II OSK 2755/19

II OSK 2755/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2036/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 36a ust 5 i ust 5a art. 59 ust 5 art. 59a ust 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 12 ust 6 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2036/18 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 891/18 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2036/18, oddalił skargę J. L. (dalej jako skarżąca lub inwestor) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 891/18 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] [...] w W. dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:
Skarżąca 8 lutego 2018 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...][...] w W. działce nr ew. [...] w obrębie [...].
Inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 145/2011 z 24 marca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...][...] w W.. W/w decyzja uchylona została decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 10/2018/UCH z 30 marca 2018 r., następnie uchyloną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 14/2018/UCH z 22 maja 2018 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy 1 marca 2018 r., przeprowadził obowiązkową kontrolę omawianej inwestycji w zakresie wskazanym w treści art. 59a Prawa budowlanego a następnie decyzją 7 marca 2018 r. nr IIIOT/8l/U/2018, znak: PINB.IIIOT.5121.19.2018.OK odmówił skarżącej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z 27 czerwca 2018r., znak: WOP.7721.329.2018.JA, nr 891/18 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając ją za prawidłową.
WINB wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. , poz. 1202) właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 59 i nast. ustawy) jest ocena zdatności obiektu do użytkowania, czyli wykonania go zgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz z przepisami.
Powołując się na art. 59a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ wskazał jaki jest zakres kontroli przeprowadzanej przez organ na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola taka obejmuje między innymi zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 pkt 2).
Organ zauważył, że kryteria kontroli pokrywają się z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem rozszerzyć czy zawęzić kryteriów przeprowadzanej przez siebie kontroli. Wszystkie kryteria wskazane w ww. przepisie mają charakter samodzielny, tzn. że na podstawie każdego z nich może zostać stwierdzona nieprawidłowość skutkująca nałożeniem kary zgodnie z art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego oraz odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 w/w ustawy).
Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do niezgodności inwestycji w stosunku do założeń projektowych. Inwestor wykonał nieprzewidziany w projekcie budowlanym okap na granicy z działką sąsiednią. Okoliczność tę potwierdzają zapisy projektu, w którym brak jest linii wskazujących na możliwość dobudowania do należącego do skarżącej budynku opisywanej części, a także dokumentacja zdjęciowa jaka dołączona została do protokołu nr IIIOT/38/U/2018 z 1 marca 2018 r., na której widnieje wykonana wbrew projektowi część budynku w postaci okapu.
Za niezgodne z prawem organ uznał również samo usytuowanie ww. okapu. Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do w/w protokołu wynika, że przedmiotowy okap wystaje poza lico ściany budynku znajdującego się na granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...], którego umiejscowienie potwierdzają zapisy operatu technicznego z inwentaryzacji budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...]. Słusznie uznano zatem, że usytuowanie przedmiotowego okapu narusza przepis § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Ww. przepis stanowi bowiem, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy.
Organ odwoławczy opisywane wyżej odstępstwo w zakresie okapu i naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 ocenił jako mające charakter istotny. Organ przywołał treść art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane, które wskazują katalog działań inwestora, które należy ocenić jako odstępstwo nieistotne a także kiedy mamy do czynienia z odstępstwem istotnym.
Organ uznał, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na brak podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, a tym samym prawidłowość orzeczenia organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że fakt posiadania przez tego samego właściciela prawa własności dwóch sąsiadujących ze sobą działek nie może wpływać na ocenę zgodności obiektu z założeniami projektowymi oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W przypadku bowiem bezwarunkowego zaakceptowania takiego stanu rzeczy doszłoby do zalegalizowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego, co w przypadku sprzedaży działki o nr ew. [...] mogłoby stanowić przeszkodę dla podjęcia na tej działce przyszłych inwestycji budowlanych. Stan prawny należących do skarżącej działek może bowiem ulec zmianie. W przypadku przyjęcia wyrażonego przez skarżącą zapatrywania doszłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniałaby decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, która de facto aprobowałaby stan niezgodny z prawem, co w dalszej kolejności mogłoby naruszać (przy zmianie stanu prawnego działki o nr ew. [...]) uzasadnione interesy osób trzecich.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W skardze zarzuciła między innymi wady prowadzonego przez organ postępowania dowodowego i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wady uzasadnienia decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, a także w oderwaniu od ustalonego prawidłowo stanu faktycznego, prowadzącego w konsekwencji do prowadzenia postępowania administracyjnego wbrew intencji ustawodawcy; błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, że budynek skarżącej narusza prawa osób trzecich, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że takie osoby w postępowaniu nie występują oraz występować nie będą; naruszenie art. 36a ust. 5 i ust 5a ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że odstępstwo w zakresie okapu stanowi odstępstwo o charakterze istotnym w sytuacji w której odstępstwo to miało charakter nieistotny oraz naruszenie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1 - 4.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), oddalił powyższą skargę, przyjmując, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.
Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące, przyjmąc za własne.
Kwestionując zasadność podniesionych w skardze zarzutów Sąd wskazał, że rację miała skarżąca, że w sentencji decyzji organu drugiej instancji nie została określona materialnoprawna podstawa podjętego orzeczenia. Stan ten stanowi naruszenie art. 107 § 1 ust 4 K.p.a. jednak nie można przypisać mu waloru naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ orzekał. Wskazane przepisy stanowią prawidłową podstawę prawną wydanego orzeczenia. Ponadto, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dał wyraz akceptacji dla wskazanej tam podstawy rozstrzygnięcia – art. 59 ust. 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zawiera ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji spełnia także kryteria wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Z poszanowaniem zasad opisanych w art. 6 i 8 K.p.a. oraz w art. 77 § 1, art. 80 § 1 K.p.a., w sprawie podjęto wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Sąd zauważył, że skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że jest jedyną właścicielką obydwu działek budowlanych [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Na działce o numerze ewidencyjnym [...] wybudowała połowę bliźniaka, zaś na działce o numerze ewidencyjnym [...] planuje wybudować drugi budynek bliźniaczy (stosownie do ww. projektu budowlanego), który docelowo zostanie przeznaczony dla jej dziecka gdy dorośnie. Ukończyła już budowę pierwszego z bliźniaków ale dowiedziała się, że jeżeli nie zrobi okapu od strony sąsiedniej działki - przy ścianie która będzie docelowo stykać się z drugim budynkiem - dojdzie do jej stałego uszkodzenia. W konsekwencji powyższego ściana zawilgotnieje, a w domu zalęgnie się grzyb lub pleśń. Z uwagi na to w celu uniknięcia wyżej wymienionych trudności postanowiła okapem zabezpieczyć już postawiony budynek. Okap ma charakter tymczasowy, gdyż usunie go przystępując do kolejnego etapu w/w budowy.
Sąd uznał, że powyższe wyjaśnienia skarżącej pozostać muszą bez wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym, że przedkładany do uzyskania pozwolenia na użytkowania obiekt nie odpowiada projektowi w stopniu uniemożliwiającym udzielnie pozwolenia na użytkowanie, istotne odstępstwo od tego projektu pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Sąd stwierdził, że skarżąca postrzega budynek jako posadowiony niejako pośrodku jej nieruchomości, jednak organ zasadnie ocenił jego usytuowanie w ostrej granicy z działką sąsiednią i prawidłowo ustalił, że wskazane cechy tak usytuowanego budynku wykluczają możliwość udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.
