraz posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wszyscy skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały - jako właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Zaskarżona uchwała pogorszyła ich prawa właścicielskie poprzez przeznaczenie ww. nieruchomości wyłącznie pod tereny rolnicze. Grunty te należą do klasy IV i V - gruntów średniej i słabej jakości. Ponadto uchwała została podjęta w trakcie ubiegania się przez skarżącą spółkę, jako reprezentanta grupy mieszkańców, o pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu osiedla 120 domów jednorodzinnych wolnostojących. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami dotyczącej tej inwestycji wykazała, że inwestycja była zgodna z zabudową sąsiadującą. Zdaniem autora skargi doszło do nieuzasadnionej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Do skargi załączono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami dotyczącej planowanej na terenie nieruchomości skarżących inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Kórnik (dalej: Rada) wniosła o oddalenie skargi. Rada wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r., poz. 6939 i od dnia 30 września 2021 r. weszła w życie. Ustalenia zaskarżonego m.p.z.p. realizują politykę planistyczną gminy, zawartą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr LW450/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. ze zm., w tym zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr VII/75/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. obejmującą część obrębów B. i C. oraz m. C. i T., obręb geod. [...] - oznaczona w przedłożonej Sądowi dokumentacji Studium jako zmiana nr [...] (dalej: Studium). Zgodnie z zapisami obowiązującego Studium działki oznaczone nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], w całości stanowią grunty rolne. Cały pas terenu położony pomiędzy kompleksem leśnym, a drogą powiatową relacji B. – J., jest w większości przeznaczony na tereny rolnicze. Pod zabudowę został wyznaczony pas terenu pomiędzy drogą powiatową a [...], nie objęty zaskarżoną uchwałą. Tereny rolnicze położone w południowej części gminy Kórnik winny zachować charakter tradycyjnego rolnictwa, z wykluczeniem obiektów związanych z przemysłową hodowlą zwierząt. Ponadto, na całym obszarze objętym zmianą Studium nr [...] postuluje się wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych i leśnych, poza obszarami wyznaczonymi w rysunku studium jako zainwestowane oraz pod zainwestowanie. Rada podkreśliła, że wyniki przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej wykazały, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., tak więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe. W konsekwencji decyzją Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z dnia 20 sierpnia 2020 r. orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Spółka złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO), które decyzją z 30 października 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej spółka wniosła sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. skarżąca wnosiła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przedkładając do akt sprawy m.in. zrobioną na jej zlecenie analizę urbanistyczną z której wynika, iż planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji na działkach sąsiednich i w obszarze analizowanym. Rada wskazała również, że zaskarżony m.p.z.p. stanowi kontynuację prac planistycznych dla części obrębu geodezyjnego B. Co istotne, całość terenu objętego planem położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu w gminie [...], obejmującego rynnę [...]. Zapisy Studium każą uwzględniać szczególną ochronę tego Obszaru, wyznaczonego dla ochrony zlewni jezior [...]. W ocenie Rady niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów u.p.z.p. w zw. z art. 31 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., t.j. zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności skarżących i nieuzasadnione ograniczenie ich interesu prywatnego względem interesu publicznego.
