II OSK 294/22

II OSK 294/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 315/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 10 § 1, art. 98 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 315/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., nr KOC/5141/Ar/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 315/21, oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 listopada 2020 r., nr KOC/5141/Ar/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżąca, pismem z 21 grudnia 2016 r., wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego na terenie części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. O. [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. W.
Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z 9 września 2020 r., umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
C. sp. z o.o. odwołała się od powyżej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zawieszenie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie do czasu prawomocnego zakończenia, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2020 r., znak WNP-I.4131.12.2020.RM. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r., nr XXV/697/2020, w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: "uchwała reklamowa").
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało m.in., że umorzenie postępowania przez organ I instancji było konsekwencją przyjęcia przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy 30 sierpnia 2018 r. uchwały nr LXXlII/2063/2018, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 19 września 2018 r., poz. 8878, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O. – część III, którego ustalenia obejmują teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchwała reklamowa, mimo jej opublikowania, nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. 2015 r., poz. 774, dalej: "ustawa krajobrazowa"), ponieważ Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 lutego 2020 r. stwierdził jej nieważność. W związku z powyższym nie przestały obowiązywać w zakresie nośników reklamowych ustalenia planu miejscowego przyjętego uchwałą z 30 sierpnia 2018 r.
Kolegium nie znalazło też podstaw do zawieszenia postępowania, przyjmując że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium natomiast uznało, że brak zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych w sprawie stanowi naruszenie prawa, przy czym okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
C. sp. z o.o., zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania pomimo, że nie obowiązuje od 28 kwietnia 2020 r., w odniesieniu do reklam, miejscowy plan z 2018 r. powołany w zaskarżonej decyzji, jako przyczyna umorzenia postępowania;
2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie poinformowanie skarżącej, że zakończone zostało postępowanie dowodowe, oraz że organ II instancji przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogło być konwalidowane oraz związane z tym naruszenie art. 15 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
3. naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, m.in. przez ustalenie, że obowiązuje w odniesieniu do reklam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r., pominięcie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r., nr XXV/697/2020 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej;
4. naruszenie art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez brak wyjaśnienia i rozpoznania zarzutów skarżącej, zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji;
5. naruszenie art. 101, 98, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia, w formie postanowienia, wniosku skarżącej w sprawie zawieszenia postępowania, przez brak zawieszenia postępowania, pomimo że według art. 98 k.p.a. wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania powinien być uwzględniony;
6. naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że według art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej ww. miejscowy plan z 2018 r. obowiązywał w odniesieniu do reklam do 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej);
7. naruszenie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r., nr XXV/697/2020 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez jej pominięcie;
8. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 9 września 2020 r., nr 19/PPd/2020 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wynikało z obowiązywania planu miejscowego w obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że uchwała reklamowa, mimo jej opublikowania nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, a mianowicie, że regulacje planu miejscowego określające zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, tracą moc z dniem wejścia w życie uchwały reklamowej. Powodem takiego stanu rzeczy było stwierdzenie nieważności uchwały reklamowej przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 lutego 2020 r., które stało się prawomocne za sprawą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20, oddalającego skargę Miasta Stołecznego Warszawy na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponadto Sąd podniósł, że wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1005/21, oddalił skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego.
Sąd podzielił też stanowisko Kolegium, co do braku podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20, bowiem rozstrzygnięcie to nie stanowiło rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Sąd a decyzją o warunkach zabudowy. Wspomniana sprawa, zawisła przez WSA w Warszawie, nie stanowiła przeszkody do wydania przedmiotowej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd wskazał że niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i niepoinformowanie o zakończeniu postępowania dowodowego było naruszeniem niemającym wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
– naruszenie art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842 z późn. zm., dalej: "ustawa covidowa"), art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), prawa do zwrócenia uwagi Sądu na uchybienia przepisom postępowania, złożenia wniosku o wpisanie zastrzeżenia do protokołu (art. 105 p.p.s.a.) pomimo, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w celu wykonania postanowienia PINB z 2016 r. nakładającego na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w celu legalizacji samowoli budowlanej, a ww. sprawa powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), prawa do zwrócenia uwagi Sądu na uchybienia przepisom postępowania, złożenia wniosku o wpisanie zastrzeżenia do protokołu (art. 105 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, przez nie zastosowanie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, brak analizy i oceny przesłanek zastosowania art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, brak wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zarówno w postępowaniu I instancji, jak również w postępowaniu II instancji, naruszenie art. 15 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a., miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, art. 98 ust. 5 u.s.g., art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. i prawa materialnego a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej w zw. z art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ Sąd I instancji nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wadliwie zaakceptował błędną wykładnię i zastosowania prawa materialnego w kontrolowanej decyzji, co spowodowało błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ błędne stwierdzenia w kontrolowanej decyzji: "(...) uchwała Nr XXV/697/2020 nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...)" spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być rozpoznany, ponieważ uchwała nr LXXIII/2063/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O. – część III" (dalej również: "miejscowy plan") nie obowiązywała w zakresie reklam od 28 kwietnia 2020 r., w którym weszła w życie uchwała nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej również: "uchwała reklamowa"). W ww. przypadku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ spełniona była przesłanka braku planu miejscowego, wg art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia mocy wiążącej uchwały reklamowej.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
– naruszenie uchwały nr LXXIII/2063/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O. – część III" oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej przez zastosowanie miejscowego planu w niniejszej sprawie pomimo, że wg art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, miejscowy plan obowiązywał w odniesieniu do reklam do 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej), więc wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być rozpoznany, ponieważ miejscowy plan nie obowiązywał w zakresie reklam od 28 kwietnia 2020 r. W ww. przypadku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ spełniona była przesłanka braku planu miejscowego, wg art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;
– naruszenie art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię: "Zdaniem Sądu, wspomniana wyżej uchwała reklamowa, wbrew zaprezentowanej w skardze argumentacji, pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej. (...) a zatem z datą 8 grudnia 2020 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stało się w myśl art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym prawomocne. (...) Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc. Uwagi poczynione w tym zakresie przez Kolegium, Sąd uważa za właściwe. W konsekwencji należy stwierdzić, że uchwała reklamowa Nr XXV/697/2020 nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr LXXIIl/2063/2018." (str. 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);
– naruszenie uchwały reklamowej przez jej niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a.).