Dalej Sąd zauważył, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3348/14 wbrew stanowisku skarżącej nie został wydany w analogicznym stanie faktycznym, bowiem dotyczył procedury opartej na art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Poza tym zdaje się prezentować odosobniony pogląd prawny na tle wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem Sądu, powoływanie się przez skarżącą na planowane zagospodarowanie sąsiedniej działki i związane z tym usunięcie w przyszłości okapu nie zmienia tego, że obecnie budynek nie spełnia kryteriów pozwalających na udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. W przypadku, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 5 ww. ustawy w przypadku niespełnienia wymagań określonych w powołanych tam przepisach, ma charakter związany. Ponadto, w sprzeczności z przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. z § 12 ust.6 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji czego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej nie została dochowana minimalna odległość od granicy działki budowlanej w sytuacji w której obie działki strony stanowią jedną nieruchomość pod względem funkcjonalnym;
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 36a ust. 5a pkt. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. § 12 ust.6 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnie a w konsekwencji czego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż dokonane przez stronę odstępstwo w zakresie okapu należy jako mające charakter istotny, w sytuacji w której odstępstwo to nie ma charakteru istotnego;
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji czego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji nieuprawnionego przyjęcia, iż Skarżąca nie spełniła wymagań wynikających z treści niniejszych przepisów;
4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust, 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego bledną wykładnię a w konsekwencji nieuprawnione niezastosowanie a w konsekwencji nie wzięcie pod rozwagę faktu, iż budynek skarżącej nie narusza interesów osób trzecich;
5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji czego nakłanianie obywatela do podejmowania czynności w celu obejścia prawa.
Naruszenia przepisów postępowania skarząca upatruje natomiast w naruszeniu:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy proceduralne do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji w konsekwencji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej poprzez przyjęcie za własne ustaleń, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu, w sytuacji gdy były one wewnętrznie sprzeczne a w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 3, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wzw. z art. art. 36a ust. 5a pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. § 12 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r,. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji w której doszło do nieprawidłowego ustalenia przez organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji stanu faktycznego sprawy;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,
5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a. polegające na ogólnikowości stwierdzeń wyroku, całkowitego braku wskazania oraz wyjaśnienia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej przez Sąd oraz wewnętrznej sprzeczności stanowiska Sądu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację, która w jego ocenie uzasadnia zarzuty postawione w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. L. nie posiada uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było to, czy wykonanie okapu od strony sąsiedniej działki budowlanej, w ścisłej granicy z tą działką, na obiekcie budowlanym, na którego wzniesienie skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę, było okolicznością uniemożliwiającą wydanie przez właściwe organy nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Przed dokonaniem oceny tej zasadniczej konieczne jest odniesie się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, których naruszenie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykluczenie naruszenia przepisów postępowania pozwala przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest prawidłowy i może stanowić podstawę dla oceny czy zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego były zastosowane prawidłowo i przy prawidłowej ich wykładni.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi gdy istniały podstawy proceduralne do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że nie dopatrzył się w postępowaniu organów żadnych naruszeń przepisów procesowych w tym w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Natomiast naruszenie art. 107 § 1 ust. 4 K.p.a. poprzez niepodanie w decyzji materialonoprawnej podstawy tej decyzji Sąd uznał za naruszenie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy bowiem uzasadnienie decyzji wskazuje na podstawie jakich przepisów orzekał organ, podstawy te są prawidłowe, a ponadto organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił podstawę prawną z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji to jest art. 59 ust. 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni powyższe stanowisko Sądu I instancji. Niewskazanie podstawy prawnej w sentencji decyzji nie uniemożliwia ustalenia jaka była podstawa prawna decyzji skoro jednoznacznie wskazuje na nią argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu. Skoro analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji niewątpliwie wskazywała jaka była materialna podstawa prawna rozstrzygnięcia, to brak wskazania podstawy prawnej nie dyskwalifikował decyzji jako takiej. W konsekwencji nie można przyjąć, że miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie zwrócił uwagi na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd wprost w uzasadnieniu wyroku stwierdza, że uzasadnienie zawiera ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Według Sądu, uzasadnienie decyzji jest prawidłowo zredagowane i odpowiada zasadzie przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a. Sąd zasadnie nie dopatrzył się naruszenia zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa bowiem organ wskazał w uzasadnieniu jakie przepisy stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia i stanowisko swe w tym zakresie wyczerpująco uzasadnił.