Pismem procesowym z dnia 4 maja 2022 pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że jak wynika z akt planistycznych oraz wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, zaskarżony Plan stanowi kontynuację prac planistycznych dla części obrębu geodezyjnego [...]. Możliwość etapowania procedury planistycznej nie jest wykluczona w świetle art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie określa zasad i trybu takiego etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie, aby uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru objętego procedurą planistyczną. skoro uchwała intencyjna została podjęta w 2015 roku, a w 2018 roku uchwalono m.p.z.p. dla części obszarów objętych tą uchwałą (etap I), to nie można kwestionować prawa organów planistycznym gminy Kórnik do kończenia procedur planistycznych w stosunku do pozostałych terenów objętych uchwałą intencyjną. Jest to działanie racjonalne i świadczy o zamiarze wykonania celów, dla których uchwała intencyjna została podjęta. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z licznych zmian Studium uchwalanych przez Radę Miasta i Gminy Kórnik w ostatnich latach, a następnie uchwalanych m.p.z.p. dla obszarów objętych tymi zmianami, jednoznacznie wynika, że intencją władz tej gminy jest uchwalenie m.p.z.p. dla maksymalnie dużych obszarów gminy. W kontekście powyższego Sąd podniósł, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na wskazanych w skardze działkach spółka złożyła w 2018 r., a zatem już po uchwaleniu zmiany nr [...] Studium w 2011 roku oraz po podjęciu w 2015 roku uchwały intencyjnej obejmującej teren, na którym działki skarżących są położone. Tym samym skarżący musieli mieć świadomość wprowadzenia ograniczeń w możliwości zagospodarowania należących do nich działek, ponieważ takie ograniczenia istniały już przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu. Zatem z tej perspektywy, w świetle zapisów Planu, sytuacja skarżących w istocie nie uległa zmianie.
Nie budzi wątpliwości Sądu wojewódzkiego, że w wyniku przyjęcia dla terenu działek skarżących ich rolniczego zagospodarowania oraz zakazu zabudowy budynkami doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Jego naruszenie może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu. Z dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procesowania nad planem miejscowym wynika, że uchwała nr XXXV/482/2022 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 sierpnia 2021 r. została podjęta zgodnie z przepisami prawa - u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Sąd nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy m.p.z.p. został zakwestionowany w części - w zakresie obszaru na którym położone są nieruchomości skarżących. Zgodnie z tekstem Studium, tereny rolnicze położone w tej części gminy Kórnik winny zachować charakter tradycyjnego rolnictwa, z wykluczeniem obiektów związanych z przemysłową hodowlą zwierząt. Ponadto, na całym obszarze objętym zmianą Studium nr [...] postuluje się wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych i leśnych, poza obszarami wyznaczonymi w rysunku studium jako zainwestowane oraz pod zainwestowanie. Działki skarżących w obowiązującym Studium nie stanowią terenów przeznaczonych pod zainwestowanie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest zgodna z zapisami obowiązującego Studium. Zarzuty skargi kwestionujące racjonalność rozwiązań przyjętych w Studium oraz niezgodności zmiany nr [...] Studium z przyjętymi w tekście podstawowym Studium założeniami, uwarunkowaniami oraz kierunkami rozwoju obszarów [...], pozostają poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest m.p.z.p.
Sąd I instancji wskazał także, że sytuacja prawna skarżących oraz właścicieli zabudowanych działek położonych poza obszarem zaskarżonego Planu, głównie po drugiej stronie drogi relacji [...] różnią się zasadniczo. Właściciele działek na tych terenach dysponowali w przeciwieństwie do skarżących, ważnymi i ostatecznymi pozwoleniami na budowę oraz już realizowali lub zrealizowali inwestycje budowlane. W sprawie nie doszło zatem do pozbawionego podstaw prawnych różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na obszarze zaskarżonego Planu. Sąd podkreślił, że należy mieć także na uwadze, że obszar objęty zaskarżonym Planem położony jest w granicach Kórnickiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, wyznaczonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 31 maja 2006 r. nr LVI/595/2006. Obszar utworzony został m.in. w celu zapewnienia ochrony korytarza ekologicznego w rynnie Jezior [...] (§1 uchwały). Działki skarżących znajdują się w granicach tego obszaru, zatem na etapie prac planistycznych konieczne było uwzględnienie treści ww. uchwały.
Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd zobowiązany był do zbadania, czy ingerencja w prawo własności nastąpiła w tym przypadku w zgodzie z przepisami prawa i czy dopełniono warunków do jej wprowadzenia, a także, z jak istotnym naruszeniem zostało to prawo dotknięte oraz, czy nie zostały naruszone konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności. To na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego, w tym wypadku skarżących, oraz interesu publicznego, w tym interesu mieszkańców gminy. W niniejszej sprawie dążenie do zabudowy stosunkowo dużych obszarów na terenie [...] pomiędzy drogą relacji [...] a ścianą lasu jest sprzeczne z polityką przestrzenną gminy przyjętą w obowiązującym Studium. Zabudowa mieszkaniowa ma powstawać w innych jej rejonach, a obszary objęte zaskarżonym Planem nie są przewidziane do zainwestowania. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem treść planu stanowi dowód dążenia organu planistycznego do uporządkowania i stabilizacji zasad kształtowania przestrzennego obszaru objętego planem oraz ochrony walorów środowiska, którym zagrażał niekontrolowany i postępujący proces urbanizacji. Dlatego też nie sposób stwierdzić, aby Rada przyjęła plan miejscowy w oparciu o dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego przesłanki. Zdaniem Sądu, wprowadzenie w obrębie nieruchomości stanowiących własność skarżących ograniczenia zabudowy, nie świadczy o naruszeniu granic władztwa planistycznego, a organ prawidłowo wyważył dwa przeciwstawne interesy - prywatny interes skarżących oraz interes publiczny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., jako reprezentanta grupy mieszkańców gminy (pozostali skarżący), zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2-3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędny wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że organ prawidłowo ich nie zastosował, ograniczając uprawnienia właścicielskie właścicieli nieruchomości, w szczególności poprzez przeznaczenie gruntów na tereny rolnicze z zakazem zabudowy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zaskarżona skargą uchwała organu jest ważna;
2) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że organ prawidłowo je zastosował, sporządzając m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] w sposób, który wykracza poza unormowania ustawowe art. 15 ust. 2 u.p.z.p., bez wykazania zasadnych powodów wprowadzenia ograniczenia prawa własności i sposobu przeznaczenia gruntów, tj. przeznaczenia gruntów na tereny rolnicze z zakazem zabudowy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zaskarżona skargą uchwała organu jest ważna;
3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wskutek: a) uznania za prawidłowe ustalenie przez organ przeznaczenia nieruchomości grupy mieszkańców, kiedy studium nakazuje rozwijać i zachowywać na potrzeby rolnictwa tereny położone na wschód Jeziora [...], co jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik; b) uznania za prawidłowe hamowania przez organ rozwoju mieszkalnictwa na terenie [...], co jest sprzeczne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik; c) uznania za prawidłowe niezastosowanie się przez organ do nakazu Studium, do uchwały nr LVI/595/2006 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 31 maja 2006 r. ws. Wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie Gminy Kórnik, dotyczącego ustalenia przeznaczenia nieruchomości grupy mieszkańców na potrzeby rolnicze, przy jednoczesnym ustaleniu przeznaczenia nieruchomości położonych przy brzegu Jeziora Bnińskiego na potrzeby mieszkalne, kiedy studium i uchwała tego zakazują;
4) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1) u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ prawidłowo je zastosował sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], chociaż plan nie zapewnił ładu przestrzennego, bowiem nakazuje w jednej lokalizacji dwojakie, odmienne od istniejącego obecnie, przeznaczenie przestrzenne i gospodarcze nieruchomości, wskutek czego plan nie zapewnia harmonijnej całości w omawianej lokalizacji oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych oraz środowiskowych, przez co też ich nie zapewnia, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zaskarżona skargą uchwała organu jest ważna.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolem R na tereny rolnicze z zakazem lokalizacji budynków w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Bezzasadny okazały się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nadużycia przez Radę Miasta i Gminy Kórnik władztwa planistycznego. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: "p.o.