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 315/21 i zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 315/21, rozpoznanie skargi C. sp. z o.o. oraz: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 listopada 2020 r., znak KOC/5141/Ar/20 oraz poprzedzającej ją decyzji nr 19/PPd/2020 z 9 września 2020 r. wydanej przez p.o. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy oraz zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 listopada 2020 r., znak KOC/5141/Ar/20 oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji nr 19/PPd/2020 z 9 września 2020 r. wydanej przez p.o. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy oraz zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół pięciu kwestii: 1) rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję Kolegium na posiedzeniu niejawnym; 2) oceny statusu prawnego (w kontekście walidacyjnym) planu miejscowego z 30 sierpnia 2018 r. (w zakresie ustaleń określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane) oraz uchwały reklamowej; 3) uznania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 4) oceny konsekwencji prawnych naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. oraz 5) zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należy wyjaśnić, że sprawa ze skargi na decyzję Kolegium została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z 16 lipca 2021 r. z uwagi brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.
Wypada w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. (II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35) wyjaśnił, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również rozróżnienie ograniczenia jawności postępowania od pozbawienia prawa do działania stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w celu obrony swoich interesów. Prawo to podczas stanu epidemii mogło być realizowane przez umożliwienie wskazanym wyżej podmiotom zajęcia stanowiska w formie pisemnej.
Mając powyższe na uwadze należało uznać za nieuzasadniony zarzut nierozpoznania sprawy na rozprawie.
Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie trafności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, jest ustalenie stanu prawnego w dacie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Decyzja organu I instancji została wydana 9 września 2020 r., zaś organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z 17 listopada 2020 r. W tym czasie za sprawą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 24 lutego 2020 r., stwierdzającego nieważność uchwały reklamowej, podjętej 16 stycznia 2020 r. na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g., wykonanie tejże uchwały zostało wstrzymane. Wypada też wskazać, że zgodnie z § 18 ust. 2 uchwały reklamowej, zawarte w niej przepisy miały wejść w życie po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, które nastąpiło 30 stycznia 2020 r. Oznacza to, że uchwała ta nie obowiązywała przed doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego (które nastąpiło 3 marca 2020 r.), zaś po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, jej wykonie było wstrzymane z mocy prawa do czasu uprawomocnienia aktu nadzorczego Wojewody, do którego doszło po jego pozytywnej weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1005/21). Z uwagi na charakter orzeczenia o nieważności uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a w okolicznościach niniejszej sprawy, nadto ze względu na wskazany w § 18 ust. 2 uchwały reklamowej okres vacatio legis, należało uznać, że uchwała ta dotknięta sankcją nieważności, nie wywołała skutków prawnych od chwili jej podjęcia (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 750).
Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne należało uznać, że w dacie wydawania decyzji organów obu instancji uchwała reklamowa nie wywołała skutków prawnych, a tym samym nie wyeliminowała z obrotu prawnego planu miejscowego z 30 sierpnia 2018 r. w zakresie ustaleń określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. To zaś oznaczało brak podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, albowiem decyzję w tym przedmiocie można było wydać jedynie w przypadku braku planu miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tych decyzji. Zatem brak prawnych możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy czynił bezprzedmiotowym postępowanie w tej sprawie, co rodziło po stronie organu administracji obowiązek jego umorzenia, zgodnie z dyspozycją określoną w art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych też względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia uchwały z 30 sierpnia 2018 r. w sprawie planu miejscowego, art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, jak również art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g., a także uchwały reklamowej, wskazane przez skarżącą kasacyjnie jako naruszenia prawa materialnego.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze, Sąd I instancji właściwie ocenił niecelowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 nie wypełniało znamion rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W orzecznictwie wskazuje się, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 549/15, LEX nr 2169188).
Ponadto wypada wziąć pod uwagę i to, że w niniejszej sprawie prowadzonej przez organy administracji, niewywoływanie skutków prawnych przez uchwałę krajobrazową, w tym niederogowanie odpowiednich ustaleń planu miejscowego, w wyniku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, które pociągało za sobą wstrzymanie wykonania uchwały, nie było przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotem tego postępowania była bowiem ocena legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Po drugie, istnienie okoliczności obligujących organ do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zaś brak postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania we wskazanych wyżej okolicznościach należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co wykazano przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Po trzecie, również przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że naruszenie jej uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; 24.05.2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055; 23.11.2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155; 20.04.2023 r., II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18.05.2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6.06.2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20.06.2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958).
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wskazane przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie podjęcie czynności procesowych prowadzących do zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, w tym w sytuacji obowiązywania na terenie inwestycyjnym planu miejscowego, wnioskowanie o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na relacje zachodzące pomiędzy planem i decyzją o warunkach zabudowy, określone wprost w przywołanych wyżej przepisach (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), nie dają podstaw do uznania, że sprostanie przez organ wymogom określonym w art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do osiągnięcia przez skarżącą kasacyjnie celu w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego.
Po czwarte, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak należy wnosić z zacytowanego powyżej przepisu, do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało wszystkich elementów w nim wymienionych i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskazałby stanu faktycznego i wyjaśnienia powodów przyjęcia go za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musiałoby być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zaś skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.