Nie można przyjąć, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego skoro Sąd stwierdza wprost że w sprawie podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. bowiem poddał kontroli legalności zaskarżoną decyzję i w jej wyniku nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby jej uchyleniem. Motywy takiej oceny zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym zarzucanej mu lakoniczności. Sąd odniósł się do zarzutów skargi, które mogłyby mieć znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Nie było podstaw do uznania, że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem organ z jednej strony uznał usytuowanie okapu od strony granicy z działką sąsiednią za sprzeczne z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a następnie uznał, że usytuowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe spełnia wymagania ww. rozporządzenia z § 36 ust. 5. Organ oceniał dwie odrębne kwestie prawne i odnosząc je do stanu faktycznego sprawy raz uznał, że lokalizacja okapu względem granicy działki sąsiedniej narusza warunki techniczne ale już lokalizacja zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe spełnia wymagania określone w tym rozporządzeniu.
Zdaniem NSA, poczyniona przez Sąd ocena, że ustalenia faktyczne organów były prawidłowe jest uzasadniona. Organ ustalił podczas kontroli wybudowanego budynku czy ten odpowiada warunkom określonym w pozwoleniu na budowę i uznał, że jest niezgodny z projektem budowlanym bowiem wykonano okap od strony sąsiedniej działki, gdzie według projektu miał znajdować się dach bliźniaczego budynku. Natomiast kontrolując zgodność budynku z przepisami technicznymi słusznie organ dopatrzył się, że okap został usytuowany w ścisłej granicy z działką sąsiednią a zatem nie odpowiada to wymogom odległościowym względem sąsiedniej działki budowlanej z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tych okolicznościach faktycznych należało odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Sąd I instancji nie musi odnosić się do każdego zarzutu podniesionego w skardze jeśli postawiony zarzut nie odnosi się do istoty kontrolowanej sprawy i jest oczywiście bezzasadny. Art. 141 § 4 P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek przytoczenia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada natomiast obowiązku odnoszenia się do tych zarzutów tylko obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego ww. wymogi spełnia.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a w konsekwencji jego błędnego zastosowania. Skoro przepis ten stanowi, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, to nie ma znaczenia czy okap graniczy z działką należącą do tego samego właściciela czy też z działką innego podmiotu. Zasadnicze znaczenie ma to, że okap powinien być odsunięty od granicy sąsiedniej działki budowlanej, a taką niewątpliwie stanowi druga działka skarżącej o nr ew. [...], na której miał być wzniesiony bliźniaczy budynek, o minimum 1,5 m od niej. Tego niewątpliwie nie spełnia okap dobudowany na budynku skarżącej, ponieważ ściana budynku jest w ścisłej granicy działki [...] i [...] a okap nad tą ścianą wchodzi w działkę [...]. Zatem doszło do naruszenia przepisów technicznych a to zgodnie z art. 36a ust. 5a pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym bowiem łącznie nie został spełniony warunek braku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.
Jak wynika z akt sprawy budowa okapu nie została przewidziana w zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 marca 2011 r. nr 145/2011 o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Zatem kontrola przeprowadzona w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane wykazała niezgodność budowy okapu z projektem architektoniczno-budowlanym co skutkować musiało odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie stosownie do art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Z jednej strony materiał dowodowy wskazuje na budowę okapu niezgodnie z projektem budowlanym jako takim a następnie wykazano, że budowa okapu stanowi uchybienie projektowi w zakresie zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym w myśl art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane i jest istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego bowiem narusza pkt 4 ww. przepisu, który za nieistotne każe uważać takie odstąpienia od projektu budowlanego, które nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Jak już wcześniej była mowa okap w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Powyższego ustalenia nie zmienia argumentacja skarżącej, że okap wybudowany został w granicy z działką budowlaną, która jest jej własnością, a działka zabudowana ([...]) i sąsiednia ([...]) stanowią jedną nieruchomość pod względem funkcjonalnym. Ustawodawca określił wymóg odsunięcia okapu na co najmniej 1,5 m od sąsiedniej działki budowlanej. Skarżąca nie kwestionuje, że działka [...] jest działka budowlaną zatem aby spełnić wymóg przepisów techniczno-budowalnych z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należało zachować tę odległość. Dopóki istnieje obok działki skarżącej o nr ew. [...] działka budowlana o nr ew. [...] to istnienie okapu będzie obwarowane powyższą regulacją. Stan własności sąsiedniej działki czy jej wykorzystywanie łącznie z działką o nr ew. [...] jako jednej nieruchomości nie ma znaczenia dla konieczności przestrzegania zapisów § 12 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Okoliczność, że zachowanie odległości okapu od granicy z działką budowlaną z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ma charakter istotnego odstąpienia od projektu budowlanego wynika wprost z art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane bowiem w pkt 4 tego przepisu wskazuje się na nienaruszanie odstępstwem przepisów techniczno-budowlanych.