ś."). W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). W odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Ponadto, zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności, ale należy również uwzględniać przepisy dotyczące zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zaważyć, że kwestionowany plan miejscowy zachowuje dotychczasowe rolne przeznaczenie nieruchomości skarżących. Uchwała zachowuje zatem przeznaczenie tych terenów zgodne z ich dotychczasowym, faktycznym wykorzystaniem według stanu z ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16; wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16; wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Innymi słowy, skarżący mogą w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326; dalej: "u.g.r.l."), każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W zależności od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych, różny jest tylko zakres i sposób ochrony tych gruntów (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21, CBOSA). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Zasada ta koresponduje również z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, w tym zasadami prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.). Każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa siedliskowa powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza jeszcze per se, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Ponadto zakaz zabudowy budynkami za wyjątkiem budowli rolniczych i zbiorników wodnych obowiązujący na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem R ma racjonalne uzasadnienie w walorach przyrodniczych i krajobrazowych tych terenów. Warto dodać, że tereny te położone są w granicach Kórnickiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, wyznaczonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 31 maja 2006 r. nr LVI/595/2006, który został utworzony w celu ochrony korytarza ekologicznego w rynnie Jezior Kórnickich (§ 1 uchwały). Również w Prognozie Oddziaływania na Środowisko, sporządzonej w ramach procedury planistycznej, wskazano na potrzebę ochrony gruntów rolnych przed nieplanowaną i rozproszoną zabudową oraz zachowanie dotychczasowego rolniczego użytkowania obszarów. Wskazując nadto, że walory krajobrazowe tego terenu kształtowane są głównie przez rozległe pola uprawne oraz sąsiadujące kompleksy leśne. Podsumowując, Rada Miasta i Gminy Kórnik., wprowadzając sporny zakaz zabudowy budynkami terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R, dokonała odpowiedniego wyważenia prawa własności oraz zasad ochrony środowiska, w tym zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady prewencji i ostrożności. Zasadnie w realiach niniejszej sprawy prawodawca lokalny przyznał prymat potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, zgodnie z zasadą in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska).
Bezzasadny okazały się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr VII/75/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. – zmiana nr [...]. Wymaga podkreślenia, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami Studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń Studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia Studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że nieruchomości skarżących w chwili przyjęcia planu miejscowego stanowiły tereny rolne i tak takie też przeznaczenie zostało przyjęte w planie miejscowym. Analiza treści Studium wraz z rysunkiem nie pozostawia żadnych wątpliwości, że teren ten również w studium stanowił grunty rolne. Ja wynika z treści Studium wyróżnia się między innymi tereny zabudowy mieszkaniowej (M) oraz tereny istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej (M/AG) od terenów istniejącej zabudowy zagrodowej oraz produkcji rolniczej (RM/RU). Jednocześnie postuluje się wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych i leśnych, poza obszarami wyznaczonymi w rysunku Studium jako zainwestowane oraz pod zainwestowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszący się do nieruchomości skarżących, przewidziany w uchwale zakaz zabudowy terenów oznaczonych symbolem R, nie narusza postanowień Studium, a wręcz wprost realizuje zawarte w nim zalecenia.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ kierując się wszystkimi wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wartościami takimi jak ochrona przyrody, zrównoważony rozwój, walory krajobrazowe, ochrona środowiska oraz interes publiczny, prawidłowo wyważył interesy i uznał, iż nie jest możliwa prawidłowa ochrona tych wartości i osiągnięcie celów, jakie zostały zidentyfikowane w Studium oraz w Prognozie Oddziaływania na Środowisko bez ingerencji w prawo własności. Organ planistyczny dokonał zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony, a nadto przeznaczył teren objęty takimi ograniczeniami do produkcji rolnej, zgodnie z jego wcześniejszym przeznaczeniem, wprowadzając jednocześnie na tym terenie zakaz zabudowy budynkami. Należy zauważyć, że ład przestrzenny wyraża się nie tylko w kategoriach ekonomicznych umożliwienia właścicielowi jako najkorzystniejszego ekonomicznie zagospodarowania danej nieruchomości, trzeba w nim również uwzględnić potrzeby interesu publicznego. Zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy zatem rozumieć jako takie kształtowanie przestrzeni, która stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania w zakresie zakazu zabudowy gruntów rolnych nie narusza tych zasad.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.