Z powyższych względów zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadny.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nieuprawnionego przyjęcia, iż skarżąca nie spełniła wymagań wynikających z treści niniejszych przepisów. Wskazać należy, że obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przeprowadzona na zasadzie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykazała, że wzniesiony budynek jest niezgodny z projektem budowlanym przewidzianym w pozwoleniu na budowę tej inwestycji (wymóg zgodności przewiduje art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane), gdyż projekt nie przewidywał wykonania okapu od strony sąsiedniej działki budowlanej lecz miał się tam zaczynać bliźniaczy budynek. Ponadto odległość okapu od granicy sąsiedniej działki budowlanej narusza § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co świadczy o istnieniu istotnego odstąpienia od projektu budowlanego według kryteriów określonych w art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane bowiem budowa okapu to nic innego jak zmiana szerokości obiektu budowlanego a ta dopuszczalna jest gdy łącznie spełnione są warunki z art. 36a ust. 5a pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane. Ustalono, że okap nie spełnia wymogu z pkt 4 bowiem jego lokalizacja w ścisłej granicy z sąsiednią działką budowlaną należącą do skarżącej nie zachowuje minimalnej odległości 1,5 m od tej granicy (§ 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Wobec powyższego chybione jest twierdzenie, że skarżąca spełniła wymagania z art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji odnośnie do argumentacji skarżącej prezentowanej w skardze i skardze kasacyjnej, że wymogi techniczne odnośnie do minimalnej odległości okapu od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie bowiem ta sąsiednia działka należy również do skarżącej.
Słusznie Sąd I instancji zauważył, że bycie właścicielem dwóch sąsiadujących ze sobą działek nie może wpływać na ocenę zgodności obiektu z założeniami projektowymi oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy prowadziłoby w istocie do zalegalizowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego. Okoliczność, że obecnie skarżąca nie planuje sprzedaży tej działki nie zmienia faktu, że potencjalnie sprzedaż taka jest możliwa a wówczas istnienie okapu wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy sąsiedniej działki przez podmioty trzecie ograniczając ich prawo zabudowy.
W okolicznościach sprawy naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest niezaprzeczalne bowiem budynek skarżącej nie odpowiada wymogom technicznym a przez to nie spełnia warunku budowy obiektu budowlanego z zapewnieniem odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej (pkt 8) oraz potencjalnie prowadzi do braku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9). Okoliczność, że do aktualnie naruszenie interesów osób trzecich nie występuje bowiem właścicielem sąsiedniej działki jest skarżąca, która godzi się na budowę, która jest niezgodna z przepisami technicznymi nie oznacza, że w przyszłości inny podmiot w razie nabycia tej sąsiedniej działki będzie skłonny do zaakceptowania stanu naruszającego prawo. Zdaniem NSA, stan zgodny z prawem należy wyegzekwować tak aby w przyszłości nie generował sporów sądowych. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane NSA uznał za chybiony.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nikt nie nakłania jej wbrew brzmieniu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (poszanowanie wolności i praw każdego podmiotu i zakaz do zmuszania do działania, którego nie nakazuje prawo) do podejmowania kroków w celu obejścia prawa. Przeprowadzenie scalenia działek usunęłoby konieczność dostosowania się do wymogu odległościowego okapu od granicy działki. Scalanie i podział nieruchomości jest procedurą przewidzianą prawem - ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje spełnienie określonych wymagań tam przewidzianych a zatem nie można mówić, że doszłoby do obejścia prawa tylko do jego zastosowania. Okoliczność, że postępując zgodnie z prawem można doprowadzić określony stan niezgodny z prawem do stanu odpowiadającego prawu nie jest nakłanianiem do jego obejścia lecz zastosowaniem w celu dostosowanie stanu rzeczy do zgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.